根据国家统计局公布的数据，自2016年以来，全国出生人口持续下滑。学前教育首当其冲，据媒体报道，多地幼儿园从“一园难求”变成“一孩难求”，业内人士分析或将迎来“关停潮”。有人设想，乘着国家大力发展托育机构的东风，空出的学位可以投入婴幼儿照护，幼儿园会主动改成托育机构。

但是，“幼改托”并没有想象中那么容易。从国家政策来说，幼儿园传统上只负责3-6岁儿童的学前教育，归口教育部门，而0-3岁托育由卫健部门管理。

业内人士指出，此前，0-3岁托育服务行业处于政策空白期，婴幼儿照护服务供给总体不足，托育机构良莠不齐，很多收费高，质量差。

为促进婴幼儿照护服务发展，2019年，《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》出台。2021年，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》印发，文件明确鼓励和支持有条件的幼儿园开设托班，招收2至3岁的幼儿。除了上海早有政策探索，由教委统管，全国许多地区从2022年开始探索幼儿园办托。

南京市高淳区也经历了出生人口转型：2017年辖区内新生儿达到5598人的高峰，到2022年降到2011人。而同时，高淳区谋划响应政府号召，实现南京市要求的至2025年“一区一镇街一普惠”的目标，开展了依托幼儿园办托的模式创新，作出了以民办非企业做农村公办普惠托育的探索。

↑小水滴托育中心与幼儿园共用操场 胡伊文 摄

镇街政府办托政策的考虑：

出生人口下降与资源利用

2021年，南京高淳区出台《高淳区促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》《高淳区3岁以下婴幼儿照护服务设施建设方案》，明确公办幼儿园托育服务运营可采取公建民营或政府购买服务方式进行。8个镇街中，有3个镇街直接把托育中心规划在了幼儿园。

高淳区有6个街道、2个镇，阳江镇、砖墙镇公办托育中心已经于去年建成开业。

文件同时制定了辖区每千人托位数≥4.5个，婴幼儿入托率>30%，托育机构保教人员接受培训、持证上岗率100%的目标。

↑托育中心的小朋友在老师照看下玩耍 胡伊文 摄

高淳区专门成立了0-3岁托育机构建设领导小组，区发改、卫健、教育、行政审批、城建、房产部门和镇街党委政府通力协作。其中，区教育局支持探索公办幼儿园向下延伸办托，负责各类婴幼儿照护服务人才培养，统筹教师和保育员配备。

此前，高淳主城区、农村都有社会办的托育机构。高淳区卫健委主任陈芸向红星新闻记者介绍，在2020年底，高淳区有托育机构40家，总备案率只有32%；其中23家集中在淳溪街道（区政府所在地），另17家分布在其余7个镇街，农村更是只有零星的一两家。这些社会办托育机构规模很小，部分机构有消防、房屋质量、食品安全隐患，保育质量不高。“要实现一镇街一普惠，质量提升是关键。”

于是，高淳区2021年将“0-3”设施纳入区“十四五”建设规划，要求各个镇街建设公办托育机构，然后优胜劣汰，以均衡城乡资源，开展普惠托育，推广科学育儿。

谈到当时的政策考虑时，陈芸表示，随着出生人口下降，各镇街公办幼儿园逐步出现新入园孩子减少的现象，每个镇街和每个幼儿园的程度和时间还不一。有些偏远一点的农村，出生人口更少，生源减少出现得就更早；而随着城镇化，人员集聚，高淳主城区有的幼儿园还是一直满园，学位紧张，这样的地方推进向下延伸办托就会比较难，但是有可能明年后年也会生源减少。

“虽然0-3岁婴幼儿人数也面临着下降的问题，但托育服务是在空白上做增量，增大供给，转变家长观念。”

陈芸表示，公办幼儿园的房屋、人员成为了举办托育的有力条件，特别是消防安全、安全保卫、食品安全、从业人员素质等关键难点可以得到解决，而且不需在选址、土地、机构设置、人员招录等方面再投入大量资源。

农村普惠托育的搭建：

镇政府统筹与民非独立核算

高淳区阳江镇小水滴托育中心（以下简称“小水滴”）于2022年初启动建设，由阳江镇政府主导，设置托位100个，总项目投资200万元，其中拿到了中央预算内资金支持的100万元，镇自筹及其他奖补约100万元。镇政府整合利用镇幼儿园的闲置资产，统筹利用镇域人力资源，组建服务团队。“小水滴”占地面积共1250平方米，装修改造镇公办幼儿园1号教学楼南侧5间教室、1间餐厅、部分公共区域共计约800平方米，同步采购符合3岁以下婴幼儿使用需求的教具、设备。

