中国教育学刊
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作者
薛二勇：北京师范大学教育学部、中国教育政策研究院教授，博士，博士生导师；
傅王倩：北京师范大学中国教育政策研究院博士后；
李健：北京师范大学教育学部、中国教育政策研究院讲师，博士，硕士生导师，本文通讯作者。
高中是国民教育体系中承上启下的阶段，它连接了义务教育和高等教育，成为两者的重要纽带。从个体发展而言，这一时期是学生个性化、自主化、差异化、多样化发展的关键阶段；从国家战略而言，它是提升国民整体素质、建设人力资源强国、科教兴国、创新型国家建设的奠基工程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“加快普及高中阶段教育”，此后十年，普及高中阶段教育成为重要的政策议题。《中国教育现代化 2035》和《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022 年）》对高中阶段教育进行战略性和阶段性部署，认为普及高中教育对于学习型大国、人力资源强国具有重要意义，确立了“提升高中阶段教育普及水平，推进中等职业教育和普通高中教育协调发展，鼓励普通高中多样化有特色发展”的战略任务。新时代下，普及高中阶段教育是义务教育优质均衡发展、高等教育大众化发展的必然选择；是两个百年交汇之际人民对更为公平更高质量的教育的必然要求，是推进教育现代化、办好人民满意的教育的核心要义。
一、我国普及高中阶段教育的形势分析
(一) 普及基本态势：基本普及、普及与全面普及
社会发展、经济转型升级、人的发展本身对知识和能力提出了新的要求，这成为高中教育普及的重要驱动力。高中阶段教育作为承上启下的教育阶段，不单是义务教育阶段的延伸，也不单纯是高等教育阶段的前奏。普及高中阶段教育的重要标准是规模，其核心指标为高中教育毛入学率。《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》（以下简称《攻坚计划》）提出，到2020年，全国普及高中阶段教育，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求；全国、各省（区、市）毛入学率均达到90%以上。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，高中阶段教育发展迅速，取得了长足进步。党的十八大明确提出，基本普及高中阶段教育；党的十九大明确提出，普及高中阶段教育，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育。高中阶段教育从基本普及逐步走向普及，毛入学率不断提高（见图1）。
图1 高中阶段教育毛入学率（2012—2018年）
2018年高中阶段教育毛入学率为88.8%，我国绝大部分人已经能够接受高中阶段的教育，对进一步改善劳动年龄人口受教育程度、夯实大国崛起所需人才的战略储备、加快提高人力资源开发水平发挥了重要支撑作用。2018年高中阶段教育毛入学率相较于2012年增长了3.8%，距2020年达到90%的发展目标仅有1.2个百分点。部分地区高中阶段教育普及任务已经基本完成，广东省高中阶段教育毛入学率在2011年达到90.34%，实现了普及高中阶段教育的目标；2014年达到了95.90%，普职比大体相当，高中阶段教育初步实现规模、结构、质量、效益协调发展。部分地区高中阶段低于90%、部分地区处于90%~95%之间，部分地区高于95%，高中阶段普及化的程度在我国呈现出普及、基本普及、全面普及并存的状态。
(二) 高中阶段教育财政经费：普遍增长与差异投入
教育是一种公共产品或准公共产品，财政经费保障一直是世界各国教育经费投入的主渠道。高中阶段教育作为准公共产品，财政经费是其普及的基础。2018年我国高中阶段教育经费总投入为7183亿元，占教育总经费投入的15.57%，比上一年增加了546亿元，增幅达8.2%。自党的十八大以来，全国普通高中、中等职业学校生均一般公共预算教育经费均出现了逐年增长的趋势（见图2），基本保障了高中阶段教育的改革和发展。
图2 普通高中和中等职业院校生均一般公共预算教育经费（2012—2018年）
2018年，全国普通高中生均公共财政教育预算事业费支出为16447元，比上年的15138.49元增长8.64%，比2012年增长111.51%；中等职业院校生均公共财政教育预算事业费支出达到16306元，比上年的15112.35元增长7.90%，比2012年增长115.57%。2012—2018年，我国普通高中的生均一般公共预算教育经费一直高于中等职业学校的生均经费，虽然普通高中的入学需求要大于中等职业学校，但是考虑到中等职业学校的实习实训、实践操作、实践损耗、校企合作等要求，其生均经费需求要大于普通高中。生均经费的差异性投入导致部分中等职业学校的教育设施落后、实习实训滞后于生产实践、专业教学中理论多实践少、学生动手操作能力不强等问题。
