【乡村调研】实用性村庄规划编制及规划实施评估研究 —

作者简介：

王茵茵，城乡规划与历史文化名城保护规划研究院，高级工程师、注册城市规划师

牛帅骁，城乡规划与历史文化名城保护规划研究院，助理工程师

李世勋，城乡规划与历史文化名城保护规划研究院，工程师

审核：

张有才，洛阳市规划建筑设计研究院有限公司总规划师、城乡规划与历史文化名城保护规划研究院院长，教授级高级工程师、注册城市规划师

摘要：

为贯彻落实乡村振兴战略，响应河南省自然资源厅关于开展村庄调研的倡议，选取豫西黄河沿岸山地型村庄刘黄村，通过问卷调查、村民访谈、实地调查对刘黄村的村庄建设、规划实施和发展诉求深入调研，分析刘黄村2014-2021年土地利用、社会经济、村庄建设及产业发展的变化，评估村庄规划实施的成效和问题，提出：实用性村庄规划的核心是村民，乡村建设是为农民而建；山地型村庄规划应统筹“村-山-林-田”充分发挥农村生态屏障功能，县域层面统筹和持续政策支持是村庄产业发展的重要要素，产业发展是乡村振兴的根本要义。探索山地型村庄的可持续发展路径，为实用性村庄规划编制及相关研究提供有益借鉴。

关键词：村庄规划评估；实用性村庄规划；山地型村庄；洛阳市新安县刘黄村

一、导言

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，2021年中央1号文件要求“把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，充分发挥农业产品供给、生态屏障、文化传承等功能，走中国特色社会主义乡村振兴道路”。响应河南省自然资源厅关于开展村庄调研的倡议，加强村庄规划研究、服务乡村建设行动，选取豫西黄河沿岸山地型村庄刘黄村，对刘黄村2014-2021年期间村庄建设及村庄规划实施情况进行调研，通过问卷调查、村民访谈、实地调查深入了解村庄发展诉求和发展问题，提出山地型村庄发展路径，为实用性村庄规划编制及相关研究和政策制定提供有益借鉴。

二、刘黄村概况

刘黄村位于新安县北33公里处，西倚青要山麓，东望洛阳古都，北临黄河之滨，南面邙岭起伏。东南西北分别与刘沟、骆岭、关址、五元沟、三王庄五村毗邻。属山地丘陵区。村庄地处太行山南部余脉，临黄河，周边旅游景观资源丰富，是通往北部龙潭峡、黛眉山等景区的必经之地。

刘黄村村域面积7.5平方公里，东西长3公里，南北长2.5公里，距黄河支流5公里。总人口1608人，4个自然村、11个居民组。

三、村庄发展及规划实施情况

2014年在“美丽乡村”建设背景下，刘黄村两委考虑到村庄的长远发展，委托我院编制了《新安县北冶镇刘黄村村庄规划（2014-2030）》。此次村庄规划编制是村委和村民一种自发主动的规划行为，规划编制以村民需求和村庄发展为导向，过程中得到了村民的极大支持和广泛参与。实施中规划有效指导了刘黄村近几年的发展建设，本次调研基于2014年与2021年的对比分析，从土地利用、社会经济、村庄建设、产业发展等方面研究村庄发展变化，尝试对村庄规划评估，探讨实用性村庄规划编制。

3.1土地利用演变

2014-2021年间，刘黄村以“农、林、旅、居”作为建设发展重点，以山水林田草生态保护修复与保障为发展底线，提高土地利用效率和生产质量。

农林用地治理方面，与产业发展结合，开展荒山治理800亩、修建生产路1.84公里，建设冬桃基地；利用废弃荒地，建设采摘园项目50亩；同时建设有花椒、油菜、冬桃、玫瑰等农业生产用地，使单一的农林用地和生态用地变成休闲农业和旅游体验的复合用地。农地林地整体质量有效提升，生态环境得到改善。

村庄建设用地整治方面，按照规划控制建设用地增量，重点保障公共设施建设用地，通过原老旧住宅腾退挖掘产业发展用地空间。2020年在原玫瑰庄园东南侧购置废弃住宅两处，建设农家自助小院；东侧空闲地建设，新建凤凰鱼庄、民宿一处，整体形成村庄产业发展核心区63亩。在老村和新型社区之间补充建设托养中心，与小学、幼儿园、党群中心、红色教育基地，共同形成村庄公共服务核心区20亩。

