改革创新是“三农”发展的重要动力，是乡村振兴的重要法宝。2019年中央一号文件指出，要全面深化农村改革，激发乡村发展活力。江苏省泰州市作为全国农业可持续发展试验示范区，如何加快农村改革创新步伐、激发各类要素潜能和各类主体活力，着力发展农业、致富农民，值得深入研究和探讨。为此，我们走访了相关部门，实地调研了靖江市新桥镇德胜村、兴化市千垛镇东罗村、高港区白马镇陈家村、许庄街道蔡庄村以及乔杨社区、姜堰区桥头镇小杨村等17个村（社区），与60多名镇村干部座谈，遴选典型改革创新案例，分析做法成效，旨在以小见大，以点带面，为乡村振兴提供决策参考。

案例分析

发展乡村旅游的“祁巷村”模式。乡村旅游是改善农村环境、调整农业结构、促进农民就业增收的有效途径。近年来，泰州以田园综合体、特色田园乡村、美丽乡村建设为抓手，积极开发丰收节、樱花节等节庆产品，发展乡村美食、休闲垂钓、民俗风情、生态民宿等旅游产业。2018年全市乡村旅游接待人数1250万人次，年营业收入52亿元。泰兴市黄桥镇祁巷村创建“村集体+公司+业主+合作社+农户”五位一体发展模式，打造乡村旅游“小南湖”品牌，举办中国泰州香芋节、全国钓鱼大赛，建设泰州中小学生培训拓展基地，打造以水、田、园为内涵的特色文化民宿。2018年，全村旅游收入4000万元，带动本村600多人就业；村集体经营性收入286万元，农民人均可支配收入2.23万元。

推进土地经营权抵押贷款的“小杨村”模式。为破解新型农业经营主体融资担保难题，2014年起，姜堰区推进土地确权登记颁证、土地经营权流转、农村产权交易平台建设、农村信用体系建设，实施土地经营权抵押贷款和贴息试点。截至2019年3月，姜堰农商行、农信社、邮储银行、农业银行、长江商业银行等5家银行累计发放土地经营权抵押贷款7.1亿元，市、区财政共贴息100多万元。姜堰区桥头镇小杨村，耕地面积4335亩，土地流转率100%，现有家庭农场19个，平均规模200亩左右。小杨村家庭农场主向姜堰农村信用社提出贷款申请，贷款额度是每亩1000元，年利率5.8%，期限为1年。年底市、区财政将按照利息总额50%贴息，贷款实际年利率仅为2.4%，有效解决了家庭农场主贷款难问题。2019年，全村6户家庭农场申请办理土地经营权抵押贷款总额185万元，利息10.7万元。

建立家庭农场服务联盟的“西陈庄村”模式。截至2018年底，泰州全市认定管理的家庭农场6078家，经营面积135.64万亩，占承包面积比重达40%。为推动家庭农场绿色、健康、可持续发展，2015年，发起成立家庭农场服务联盟。姜堰区目前已成立20家示范性家庭农场服务联盟，为家庭农场提供产前、产中、产后服务，实现节本、增效、促增收。2017年，姜堰区兴泰镇西陈庄村成立家庭农场服务联盟，63名家庭农场主参加，村干部任理事长。村家庭农场服务联盟投入300万元（村集体150万元，中央及市、区专项资金补助150万元），购买12台烘干机，组建农机服务队8个，提供统一耕种、植保、粮食统销、农资配供等服务，每年为周边8个村1.67万亩土地节省支出250多万元。三产融合发展的“德胜村”模式。近年来，泰州各地立足农业资源和产业基础，因地制宜推进农产品精深加工，实现了一二三产业融合发展。2018年，全市规模以上农产品加工产值为441.4亿元，兴化市、姜堰区荣获全国农村一二三产业融合发展先导区。靖江市新桥镇德胜村围绕打造“生态村”“旅游村”目标定位，大力推进“农业+加工业”“农业+服务业”“农业+旅游”，着力提升农业附加值。打造“德胜村”大米等5大类20多个品牌，建设农民公园、文化走廊、商业街、田园酒店等旅游设施，发展采摘、垂钓、餐饮等“德胜村”休闲旅游项目，推动农村一二三产业融合发展。2018年，德胜村农副产品产值6000万元、农副食品加工业产值4000万元、服务业产值5000万元。

建设特色田园乡村的“东罗村”模式。2018年，泰州全市财政投入9685万元，实际带动市（区）、镇、村各级政府以及社会资本投入9.39亿元，建设省、市级特色田园乡村19个，同时发展新产业新业态，不仅促进村集体经济收入及农民收入双提升，而且探索了不同基础、不同层次、不同类型乡村振兴路径。2017年，兴化市政府、南京万科共同投入8362万元（兴化占49%、万科占51%），建设“碧水东罗”特色田园乡村，发挥临近“千垛菜花”和“李中水上森林”景点优势，开发特色民宿。注册品牌“八十八仓”，种植“南梗9108”有机大米170亩。举办“菜花节”、“燃情东罗”啤酒节、千垛果园采摘节，推进“生态+旅游”“生态+农业”融合发展。