(三) 高中阶段教育学校类型：职业与普通此消彼长
高中阶段教育基本可以划分为普通高中教育、中等职业教育。截至2018年，全国共有高中阶段学校2.43万所，招生1349.76万人，在校学生3934.67万人，其中有1.02万所中等职业教育学校，招收学生557.05万人，这部分学生占高中总体招生规模的41.3%，在校生人数达1555.26万人，占39.5%；2018年全国普通高中学校数为1.37万所，招生792.71万人，在校生2375.37万人。自2012年以来，两类高中呈现出了不同的发展趋势（见图3），普通高中学校数量整体而言较为稳定，波动幅度不大，职业高中学校数量下降明显。2015年，中等职业学校在校学生人数为1656.7万人，占高中在校生人数的41%；2017年，中等职业学校在校学生人数为1592万人，占比为40.01%，中等职业学校学生人数不断减少。
图3 高中阶段教育学校结构（2012—2018年）
(四) 高中阶段教育教师队伍：稳步上升与逐渐下降
习近平总书记提出“教师是立教之本，兴教之源”。高中阶段教育教师的知识和素养水平与其他阶段教育非常不同：从知识素养上，要求专业、深入、广博；从能力素养上，要求能够面对15~18岁处于青春激变期的学生，将教育艺术与教育机智相结合。《攻坚计划》《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》明确规定完善高中教师补充机制，提高教师专业化水平。党的十八大以来，高中教师队伍逐渐增加（见图4），2018年高中阶段教师数相较于2012年增加了18.5万人，增长率为9.7%。虽然高中教师队伍整体人数逐年扩张，但其增长主要表现为普通高中教师人数的增长，职业高中教师人数反而略有减少。2018年普通高中专任教师数为181万人，职业高中专任教师数为28万人，其中2018年普通高中教师人数相较于2012年的159.5万人，增长了21.5万人，增长率达到11%；2018年职业高中教师人数相较于2012年减少了3万人，降低了10.7%。
图4 高中阶段教育教师队伍数量（2012—2018年）
在教师质量上，党的十八大以来普通高中教师质量不断优化，专任教师学历合格率逐年上涨。2018年普通高中专任教师学历合格率为98.41%，比上年提高0.26个百分点，相较于2012年专任教师学历合格率提高了1.97%。中等职业教育由于2017年之后教育部统计口径发生变化，纵向上教师队伍的变化统计不一。但至2018年专任教师本科及以上学历的比例亦达到92.10%，比上年提高0.52个百分点。特别需要指出的是，作为制约中职教育快速、健康发展的“瓶颈”之一的“双师型”教师队伍建设不断受到重视，2018年中等职业院校中“双师型”教师比例占30.65%，比上年提高0.66个百分点。2019年,教育部等四部门印发《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》，更是明确要求到2022年，职业院校“双师型”教师占专业课教师的比例超过一半，为全面提高复合型技术技能人才培养质量提供强有力的师资支撑。
二、我国普及高中阶段教育的问题分析
(一) 资源问题：高中阶段教育资源配置不够科学均衡
联合国教科文组织提出在2030年普及小学和中学教育。国际比较发现，高中阶段教育的毛入学率与收入水平直接相关，其由高到低依次为高收入国家（92.9%）、中高收入国家（78.4%）和中低收入国家（53.2%），高中阶段教育普及水平在一定程度上能够反映一个国家的发达程度。新时代下，我国教育的主要矛盾已经转化为人民日益增长的更公平更高质量的教育需求与教育发展不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展公平而有质量的教育成为解决当前教育发展主要矛盾的主线，高中阶段教育均衡发展逐步提上政策议程。受历史长期积累和偏向型发展战略的影响，高中阶段教育普及表现出区域间分化、不均衡的问题，城乡分治、重点与非重点高中分治现象明显；东中西部地区高中阶段教育普及水平存在较大差异，不平衡、资源差异大等问题较为突出。经济发达地区对高中阶段教育的投入与重视程度高于经济欠发达地区，东部地区高中阶段教育普及情况好于经济欠发达的西部及西南部地区，贫困地区高中阶段教育的普及水平依然比较低。2018年，27个省级行政区的高中教育毛入学率高于（或等于）全国平均水平的88.8%，贵州（88.0%）、云南（78.43%）、西藏（82.3%）、青海（88.0%）低于全国平均水平；23个省级行政区实现了高中阶段教育毛入学率大于或等于90%；中西部地区的新疆（98.26%）、重庆（96.6%）、山西(94.45%)、 吉林（93.6%）、内蒙古(92.7%)、江西（92.6%）、湖南 (92.5%)、四川（92.4%）、湖北(91.8%)、安徽（91.7%）、河南(90.61%)的高中阶段教育毛入学率均大于90%。