从空间结构上看，近年来刘黄村基本按照规划实施，村庄基本形成了两轴、两区、三组团的空间结构（两轴：246省道、村中南北路；两区：玫瑰种植园区、西北林果业种植园区；三组团：新型社区公共服务核心区、老村生活区、玫瑰产业庄园产业发展核心区），生产、生活、生态空间有效融合。

3.2社会经济方面

(1)人口结构变化

2014-2021年刘黄村总人口由1520人增加到1608人，外来人口增加150人（新型社区购置房屋的周边村民）。其中：0-6岁人口比重由7%下降到4%，6-12岁以上的人口比重由13%下降到5%，13-20周岁以上的人口比重由15%下降到6%，21-50岁以上的人口比重由33%增加到61%，50岁以上人口由32%下降到24%。

从数据上看，劳动人口比重上升（21-50岁），村庄处于快速发展时期；少年儿童（0-12岁）人口下降明显，未来面临劳动力补充不足和老龄化的双重压力。

(2)村民从业结构变化

2014-2021年，刘黄村从业人员由460人增加到675人，从业结构变化不大、结构单一，主要集中在务农和外出打工，中老年村民多为务农和外出打工兼顾。大部分青壮年劳动力（占比约50%）外出务工，随着乡村振兴的推进、号召返乡就业，近年来外出务工情况有所改善，随着村庄产业发展和公共服务设施的完善，对周边村庄中青年劳动力吸引力有所提升。

(3)农村经济收入

2014-2021年，刘黄村村集体经济仍然十分薄弱，以农户经营为主，农民收入主要来自传统的种养殖和务工收入。近年来，村两委不断到江浙及栾川等地考察，谋划发展规模产业和乡村旅游。2012年发动群众种植玫瑰800余亩，新建玫瑰加工厂一个，成立河南省名泓农业科技有限公司。2021年，积极发展冬桃、花椒等种植产业和旅游服务业，巩固发展冬桃基地；投资发展水产养殖项目和农家自助小院民宿产业。

3.3村庄建设情况

2014年以来，刘黄村村庄建设主要内容包括：围绕新型社区建设完善公共设施配套建设，形成公共服务核心区，服务带动周边村庄；对玫瑰庄园改造提升，新建加工厂、凤凰鱼庄、改造农家自助小院、建设采摘园，逐步形成产业服务核心区；加强基础设施建设，重点建设生产路、外部联系道路，提升区域联系。

(1)公共服务核心区建设：

刘黄村公共服务核心区是围绕新型社区建设完善形成的。2006年新型社区建设完成，采用山地型村庄适当集中发展的模式，目前入住率90%以上，设施完善，吸引外来人口入住百余户。2016年北冶镇重度残疾病人托养中心建设完成，35床位，位于党群中心北侧。2016-2019年新建2班幼儿园一处，学生数50人，教师数3人；完善小学建设，在校学生6班、178人，教师数17人，小学服务范围覆盖周边五个村庄；提升改造文化活动广场4处。2020年村党群服务中心提升改造，建设文化室和卫生室；充分挖掘刘黄村红色老区文化，规划建设以七孔大窑为主的北冶镇红色教育基地。

(2)产业服务核心区建设：

2013年临省道246东建设了玫瑰庄园，是集餐饮、玫瑰加工生产的产业服务园区。2019年投资20余万元建玫瑰加工厂一座。2020年在原玫瑰庄园东南侧购置废弃住宅两处，建设农家自助小院；东侧空闲地建设，新建凤凰鱼庄、民宿一处。基本按照原规划实施建设，产业服务核心区逐步形成。

农家自助小院是对原有濒危民宅由村委购买改造，采用民间工艺，墙面涂料取材当地黄土，保留了当地住宅原有风貌，传承了民间施工技艺。通过对老房子的修缮，不仅改善了村庄环境，重新焕发建筑新功能，同时对村庄整体历史文化风貌体现具有积极的影响。

(3)基础设施建设：

经过几年的建设，刘黄村基本实现了通路、通电、通水、通燃气，新型社区供暖工程正在启动建设。2019年对全村水管进行全面更换，新增35kw每小时上水20方280米扬程深井泵一台，电缆及传动补偿器等设备更换一新，实施改厕40余户，建设垃圾分拣点一处（辐射周边村庄）。

2020年实施刘黄至关址及冬桃种植基地道路两侧绿化5.4公里、罗沟至丈沟2.7公里水泥路建设项目，实现了周边村庄（袁门、关址）的有效联系，打通了区域乡村旅游线路。