农村“三权”有偿退出的“乔杨社区”模式。随着农业规模经营的大力推进，泰州积极推行农民土地承包经营权、农村宅基地及住房资格权、农民集体收益分配权“三权”有偿退出改革试点，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，实施住房优惠、社会保障、就业创业、子女入学（园）等配套优惠政策，开辟农村“三权”变现途径，打通农民市民化通道。2017年7月，高港区许庄街道乔杨社区选取栾王五、六组推进农村“三权”有偿退出改革，新增建设用地68亩，转移农村劳动力113人，获取省补资金1320万元。利用省补资金，安排宅基地退出一次性补偿428万元，结余部分用于投资增值，为失地农民办理社会保险，实现土地经营权完全退出，村民身份实现了从农民向市民的转变。

制约瓶颈

用地问题难以突破。设施农业用地指标稀缺。流转土地严格限制建设生产管理用房，农业企业辅助设施无法建设。2018年，某农业企业因无用地指标建设冷库，几十亩梨烂在地里，损失近20万元。宅基地改革试点滞后。目前，泰州“三权分置”改革工作还未真正展开，部分试点村遇到不少难题。少数地区农民不愿流转土地，对新产业新业态发展不大支持，导致一些乡村旅游产业发展受阻。

投入机制有待完善。改革创新扶持资金少。从2017年到2018年，市财政涉农扶持资金从1.8亿元增加到3.8亿元，累计增长2倍多。但支持农村改革创新工程的仅有“土地经营权抵押贷款贴息”一项，投入47.38万元。社会资本投入不多。截至2018年底，全市19个省、市级特色田园乡村建设累计投入9.39亿元，其中社会资本1.51亿元，仅占16.1%。社会资本投入1000万以上的村有5个，6个村无社会资本投入。金融支持力度不大。2018年末，全市获取银行贷款的家庭农场仅1200户，占家庭农场总数的20%，贷款余额不足5亿元；其他乡村环境治理、生态旅游、生态农业等领域，由于缺少抵押、担保，很难获取银行贷款。

人才支撑作用较为薄弱。村干部能力亟待提升。从全市来看，村干部待遇偏低，整体素质不高，村级组织带头人选拔困难、后继乏人。实用人才匮乏。2017年泰州人才发展公报显示，全市乡村人才8.09万，占乡村劳动力总数3.8%。乡村人才不仅总量偏少，而且主要是生产经营型人才，既懂生产经营又掌握农村电子商务等新技术的复合型人才更少。从业人员趋向老龄化。大量年轻劳动力进城务工，留守务农人员多在60岁以上，文化程度偏低。各地合作社、家庭农场普遍反映用工难、用工贵。

对策思考

推进土地制度改革创新。盘活乡村闲置用地。对乡村废弃厂房、供销社、校舍、养殖基地等进行摸底调查，因地制宜制定闲置用地盘活利用实施方案，支持利用存量用地发展农产品加工、仓储、物流等项目建设。落实用地支持政策。认真落实国家和省市有关要求，支持规模化种植附属设施建设，给予最多不超过10亩、种植面积3%～5%的用地指标，直接用于或者服务农业生产配套设施建设，纳入设施农用地管理。推进宅基地“三权”分置改革。积极探索宅基地“三权”分置改革，加快推进农房确权登记工作。借鉴衢州市柯城区村集体统一收回、统一处置、统一开发“收回农村宅基地”模式，探索宅基地“三权分置”改革有效实现形式，提高土地节约集约利用水平。建立支农资金保障机制。优化支农资金投入方向。贯彻落实《江苏省政府关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》要求，整合各类涉农资金，提高财政绩效水平；通过以奖代补、贴息、担保等方式，引导金融和社会资本更多地投向农业农村；设立农村改革创新奖励资金，激励干部群众把农村改革创新不断引向深入。创新金融支持方式。总结推广姜堰经验，扩大土地经营权抵押贷款试点范围。积极推广“阳光信贷”“惠农贷”“富农贷”“农牧贷”等，不断创新农村金融产品。发挥泰州兴农担保投资有限公司等作用，适当降低担保和反担保费用，引导金融机构支持乡村基础设施建设。鼓励和引导社会资本投入。贯彻落实省政府《关于引导社会资本更多更快更好参与乡村振兴的意见》，制定出台贯彻实施意见，吸引更多社会资本参与乡村振兴建设。

强化乡村振兴人才支持。选优配强村级班子。建立健全村干部“定岗定编、定酬定责”“四定”激励机制，深入实施“雁阵培育计划”“新乡贤回流工程”，培育一批带头富、带领富、善治理的村级组织带头人。培育新型职业农民。依托江苏农牧科技职业学院等院校，整合扶贫、农业农村、人社等部门培训项目，对家庭农场主、种植大户、农业合作社从业人员开展“量身定制”培训，着力提高新型职业农民素质。鼓励科技人才下乡。采用单招单考、定向培养、面向大学生村官招聘等方式，培养既懂生产经营，又懂专业技术的一专多能型人才。吸引各类高校科技人才到农村推广新品种新技术，提升农业科技化水平。创新体制机制，支持在职农业科技人员到家庭农场服务联盟等社会化服务组织兼职，建立健全农业技术有偿服务机制。壮大农业社会化服务组织。鼓励现有农村社会化服务组织从单一生产环节，向信息咨询、产品销售、品牌创建等方向发展，扩大服务范围，提升服务能力。培育新的市场化服务组织，通过签订订单、风险共担等多种方式，建立与专业大户、家庭农场等利益联结机制。