一、城市综合开发的逻辑

2019年4月，发改委发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，该文件针对不同发展阶段的城市提出了不同的发展要求。这份文件可以被视为未来10年中国城镇化后期阶段发展的重要指导文件。

过去30多年来，中国城镇化的发展在空间层面上主要遵循增量逻辑，通过建设新城和园区来为城市和产业的升级提供空间载体。产业园区和产业新城的规划和建设成为城市化的主要手段和载体。然而，随着城市化发展的进入后期阶段，用地整合变得越来越困难，开发成本也越来越高。同时，外部房地产市场和产业市场的竞争也越来越激烈，对系统性开发和统筹资本运营的要求也越来越高。

从专业角度来看，区域综合开发是一项需要多专业统筹的工作，涉及选址、规划、投融资、工程建设、营销运营、招商引资等多个专业领域。根据相关资料和文献，可以将城市片区综合开发的“五十六”字方针总结如下：“选址需顺势而为、规划应多方兼顾、策略要统筹全局、分工先划清边界、计划为合作抓手、流程是执行依托、财务能对接财政、招商宜选好对象”。

二、规划为本：以实施为目标的统筹兼顾

城市规划在中国城市化过程中已经有几十年的实践，从技术上讲，规划已经形成了比较成熟的方法体系。然而，随着城市发展阶段的变化，规划理论和方法也在不断演变，建设理念也在发生着变化。在城市建设中，“规划”扮演着总结历史和指引未来建设方向的基本角色。如今，城市建设出现了许多创新，除了产业新城之外，大规模老工业区开发改造、特色小镇建设等都在以规划为基础进行研究。

城市规划的成果主要体现在空间功能布局上，对空间的研究通常受到高度重视。在规划实施时，土地从乡村转变为城市，承载了更多的经济内涵。因此，从实施角度来看，规划更具有经济性，甚至具有社会性。

2.1规划最应当是面向实施的

规划的好坏对城市发展有着综合的影响。

（1）规划影响着人口的城乡变迁。城市规划通常有边界，一条线划定了城市建设区和乡村原貌。这可能导致村庄被分割成两半，一部分村民被迫拆迁上楼成为城市居民，而另一部分仍然保持原样。同样，农田被划进城市建设范围后，农民需要转为城市户口，但由于未拆迁，他们仍住在宅基地上，成为双重身份的人。当规划完成后，城边村就产生了。

（2）规划影响到投资开发的难度。新城区的配套设施建设水平决定了土地价值和居民享受的服务水平。例如，如果一个中央公园规划在人口密集的村庄上，为了提升区域开发价值和市场预期，需要尽早建设公园。然而，前期拆迁和建设需要大量资金，对于地方政府来说非常困难。如果推迟公园建设，前期开发的土地将缺乏高等级配套设施，价值难以提升。此外，拆迁成本也会随着时间推移而增加，公园建设难度加大，最终可能变成纸上谈兵。

（3）规划影响到产业发展的步骤。如今，产业发展代表着城市升级的方向，越来越受到地方政府的重视。因此，在城市规划中，产业用地的比重越来越高。例如，在一个郊区新城启动区规划了商务办公用地，旨在建设新的CBD，代表了地方政府的发展期望。然而，在缺乏配套和人气的郊区建设高端商务区需要高昂的成本和较长的回收周期。招商人员可能会面临困难，即使签订了意向协议，也难以动工。

（4）规划不仅仅是空间的，更是经济的和社会的。它承载着城市化过程中人口、土地、资本和产业等一系列要素的变化过程。简而言之，规划应该面向实施。一个好的规划必须有利于实施，否则无论规划多么漂亮或立意多么高尚，都是毫无价值的。这一点在城市化发展到中后期阶段尤为重要。

2.2城市建设环境已经发生了重大变化

（1）城市之间的发展关系越来越具有竞争性。经过三十年的高速发展，城市化时代已经结束，常住人口普遍增长的趋势不再持续。因此，各个城市之间对于人口、产业等核心资源的竞争变得更加激烈。规划的实施也不再像过去那样按部就班地进行，而是需要考虑到竞争性环境带来的不确定性。