3.4产业发展情况

产业振兴是乡村振兴重点，近年来刘黄村一直探索村庄产业发展路径，考察借鉴外地经验，先后尝试玫瑰种植、特色养殖、冬桃种植、民宿餐饮等，发展模式上也在农户经营、集体经济、股份公司之间探索。

产业发展变化示意图

2011年，刘黄村社区开始玫瑰种植、绿壳蛋鸡养殖、食用菌种植等形成规模产业。2015年刘黄村玫瑰种植400亩、建设生态林2850亩，一产以小麦、玉米为主，玫瑰花的产量和收益占据主导；二产以汽车坐垫和羊毛衫套口加工为主。2016年受市场影响（玫瑰花收购价由6元降至2元），大批农户放弃玫瑰种植。2019年投资20余万元建玫瑰加工厂一座，解决群众玫瑰花销售问题。2020年种植优质花椒400余亩、治理罗沟组荒山种植冬桃800余亩、建设东沟、庙上、下寺尚50亩采摘园项目。同时计划在村北建设冷库用于冬桃、玫瑰、花椒等多种农产品的保鲜与储存，在三王左村建设物流园，完善“产-加-储-销”产业链。

刘黄村产业发展一直以农户经营为主、企业为辅、村集体组织的模式，受市场影响波动大。按照村委发展思路，计划成立股份公司，村庄产业发展以“特色民居乡村游、革命老区红色游、建设特色小镇”为目标。近年来持续发展了玫瑰庄园、凤凰鱼庄（受贾平凹题字）特色餐饮、利用闲置特色石头窑打造农家自助小院、北冶镇刘黄村红色教育基地，传承红色文化，结合民俗文化，开发集休闲、度假、会议、学习等为一体的红色旅游发展模式，带动整个乡村旅游业的发展。壮大村集体经济，巩固脱贫攻坚成果、实现乡村振兴。

3.5文化及组织建设

2014-2021年，刘黄村党支部委员会由3人增加至5人，2019年被评为新安县五星党支部。2020年村党群服务中心提升改造，建设文化室和卫生室。充分挖掘刘黄村红色老区文化，投资50余万元规划建设以七孔大窑为主的北冶镇红色教育基地。在文化活动上，组织有业余篮球队、广场舞队，极大丰富了村民的文化体育活动。

四、村庄规划实施评估

2014-2021年，刘黄村村庄规划科学指导了村庄建设，基本按照原规划实施。这个过程得益于村集体的牵头（村支部书记王联合于1999年由镇政府领导岗位上回到村委，20多年来带领刘黄村走上了立足自身资源的特色产业发展之路），村集体向上对来自不同部门的资金进行整合，向下加强村民的参与，并依靠自身能力推动建设，将资金精准投放到村民的实际问题上，村庄面貌得到极大改善。

七年间，中心村辐射能力不断提升，公共服务设施及基础设施建设齐全；整合生态保护与产业发展，开展荒山治理，发展林果业；扎根革命老区，深挖红色革命精神及传统村落文化，沿着乡村旅游发展主线，不断完善餐饮、观光等设施；村民参与度不断增强。

由于山地型村庄耕地不足、资源基础薄弱等，村庄发展中仍然面临诸多问题，突出表现在：

(1)荒山治理缺少相关配套设施建设

结合产业发展，刘黄村开展荒山治理，发展林果业种植冬桃800亩，由于水利设施没有跟进，冬桃灌溉难度很大，包括生产路的建设，都给林果业后续发展造成很大问题。

(2)市场抗风险能力弱，产业发展缺少持续性投入

产业仍然是乡村振兴的重点，产业支撑是吸引人才的关键。农户个体经营的小农思想在缺少政策兜底情况下，受市场收益影响，更关注短期利益。刘黄村不断调整的主导产业，难以形成规模效益，同时农产品附加值低，缺少外部市场合作，产业发展动力不足。

(3)仍需完善老旧住宅更新和功能置换的相关政策

刘黄村委通过政策资金对两处农家自助小院进行改造，发展村庄旅游。刘黄村老村保留有大量豫西石窑建筑，通过改造可以发展成为特色的乡村旅游空间，提高村庄建设用地利用效率。但是由于相关政策缺失和资金支持，刘黄村老村一直面临改造困难的问题。

