光伏扶贫是指在具备实施条件的贫困地区建设光伏电站，以光伏发电收益分配的形式壮大贫困村集体经济、补贴贫困户个人收入的产业扶贫方式。我国很多贫困地区光照条件好，有着优越的光伏电站建设条件，故光伏扶贫之路大有发展前景。对这里的人民来说，所建设的光伏电站，就如同“太阳”，不仅产生了电，而且给他们带来了脱贫的光亮和希望，能带着他们走出大山。光伏扶贫是以科技手段精准扶贫，也是产业扶贫的重要组成部分。贫困村通过光伏获得的收益，能够发展村集体经济，设置公益岗位，兴办小型公益事业，开展奖励补助扶贫等，有效激发了贫困人口的内生动力，显著提升了贫困村的治理水平，为巩固与拓展脱贫攻坚成果，助力乡村振兴提供了坚实的基础。
一、实践历程
光伏项目起始于2014年，2015年被国务院扶贫办确定为“十大精准扶贫工程”之一，在16省的471个国家级贫困县以及“三区三州”深度贫困地区重点实施。经过六年共三个阶段的实践探索，全国已建成8万多座村级光伏扶贫电站，规模达1500万千瓦，每年发电收益130多亿元，取得了扶贫与新能源协同发展的显著成效。
建设光伏扶贫电站需要考虑自然地理条件和社会经济条件。全国被划分为三类太阳能资源区，西北地区为全国太阳能资源较为丰富的地区，东北、北方地区次之，南方地区光照条件有限。2015年6月，国家能源局、工业和信息化部、国家认监委联合发布《关于促进先进光伏技术产品应用和产业升级的意见》(国能新能[2015]194号)，提出要提高光伏产品市场准入标准，引导光伏技术进步和产业升级。国家发展改革委和国家能源局于2018年印发了《清洁能源消纳行动计划(2018-2020年)》，通过提高清洁能源的消纳能力推动能源结构的转变，建设清洁高效的能源体系。支持新能源消费的相关政策促进了光伏市场的扩大。光伏扶贫是光伏产业与精准扶贫的结合，在推广清洁能源、促进能源结构转型的同时，发挥了积极的减贫带贫效应。
我国建立了相对完善的光伏扶贫制度安排和运行体系。光伏扶贫建站类型主要包括户用式电站、村级电站、地面集中电站三种类型。光伏扶贫实行“中央统筹、省负总责、市县落实”的管理体制。且不同部门进行了分工。国务院扶贫办负责建立协调推进机制，国家能源局、财政部等分别在电站建设计划和管理、资金保障、价格政策、电网运行和电量消纳、建设用地等方面提供支持。省市县各级政府建立光伏扶贫领导小组，细化光伏扶贫实施方案和管理细则，推动光伏扶贫政策有效落实，保障光伏扶贫各项工作有序开展。
六年间国家出台了多项政策来支持光伏扶贫项目的进行，2016年印发的《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》、2017年印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发产业用地的意见》和《关于2018年光伏发电项目价格政策支持的通知》、2018年印发的《光伏扶贫电站管理办法》分别在财政金融、用地补贴、电价补贴、接网消纳方面提供了帮助，全力支持光伏扶贫项目的发展。
江西省委领导调研光伏扶贫工作
依据相关政策及发展特征，我国光伏扶贫项目的发展可划分为三个阶段：探索阶段、发展阶段和成熟阶段。探索期自2013年起，由于国家政策，全国范围内开始大规模地建立以家庭为单位的分布式光伏电站。2015年1月，光伏扶贫被列入精准扶贫十大工程。之后进入发展阶段。2017年，国家能源局、国务院扶贫办下达文件，指导开展“十三五”第一批光伏扶贫项目建设。“十三五”第一批光伏项目在山西、青海、甘肃等14个省(自治区)236个光伏扶贫重点县展开，共建设8689个村级电站，总装机规模达418237.852千瓦，带动14556个建档立卡贫困村的71051户贫困户脱贫。2018年逐步进入成熟阶段。中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，明确提出在条件适宜地区，以贫困村村级光伏电站建设为重点，有序推进光伏扶贫。