（2）城市化成本不断攀升，投融资工作变得更加困难。对于大多数处于建设高峰期的城市而言，待开发用地越来越少，村庄和工厂的拆迁密度更高，拆迁成本也大幅上升。此外，获取占补平衡指标和建设用地指标的成本也成倍增长。以往一平方公里的征地拆迁和基础设施投资可以控制在10亿元以下，但现在投资强度普遍要达到20亿元的水平才能完成一个区域建设。简而言之，大部分二线城市的建设正进入高产出（地价水平提升）但投入更高的阶段。在严控地方政府债务的政策环境下，地方政府的融资能力受到很大限制。尽管土储专项债券为地方政府的土地开发提供了新的融资渠道，但其支持力度仍然有限。理论上，一个片区通过土储专项债启动几块土地的收储工作可以实现滚动开发，但实际上，没有数十亿元的大规模整体投入，新区的开发无法启动。这个体量的融资对于大多数地方政府来说难以实现。

（3）产业升级换代给产业发展带来了更多的不确定性。在过去的30年中，由于差距，发达国家的产能转移、服务外包以及本土制造业的发展为地方政府的招商工作提供了较大的空间。这些产业大多有现成的样板可以参照，易于学习。

然而，今天传统产业的产能已经基本饱和甚至过剩，新的产业概念层出不穷，如5G、物联网、大数据、人工智能、工业互联网、区块链等。这些概念的科技含量越来越高，发展潜力尚未得到验证。换言之，对于大多数地方政府管理者来说，这些概念像天上白云一样，看得见摸不着，难以落地，因为即便是业内人士也不易说明白。但这些产业在空间规划编制工作中占有越来越大比重，不得不说是一个很大的挑战。

因此，在倡导“多规合一”，空间规划的地位得到进一步强化、城市管理更加趋于刚性的政策发展阶段，涉及到城市规划和空间规划的编制者和决策者应深刻理解竞争加剧、实施成本高昂、产业变革迅速的时代背景，充分意识到规划落地面对的复杂性，并在规划之初就将规划的可实施性作为基本出发点进行研究。

2.3规划要做好“三个”统筹兼顾

从实施角度来看，一个好的规划需要统筹兼顾三个方面：

（1）统筹区域的土地功能平衡。规划中的土地利用功能可以分为商住功能、产业功能以及基础设施配套和公共服务功能。这几类功能要协调配比，最好在每5-10平方公里的空间单元上都要做到平衡。这是因为在区域开发工作中，近、中期的产出主要来自土地出让收入，而中、远期的城市运行则依赖产业税收的支持。因此，功能平衡是为了创造资本投入的条件，无论是财政资金还是社会资本都有这样的需求。

（2）统筹近中远期产业升级的能力。地方政府和规划编制单位常常倾向于将规划作为未来城市发展的蓝图，导致规划过于理想化，忽视了城市近期的发展基础和承载能力。在产业定位和布局上，规划中的产业功能常常超越当前城市发展阶段，导致实施困难。因此，在规划产业功能时，应先进行发展基础研究，考虑城市可落地的产业是什么，近期要发展什么产业，远期要发展什么产业，并制定缓冲措施以解决产业发展问题。

（3）兼顾规划的整体性和复杂的土地现状。一个整体性强的规划通常功能布局紧密相连，但整体性越强，对前期投入的要求越高。然而，复杂的土地现状和高昂的征拆成本常常不支持大规模的整体开发，超出了实施者的投资能力和推进能力。因此，当土地状况复杂时，一个好的规划应适当“屈就”于现状基础，降低开发难度。

（4）规划是城市开发工作的基础。随着城市化进入新阶段，空间规划工作也正在步入新的时代。在区域综合开发工作中，“规划为本”主要体现在为实施创造好的基础和为资本投入创造条件。在规划编制中，应将规划的可实施性作为前置性评价内容，真正做到面向实施的“规划为本”。

三、以产业为核心，寻求政策支持，寻求资本合作

争取上位政府政策和资源支持，降低项目开发运营和产业培育的成本。以产业投资基金（企业投资基金、专项债）等多种资本形式形成园区产业集聚（产业链、价值链）。

图1 产业园区发展路径

片区开发策略以满足政府与投资企业双方的诉求为着眼点，结合开发建设现状、政策、集中分析片区开发建设过程中市政府重点关注的问题，并基于此建立片区的投融资规划。

图2 开发策略出发点

3.1开发策略是统筹整个区域开发操盘的核心载体

主要有三个方面需要考虑：

一是需要统筹政府和企业的诉求。政府通常更关注形象进度，而投资企业则更关注风险控制和自身的投资承受能力。由于双方的诉求不同，开发逻辑也会有所不同，因此需要进行统筹。为了兼顾双方的诉求，需要从更高层面的视角来考虑如何提升城市的价值。

二是需要统筹发展目标和市场接受能力。区域的开发投资速度应与城市的发展速度相匹配。在制定开发策略时，不能只追求高远的目标，还要考虑发展基础。如果需要超越当前的基础，就需要有策划性的思路。