五、山地型村庄发展路径

(1)规划引导，实用性村庄规划的核心应是为村民而编，落实国土空间规划，建立科学评估机制。

实用性村庄规划编制成果应充分体现了村民意愿。村庄规划多政府主导，村民主体处于被动地位。2014年刘黄村村庄规划是由村民自发组织编制，充分调动村民积极性、参与规划编制，这也是村庄规划得以实施的一个重要原因。

实用性村庄规划应突出行动计划导向。2014年刘黄村村庄规划既以行动导向，成果包括村庄规划、建设实施方案、近期重点项目初步方案。正是由于有长远目标又有近期项目，指向明确，2021年调研时原规划中近期重点项目基本实施完成（包括垃圾中转站、公厕、广场、敬老院、幼儿园、小学餐厅等）。按照项目初步方案，建设中采用传统民间施工技艺及当地材料，乡村特色风貌得到延续保留。

村庄规划应落实国土空间规划管控要求，控制三区三线，突出生态屏障功能管控。同时村庄规划也应科学评估村庄产业发展用地需求，形成国土空间规划上下反馈和传导机制。

村庄规划应建立科学评估机制，村庄规划评估是检验规划合理性和推动规划实施性的有效手段，其评估体系应包含编制方法评估、实施过程评估和实施效果评估，通过对行动计划清单中的项目进行实施情况评估，最终形成“村庄规划一行动计划一项目初步方案一建设实施一规划评估一更新行动计划（或修编规划）”的滚动体系。

(2)山地型村庄规划应把握“四位一体”的总体目标，统筹“村-山-林-田”的空间均衡关系，充分发挥农村生态屏障功能。

生态环境层面，以低污染、低能耗的旅游业和生态农业为引擎，实现气候及山地生态环境优化和区域碳排放量下降为目标。

以人为本层面，“乡绅精英+村民自治”，示范带动，推动农民由纯农业者转化为多重产业从业者身份上的转化为目标。

产业融合层面，经济繁荣的城镇化：旅游业作为战略性新兴产业及典型的现代服务业，具有良好的关联其他产业融合发展的优势，以促进山地城镇产业融合优化发展和城镇投资消费进一步升级为目标。

地域空间层面，聚合发展与山地特征结合，营造“村-山-林-田”人居与自然环境空间协调均衡为目标。

(3)县域层面统筹村庄发展，因地制宜，分类分区引导，形成村庄发展合力。

郡县治则天下安。县域是我国相对完整的经济单元，应探索在县域层面，因地制宜，分类分区引导村庄发展。规划编制统筹，“根据村庄定位和国土空间开发保护的实际需要，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划。合理划分村庄类型，探索符合地方实际的规划方法。”产业发展统筹，县域统筹产业片区发展，形成规模经济，完善产业链，建设农业现代化示范园区，加强政策资金支持。

(4) 产业振兴是乡村振兴的重点，应持续加大乡村振兴政策支持力度。

促进三产联动融合：以农业为基本依托，以新型经营主体为引领，以利益联结为纽带，通过产业联动、要素集聚、技术渗透、体制创新等方式，将资本、技术以及资源要素进行跨界集约化配置。

保障产业用地支持：清理违法建设用地，改善待腾退低效产业用地，优先利用存量用地，以适度集中为原则，根据产业发展逻辑，提出新的产业用地布局及发展策略。

建立生态补偿机制：农村发挥着重要的生态屏障功能，村庄在山地强资源(用地条件、生态环境)约束条件下，产业发展受到一定制约，应通过生态补偿机制支持山地村庄 “旅游+”产业融合发展，建立完善“绿水青山就是金山银山”的发展模式。

(5)“创新性和可持续发展并存”，多元参与、共生共享。

村庄发展过程中应协调多元利益，形成政府、村集体、企业、农户等多方参与的模式，多方力量共同推动乡村振兴。

六、结语

实施乡村振兴，产业振兴是关键。村庄规划编制应深入调查、充分体现村民发展诉求，制定整体发展、整治及管控方案，传承历史文化和地域文化。响应河南省自然资源厅关于开展村庄调研的倡议，本次针对刘黄村村庄规划实施评估调研过程中，得到了刘黄村村委及村民代表的广泛好评和大力支持，惊喜地看到了刘黄村的发展变化，切切实实感受到了规划师的责任与价值、任重道远。

特别感谢洛阳市规划建筑设计研究院有限公司总规划师张有才对本次调研的指导和支持！

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