↑小水滴托育中心公示的各种资质证书 胡伊文 摄

南京的公办幼儿园目前还不能直接开展托育服务，需要注册一个民办非企业单位，作为独立托育机构。阳江镇将幼儿园资产剥离出来，筹集了注册资金，由编外人员作为负责人。园长彭建英原来是阳江幼儿园一个村办点的园长，在其撤并之后被派到“小水滴”办托，其他教师也需要是编外人员。去年，从幼儿园抽调的教师们取得了育婴师证、保育员证，并经过了培训。

登记为民办非企业单位后，“小水滴”向区卫健委作了备案。重新装修的“小水滴”还需要重新拿到安评、环评、卫评、消防资质，而与幼儿园共享的食堂则持原有食品经营许可证即可。

幼儿园办托、独立财务的形式，“小水滴”在高淳全区是第一家，在南京全市也属于少数几家，没有经验借鉴，这让彭建英十分头疼。虽然共用设施，但相应费用托、幼是分别独立核算的。据介绍，“小水滴”的伙食、水电网、共用4位人员聘请费用均与幼儿园按学生比例分摊，以购买服务的形式向幼儿园支付，一年约10万元。“小水滴”目前总共收了10多万元的保育费，覆盖了这部分支出。

但是，因为资金短缺，全职的4位教师一年20多万元的工资还是幼儿园代付，这后面是镇里的财政保障。彭建英时常为账上的钱发愁。南京市今年给予一个托位每年2000元补贴，不过还在申请流程中。

“小水滴”的收费非常“亲民”，对标阳江幼儿园小班800元/月的收费，全日托保育费800~1000元/月，餐费另为200元/月，有专门账户，专款专用。家长多选择至少3个月，对应800元/月收费标准。“区里本来说可以按照1200/月标准收，但为了引导市场，照顾农村居民的收入，他们自己定了800/月这一档。”高淳区托育综合服务中心主任、南京市婴幼儿早期发展协会第一办事处主任邢春香接受红星新闻记者采访时说。

“我们阳江是圩区，老百姓一方面时间精力跟不上，经济条件也稍微弱一点。有的家里有两三个小孩，但很多家长在打零工。”镇长李月兵对红星新闻记者说。

据悉，阳江镇镇域总面积125平方公里，下辖19个行政村、165个自然村，总人口7.2万人，常住人口约53500人，0-3岁常住人口1282人。全镇2022年完成一般公共预算收入1.98亿元，农民人均可支配收入35835元。

均衡城乡普惠托育服务：

让留守婴幼儿家庭放心、在外安心

“这里跟城区里的托育中心条件差不多，价格却便宜了很多。”前来“小水滴”接孩子的赵娟对红星新闻记者说。她是河对面的保城村村民，在镇里上班，丈夫在外地工作，孩子是去年9月第一批入托的。老人在家里带孩子会沉迷电视，她把孩子送过来提早适应幼儿园生活。现在，孩子会主动自己吃饭了，也养成了饭前洗手等良好的习惯，表达能力也提高了。

“小水滴”位于阳江镇核心区，交通便利。除了和幼儿园在一处，“小水滴”还紧邻阳江镇小学，方便家里有几个孩子的接送。“有的三胎，小学一个，幼儿园一个，托班一个。”据园方介绍，住得最远的孩子有10多里外的。由于青睐比家庭照护更科学的托育服务，很多家长愿意把孩子送到托育中心来，由老人乘坐公交车接送。

↑小朋友离园 胡伊文 摄

紧邻固城湖的阳江，许多农民从事螃蟹养殖。“跟一般的农活不一样，蟹塘一般离居住地比较远，托育中心照护孩子比老人带孩子更科学，另一方面，家长也注重孩子上幼儿园之前的衔接。”副镇长解则义接受红星新闻记者采访时说。

“小水滴”开业以来，已累计收托2-3周岁婴幼儿52人，在园婴幼儿数从一开始的10多人增长到目前的38人。100个托位还没满，经过第一年运行的“小水滴”准备针对1000多名目标年龄段的婴幼儿，扩大宣传和招生。准备6-8月开办的暑托班已经收到了30多人的报名。