城乡高中阶段教育普及水平差距较大。高中阶段教育的普及存在城市先行、乡镇跟进、农村滞后的问题，已经成为制约高中阶段教育普及的重要政策议题。城乡高中阶段教育除了毛入学率的差异之外，其教育质量上也存在不均衡问题。乡镇地区高中阶段教育资源供给相对不足，优质教育资源短缺，难以满足农村地区学生日益增长的接受优质高中教育的需求，办学资源紧缺导致乡镇地区高中教育出现“大班额”现象，进一步降低了乡镇高中的教育质量。普职高中阶段教育的发展不够平衡，人们对普通高中教育的需求日益增长，普通高中供需矛盾日益激化，在办学资源有限的情况下，普通高中学校只能通过扩大班级规模来容纳涌进的大量学生，由此导致了乡镇地区普遍存在的大班额和超大班额现象。中等职业学校由于生均经费较低，教育教学、实施实训等设备更新较慢，影响教育质量，进而影响学生就业质量，最终影响学生对职业学校的选择，中等职业教育需求存在进一步缩小的趋势。
(二) 结构问题：中等职业教育发展理念与路径不清晰
世界多数国家将高中阶段教育作为选择性教育，而非强制性的义务教育。世界银行2020 年教育战略报告《全民学习：投资于人民的知识和技能以促进发展》指出，高中阶段教育的普及要求提供学生愿意接受的教育，以此达成教育促进经济增长、减少贫困的目标。显然，高中教育发展需要多种模式，满足人民对高中教育的不同需求，这些对高中阶段教育提出了多样化、综合化、特色化发展的要求。普及高中阶段教育包括普通高中、中等职业教育两种类型。我国高中阶段中的普通高中和中等职业教育两个轨道泾渭分明，主要采用中招考试分数进行分流。中等职业教育发展不仅仅对于普及高中阶段教育具有重要作用，同时也是现代职业教育发展的内在需求，是对所有人群都开放的教育，是一种“人人教育”，相较于其他类型的教育，职业教育对学生的包纳性更强，在学业要求上的准入较低，对学生在多种技能方面的学习和发展有重要支撑。由于片面地把中考分数作为接受普通高中、中等职业教育的区分，导致低分者进入职业教育轨道、高分者进入普通教育轨道，客观上造成了普通高中、中等职业学校生源的差异，再加上普通高中、中等职业学校之间不同的管理部门、评价方法，逐步形成了人才培养的“单打独斗”，没有充分利用各自优势实现不同类型教育的贯通培养。
《攻坚计划》要求优化结构，统筹普通高中和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例。中等职业教育发展的影响因素众多，但归根到底主要是受经济发展需求、社会发展形势、教育发展规律的影响。当前形势下，中等职业教育更多地被视为低于普通高中教育的“差生”教育，其发展不仅受生源质量、教育条件、就业市场的制约，还受普通高中发展水平、高等教育入学机会的影响。而且，中等职业教育以培养适应区域经济社会发展的中等技能技术人才为目标，与区域经济社会发展水平紧密联系，其本身的改革和发展需要大量教育投入，因此地区经济社会发展水平、财政收支基本状况及劳动力市场影响甚至决定了中等职业教育的布局与发展。美国职业教育经费投入中，超过52.6%的比例投入中等职业高中，中等职业教育投入高于普通高中教育投入。我国发展中等职业教育，需要加大财政投入。虽然政策层面明确要求高中阶段教育要优化结构，尤其是在普通高中教育和中等职业教育的发展结构上，应统筹协调发展、实现两者招生比例大体相当。然而，在中国学龄人口开始减少、高等教育普及化发展背景下，中等职业教育学校数量、学生人数均有所下降，呈现出中等职业教育与普通高中在校生比例失衡问题，与国家长期坚持的“普职比大体相当”政策目标存在较大差距。中等职业教育学校、学生数量的逐步减少势必会影响普及高中阶段教育的进程和质量。
(三) 办学问题：民办高中办学体制机制尚未完全理顺