图解：光伏扶贫 “借光发电”照亮脱贫新路
二、具体做法及发展成效
各地区立足自身资源禀赋、地理环境状况和地区发展特点，在光伏电站建设、管理、运维、效益分配和“光伏+”等方面探索创新，形成了各具特色、各有侧重且颇具成效的的地方光伏扶贫模式，不仅提升了光伏产业的发电总量和经济效益，还完善了利益分配机制，释放了光伏扶贫的政策红利，有效助力脱贫攻坚。
因地制宜，科学谋划光伏电站建设。科学建设，重在“四多”。一是多渠道筹集资金。符合实施条件的地区争取政府、市场和社会等多元主体的资金支持，形成多元化的资金渠道。山西省天镇县在光伏扶贫项目上累计投资5.8亿元，建成并网光伏扶贫电站6.48万千瓦。二是多要素选择站址。在考虑到光伏发电所需自然条件的基础上，尽量选择未利用地、牧草地、集体建设用地等，充分利用荒山荒坡，反复对比论证、优中选优，确定光伏电站站址。三是多模式建设电站。各地从贫困户、贫困村发展实际状况出发，基于地形地势、光照条件、运维成本等因素综合考虑，采取多种模式相结合的方式建设光伏电站。四是多形式明确产权。各地按照“村级扶贫电站资产确权给村集体，联村扶贫电站资产按比例确权至各村集体”的要求，对光伏扶贫电站进行确权登记。
上图为光伏电站施工现场
下图为工人正在安装光伏发电设备
专业运维，加强光伏电站规范管理。集中化管理和规范化管理。为确保光伏扶贫项目各项政策落地落实落细，市、县、乡镇成立光伏扶贫工作领导小组，定期召开联席会议，协调相关部门共同做好光伏电站的管理和维护，指导乡镇人民政府依规进行电站收益分配管理;各地根据国家政策，制定光伏扶贫电站运维管理办法、光伏扶贫电站收益分配实施细则、光伏扶贫电站财务管理和会计核算办法，将电站的运维管理责任落实到部门、岗位和具体工作人员。综合化运维和一体化运维。科学管理运维模式是提高光伏发电收益，提升光伏扶贫成效的重要保障，光伏电站主要有市场化运行和自主化运行两种方式;各地进行线上线下一体化运维——线上通过依托自研系统与国网系统的双重实时监测，线下建立定期巡查制度和故障处理流程，发现异常情况第一时间处理，最大限度地保障电站正常运营。同时也需要进行全方位监督。强化监督考评，明确各级职责。充分发挥村级光伏管护员作用，建立管护工作与公益岗位报酬挂钩的奖惩机制，切实压实管护责任。
多措并举，拓展光伏多元收益链条。电能并网收费是光伏产业的主要收益来源。各地充分执行国家光伏扶贫政策，通过专业运维和规范管理，减少光伏电站的建设和运维成本，保障光伏电站平稳运行，提升光伏电站发电收益。而在光伏电站建设当中，贫困户可将土地流转为光伏建设用地，获取土地租金，增加收入。各地还充分利用光伏扶贫电站板下空地，大力发展“板下经济”，形成光伏+种植、光伏+养殖、光伏+林业、光伏+菌药的农光互补产业模式，提高光伏扶贫电站综合效益。
左图为陈泽平家旧宅，右图为新宅 人民网发
精准分配，增强光伏资金益贫效应。截至2020年8月份，山西省天镇县全县光伏扶贫电站累计发电12082.41万度，累计收入9980万元。光伏收益重点向公益岗位倾斜，其中，分配到公益岗位工资以及公益事业中的劳务支出占48%，村级公益事业占比23%，奖励补助占29%。光伏扶贫项目可根据村情户情和实际需要选设公益岗位;所获资金参与乡村公益事业建设，解决饮水安全等资金难题，加强村域管理;光伏扶贫收益对重点贫困户进行救助，保障了贫困群众的收入，夯实了脱贫基础，充分发挥光伏扶贫的“太阳”作用;对贫困对象进行奖励，包括教育助学、道德示范等，改善贫困精神的文明风貌，有效推动了乡风文明建设。