但是今年秋季，阳江幼儿园小班只收到了77个孩子的入学意愿，这让彭建英看到了生源的上限。同时，托班生源春多秋少，这也是全区共同面临的问题。

目前，“小水滴”只招收2-3岁幼儿。园方也表示，由于是从幼儿园向下延伸，目前确实不擅长小月龄的照护。同时，家长更愿意把两岁以上的孩子送托，两岁以下的送托意愿较低。

阳江镇离高淳城区很近，仅15分钟车程，很多家庭在城区和乡下都有房子，1000多位婴幼儿有很多住在城区，所以，“小水滴”面向的主要是父母工作在阳江镇的、家庭条件不是很好的，以及父母在外打工的孩子。

农村居民对托育服务的接受度还不高，很多人的观念还是停留在把孩子交给老人带。但是随着托育机构的开办，市场在慢慢培育。“我们已经在两个镇试点了，应该说都受到了欢迎，这说明我们在农村办托育应该是大有前途的。”陈芸说，政府也在发放免费的体验券，吸引家长。

据介绍，阳江镇原来大概有三家私立的托育机构，收费都在1000元/月以上，基本都是没有资质的“宝妈”在带孩子，镇公办托育中心建成后，家长都来上“小水滴”，市场化淘汰了这些办园条件差、师资力量不足的小微机构。

李月兵表示，“小水滴”的建成，均衡了城乡普惠托育服务资源，这里环境设施好、师资可靠、服务规范、安全保障好，为农村婴幼儿家庭提供收费低、质量好、安全度高的普惠托育服务，特别是对父母在外打工的留守婴幼儿家庭，可有效缓解祖辈带娃力不从心之压力，政府办托育中心让婴幼儿享有更好更科学的照护服务，家长放心、在外安心。

办托者们在思考：

如何让幼儿园办托可推广、可复制？

对于幼儿园办托，南京高淳区拿出了一整套解决方案，但是办托者们仍在思考。

“老师是教育局管，相关的业务指导又是卫健委在做，然后经费是我们镇里在保障，独立核算的问题还不明确，这里面有一些体制机制的问题，我们梳理了一些，报到区卫健委。”李月兵说，工作还在探索阶段，需要针对这些问题进一步理顺。比如目前老师是从幼儿园借的，工资是幼儿园支的，但是做的工作又是这边托育的，事权跟财权不匹配。

↑小水滴托育中心的食谱和作息表 胡伊文 摄

“现在都是公对公，没关系，但是从长远来讲要把体制理顺，这需要上级部门统筹拟定。我们先把事情做好，保证正常运转，存在的这些问题，区里会统筹考虑，比如之后收费价格调整的问题；又比如有没有可能把员额从幼儿园放到这边来，其实讲到底都是财政包干谁支出的问题，需要明确。”李月兵这样说。

民办非企业模式的问题，区卫健委主任陈芸也意识到了。她表示，注册民办非企业的手续比较复杂，同时，部分公办幼儿园闲置房屋需要先进行安全鉴定，在托育机构硬件建设中按照新标准进行消防改造，方能投入使用。

陈芸希望，公办幼儿园可以不再需要另办民办非企业单位手续，进行托育设施改造后直接备案开展托育服务。这样便于一体化模式推广，也能让公办幼儿园的编制内教师安心从事托育工作，稳定人才队伍。这样还能更好做到一体化管理，经费统筹使用，利于托育和幼教融合发展。

陈芸坚定看好幼儿园办托模式，这样投入最小，收益最大。重新去办托育中心，要在选址、土地、机构设置、人员招录上另起炉灶，有可能需要再投入大量的资源，而现成的公办幼儿园这些方面都已经非常成熟。“我觉得以后幼儿园办托肯定是大势所趋，到我们这来参观交流的同行也觉得，这样一条路是可借鉴、可推广、可复制的，能够快速铺开。”

不过，李月兵有些不同的思考。“其实我的想法是要引导，有一个专门的独立核算的社会组织来做这项工作，可能职责更加明确一点，运行更有保障一点，否则我们跟办幼儿园没有什么区别了，无非就是把幼儿园低龄化一点。但目前确实是，如果没有政府补贴，社会组织来搞，正常运营就很难。”

对于弱送托意愿和强经济负担，彭建英则希望政府能够给予家长像她之前所在的村办园一样，提供每月220元的保育费补贴。

红星新闻记者 胡伊文 赵倩 南京报道