三是需要统筹资本整体运用和分散的项目投资。规划是区域开发的整体策略，在实施中会转化为许多具体项目。每个项目都是资本落地的具体载体。然而，从财政应用或企业总体投资的角度来看，投融资管理需要注重整体性，不能让资金断链。单独研究每个项目很容易忽视整体的投融资风险。因此，需要用钱来统筹整体规划和分散实施之间的关系。如果投入产出的节奏把握不好，时序安排不当，很容易出现资金断链，导致规划无法继续推进。

在谈到开发策略时，必须提到一个词叫“滚动开发”。滚动开发是政府和企业都接受的理念，是控制投资风险和降低投资负担的手段。但是如何滚动起来，什么时候能滚动起来，需要有明确的投资纪律来约束，不能仅仅停留在理念层面上。政府和企业都需要有自己的底线。

对于政府而言，财政的现金流不能断链；对于企业而言，投资纪律的指标更多一些，包括高峰投资额、现金流回正时间、收益率水平等等。

在面向发展和提升城市价值的角度思考问题时，开发策略也需要符合政府和企业双方在资金运用层面的底线。

既然需要考虑这么多方面，那么投融资规划或开发策略的制定自然不是一个单方面能够决策的事情。它需要政府、投资企业和专业机构共同设计、反复验证，并在实施中不断进行反馈和优化。

图3 投融资规划的制定逻辑

3.2要与政府相互支持，分工合作

开发策略是针对新区开发整体制定的，还需要政府和投资企业共同来实施，所以我们还要强调政府和企业之间的分工。

图4 政企责任分工边界划分

分工看似简单，但需要从系统的角度理解政府和企业的关系。城市开发是一个复杂的系统工程，在城市这个开放系统中，政府的责任是无限的，而投资企业（无论是平台公司还是市场化企业）则需要建立一个有限的、封闭的系统。

因此，投资企业需要与政府划清边界，包括空间边界、项目边界和事责边界。只有这样才能具备合作管理的条件和基础，避免互相侵犯，避免产生对方侵占自己地盘的感觉。

此外，政府还需要制定有利的产业政策、企业扶持政策和人才引进政策，建立完整的合法合规程序，以确保投资收益、确保项目能够滚动起来，并匹配优质项目和资源等。政府还需要在财审取费方面按照原定合同执行，确保利润。

四、城市片区综合开发的风险点

合法合规方面的风险点：

（1）因合法合规性手续不齐，造成项目融资难以落实；

（2）因合法合规性手续不齐，导致项目长期停滞，人员、设备不能形成生产力，增加投资成本；

（3）因合法合规性手续不齐，影响政府对项目的合法性的认定，进而影响投资总额的认定以及回购。

审计方面的风险点：

（1）资金往来的规范性；

（2）合同履行情况；

（3）审查征地与拆迁补偿是否符合有关规定和标准；

（4）项目概算执行情况；

（5）往来文件的涉密性；

（6）投建一体的项目从项目公司一直延伸审计到分包队伍的结算支付。

合同方面的风险点：

（1）股权结构发生变化，需重新签订合同；

（2）征拆及其合同的风险；

（3）合规合法手续的完善，政府干预。

经济方面的风险点：

（1）由于项目商业可行性或政府的信用不能被银行完全接受，银行需要投资人对项目融资承担连带担保责任；

（2）为实现项目负债出表，但表外融资机构要求投资方对股权融资进行兜底承诺，或者是第三方劣后级认缴人难以落实，导致股权融资难以实现；

（3）合同条款理解不透，盲目实施；

（4）协议和合同内容的合规性存在问题而影响收入的确定；

（5）不了解变更审批权限及程序不规范，变更无法确认；

（6）征地拆迁政策和文件理解不到位，造成大额超概情况的发生。

五、城市综合开发项目的管理要点

（1）不同于政府主导的常规的城市规划，而是要特别注重保障产业落地，应立足于投资商的角度进行规划设计，确保产业的发展和投资目标的实现。

（2）项目规划层面的事前算赢（最少投入→片区开发自平衡→滚动发展）。建立动态分析模型，基于土地价值评估的土地开发方案设计、基于经济分析和事先算赢的资金平衡。

（3）尽可能降低征拆费用，节约成本。

（4）从EPC总承包、产业招商两者结合角度出发，确定年度投资实施工程内容。

（5）准确理解政府所求、全面掌握产业落地的基本面，准确理解项目。

（6）确保设计施工不脱节，施工尽量零变更。

还有许多未尽事宜，值得进一步思考，后续有机会再继续探讨。