花石乡集成式光伏扶贫网架式电站 人民网发
发挥实效，提升光伏扶贫溢出效应。一是推动集体经济快速发展。光伏扶贫收益壮大了村集体经济实力，为公共基础设施建设、村庄人居环境改善、村集体活动开展提供了稳定的经济来源。截至2020年9月底，湖北省秭归县50座光伏扶贫电站产生收益4585.02万元，全县51个村平均每年可获得近27万元的收益。二是推动产业结构优化升级。以光伏“板下经济”为依托，围绕“一乡一业”、“一村一品”，形成农光互补、渔光互补等模式，形成产业联动效应，追求可持续化发展，让贫困户稳定受益。三是促进能源经济良性发展。光伏发电清洁高效、技术可靠、建设期短、收益稳定。增加农民收益，实现新能源与脱贫攻坚的有效结合，探索了一条绿色减贫的新路径。四是奠定乡村振兴坚实基础。通过光伏收益资金的综合化运用，乡村的人居环境得到有效改善，乡风文明建设稳步推进，村民综合素质不断提高，为巩固脱贫攻坚成果，实施乡村振兴奠定了坚实的基础。
三、经验的成功启示
各地根据实际情况，积极开展光伏扶贫，探索出一系列成功的经验。
创新模式，探索新能源与扶贫的有机结合。光伏扶贫是中国政府有效应对气候变化，实施节能减排的创新之举，是新能源与脱贫攻坚的有效结合，是中国特色的扶贫模式。各地发挥光伏扶贫在打赢脱贫攻坚战中的作用，根据贫困人口分布和光伏建设条件确定项目建设规模和布局，因地制宜制定光伏扶贫帮扶计划。
加强管理，提高光伏扶贫经济效益。光伏电站运营维护专业性、技术性强，安全性、时效性要求高。各地规范运维管理，建立健全“政府监管、专业运营、群众参与”的管理构架，充分发挥政府的监管作用，激发专业机构的主体作用，调动贫困群众的参与积极性。一是科学规划，因地制宜确定建站形式和规模;二是循序渐进，分步实施光伏电站建设项目;三是多方参与，构建利益联结机制、责任联动机制和益贫减贫长效机制。四是严格管理，确保电站发电收益和扶贫效果。
公益导向，发挥光伏扶贫的社会效益。在收益分配上坚持光伏扶贫项目的公益属性，实施动态分配方案，提高资金的使用效率，确保资金分配的合理性。在可持续发展方面，保持光伏政策的稳定性，拓展光伏收益的使用渠道，促进光伏产业发展，巩固脱贫成果，助力乡村振兴。光伏扶贫给贫困群众带来光伏发电收益、公益劳务收益、产业发展收益和资源开发收益，具有显著的益贫效益。一方面，帮助贫困群众拓展收入渠道，实现持续稳定脱贫;另一方面，鼓励贫困群众通过劳动获得收入，提高贫困群众的自信心和积极性。
绿色发展，提升光伏扶贫的综合效益。各地根据土地、气候及光照资源等特点，将光伏发展与产业扶贫相结合，积极推广“光伏+”扶贫项目，探索农光互补、渔光互补等立体经济模式。光伏扶贫具有良好的环境效益。通过光伏发电，推广使用清洁能源，保护和改善了环境，实现了绿色发展。各地积极探索碳交易，将出售碳减排指标所得用于增加光伏扶贫电站收益，提高了光伏发电的经济效益。
四、挑战及应对
光伏扶贫取得显著成效的同时，也面临了诸多问题与挑战，主要集中在运维管理、收益分配、提档升级等方面。
运维管理方面存在挑战。目前是由国家提供方向性的指导，地方制定具体运维管理办法，缺乏统一的规范化管理标准。同时，在运营管理成本方面也面临挑战。其一，大部分山区的户用式、村级电站分布较为分散，加大了难度。其二，第三方运维公司的运营管理成本负担较大。其三，山区网络通信基建水平限制电子化运维的效率和实际效果。其四，光伏监测系统双轨并行，增加了基层工作负担。
收益分配方面面临挑战。一是收益分配机制问题。不同光伏确权模式，在收益分配机制上存在差异。要解决光伏建设、确权阶段所产生的利益绑定问题，确保光伏收益分配的公平普惠，实现光伏收益分配的动态调整。二是光伏收益使用范围。相关的政策规定较为刚性，一定程度上影响了光伏产业的再投资以及村集体经济的发展。建议在光伏收益使用范围上适度松绑，允许村集体利用光伏收益进行再投入，进一步发展光伏产业。三是公益岗位设置问题。其科学性及效率仍然有待提升。在公益岗位设置方面，存在一定程度上的一刀切现象，一般以光伏收益百分比的方式来确定公益岗位的设置数量，而不是以光伏村人口状况、贫困状况及岗位需求状况作为核心标准。另一方面，公益岗位的岗位设置、岗位职能、岗位权责等制度不够完善。应进一步完善公益岗位体制机制。
后续发展充满挑战。一是更新换代及提档升级问题。光伏技术迭代较快，光伏设备如何进行更新换代、提档升级，目前政策尚不明朗。设备更新面临的挑战，一是更新换代的高成本压力，二是废弃光伏板的处置问题。废弃光伏组件存在潜在的环境污染风险，如何科学处置，需要提早制定方案。二是产业发展多元化问题。发电收益及政府相应补贴构成光伏扶贫产业的主体，“光伏+”等拓展产业链条、增加非发电收益的探索尚处于起步阶段。光伏扶贫要稳定发挥益贫效益，根本路径在于延伸光伏产业链条，推动光伏产业受益的多元化，并在村庄、农户与市场之间建立更为稳定的利益连接机制，确保农户持续稳定增收。
五、政策建议
重视后脱贫时期光伏扶贫项目的发展问题。伴随着后脱贫时期的到来，光伏扶贫项目面临着调整扶贫策略、巩固脱贫成果、预防返贫现象发生等任务。为切实发挥光伏扶贫效果，巩固扶贫成果，提出以下建议：
一是光伏扶贫电站的确权建议。将村级电站的产权归属到村集体，不仅明确了资产的权属，还充实、壮大了集体经济，有利于提高基层治理水平，提升村庄自治能力。
二是光伏扶贫电站运维建议。要制定科学的运维管理工作政策，通过市场化方式招募第三方运维公司，对运维公司进行有效的监督与评估，提高运维管理工作水平，降低设备故障率，提高光伏扶贫电站的发电效率，确保光伏收益的稳定。
三是光伏扶贫项目收益分配建议。首先，明确分配原则，处理好各级部门之间的关系，减少收益分配的政策约束，充分发挥地方政府的主动性，激发基层治理者的治理能力。其次，对受益对象进行认真筛选，强调民众参与，根据民众的实际情况进行扶贫资金分配，满足不同个体的“差异化”需求。第三，确立光伏扶贫资金的使用原则，以集体资产建设为导向，根据实际需要确定资金的使用方式。
作好巩固和拓展脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。一是做好新老政策对接，维持政策稳定。因时、因地做出政策调整;补贴政策的退出应分阶段、缓速进行;国家应给予光伏扶贫产业充分的成长时间，分步骤推动光伏收益多元化，促进光伏产业自主发展;应出台促进光伏产业发展的相关政策，推动光伏扶贫项目的改造升级，维持扶贫政策的稳定性。二是完善光伏收益分配机制，拓宽收益使用渠道。要加强农村基层治理，规范村级收益分配管理;要规范扶贫资金用向，依据各村发展实际情况做出细化分配方案;应将光伏扶贫资金分配与各村发展需要对接，落到实处;要发挥扶贫资金的激励属性，通过公益事业劳务报酬发放等形式培育村民的内生发展动力。三是充分发挥光伏扶贫资金的综合带动效应。继续探索“光伏+”产业模式，发挥光伏收益在农村基层社会治理、生态环境整治等方面的作用，将光伏收益用于文明村镇建设等精神文明创建活动，促进乡村精神文明建设;同时，与强化乡村基层治理相结合，通过光伏扶贫项目建设，不断完善村组织建设，提升基层治理能力，提高民生保障水平。
光伏扶贫项目给贫困山区带来了一个暖入人心的“太阳”，并且这颗“太阳”还将继续照耀贫困地区，引领他们走向乡村振兴。