政府和市场是高中阶段教育普及的资源供给主体，民办高中学校是社会力量办学的重要方式，是和公办高中同等重要的办学形式，拓展人民对高中教育的选择机会。长期以来，我国公办高中是高中阶段教育普及的主体力量，但其单一化发展现象明显，综合化、特色化、多样化发展体现不够。民办高中虽然近年来数量上有较大的增长，但质量参差不齐。2018年，全国共有3216所民办普通高中，相比于2012年增加了845所，增长了35.6个百分点；招生人数达到116.95万人，在校生人数达到328.27万人；有1993所民办中等职业学校，相比于2012年减少了656所，下降比率达32.9%，招生人数为81.23万人，在校生人数为209.70万人。近三年来，民办中等职业学校数量逐渐减少，民办普通高中数量增多。高中阶段民办学校的发展呈现出两极状态，一方面，存在一些规模巨大、质量较高的民办高中，对公办高中产生了巨大挑战和影响；另一方面，存在大量规模一般、质量一般的民办高中，其招生、师资、升学等方面面临困难，处于生存和初步发展阶段。
(四) 教师问题：高中阶段教师资源配置不够科学合理
高中教育教学质量受教师素养、学校设施等多种因素影响，学校设施可以通过增加投入快速改善，而教师素养的提高则非一日之功。高中阶段教育普及的过程中，如果不能提高教师素养，将会严重阻碍高中教育教学质量的改进，导致低水平的普及。高中阶段教育的普及，首先是入学的普及，最终是质量的提高。普及高中阶段教育，尤其是在新高考改革、学校选课走班的情况下，高中教育面临教师数量不足、质量不高的双重问题。《攻坚计划》明确指出，“教师总量不足，普通高中一些学科专任教师和中等职业教育‘双师型’教师短缺”，这是高中阶段教育普及的“明显短板”。中西部贫困地区高中阶段学校师资缺乏问题普遍存在。研究表明，按照现有高中阶段学校数量和条件测算所需的高中教师数量，以师生比1∶14.8的标准计算，中西部贫困地区缺编普通高中教师人数高达5.7万人，严重缺编的省份缺少普通高中教师1.7万人，师生比超过1∶17；对于中等职业学校的师生比以1∶20标准计算，中西部贫困地区缺编中等职业教师人数约达9万人，缺编矛盾最为突出的省级行政区缺少教师1.2万人，师生比超过1∶20。除了教师数量缺口严重之外，中西部地区高中教师素质整体偏低。区域调查显示，黔东南州普通高中具有中学高级职称的教师占教师总数的27.02%，云南省调研学校中具有中学高级职称的教师仅占教师总数的23.25%，直接影响了中西部贫困地区普通高中教育质量的发展水平。同时，中等职业教育阶段校企合作推进困难，存在师资整体水平偏低、“双师型”教师严重缺乏的问题，中等职业教育教师中来自技术师范学院和企业的仅占39.4% “双师型”教师不足的结构性短缺问题突出。
三、我国普及高中阶段教育的路径分析
(一) 资源配置与能力建设并重，有重点地推进高中阶段教育普及
一是根据普及高中阶段教育的需求精准配置教育资源。我国中西部地区、贫困地区高中阶段教育仍处于较为薄弱的状态，是普及高中阶段教育的重点与难点地区，建议中央政府以转移支付、专项经费、特殊项目、对口支援等方式，根据地方、学校的具体需要提供相应的支持。高中阶段教育发展水平受地方经济发展水平的制约，经济发展水平越高，高中的生均预算内事业费就越多，高中教育毛入学率就更高。建议根据各省的人均GDP等经济发展水平指标、人口结构指标、产业结构指标等普及高中阶段教育的外部环境要素；义务教育基本均衡、优质均衡发展的水平，高中阶段毛入学率、生均经费、高考招生等普及高中阶段教育的内部环境要素，依据一定的指标体系和指数计算办法，形成地方高中阶段教育发展水平的指数，据此判断高中阶段教育普及的难易程度，分梯度测算普及高中阶段教育的投入需求、资源标准，有重点快速地推进高中阶段教育的普及。
二是持续有效地支持薄弱高中阶段学校、贫困地区高中阶段学校的能力建设。高中阶段教育的普及绝不仅仅是毛入学率的提升，更是教育过程、教育结果质量的提升。薄弱高中阶段学校、贫困地区高中阶段学校的能力建设对于提升高中阶段教育的整体质量至关重要。首先，提升高中学校校长领导力，推进教育家办学纵深发展，发挥办学的主动性、积极性、创造性，在教育教学、课程设置、学校管理中展现创造性与活力。其次，加强高中学校的制度建设，形成高中学校管理标准，改革对高中学校的评价方式，从结果性评价转向过程性评价，从传统的以升学为主要评价的指标转向对学校办学全过程评价，包括办学条件、学校特色、学生发展、教师水平等。再次，促进高中学校文化建设，建设特色化、个性化、多样化的高中文化，为高中学生健康成长营造良好的学校隐性课程。最后，推进高中生源的均衡分配，改进中学招生考试管理办法，就近入学、选拔性入学相结合，为高中发展营造良好的教育生态。
(二) 优化高中学校结构，为高中阶段教育普及提供多样适切渠道
一是推进普通高中和中等职业教育的协同发展。首先，协同普通教育和中等职业教育的招生渠道，在初级中学开展生涯规划教育，引入职业性向、能力测试，帮助初中毕业生合理规划未来，选择适合自身的教育轨道。其次，协同普通教育和中等职业教育的培养过程，有条件的地区举办综合高中，实现普通教育、职业教育的课程互选、学分互认、资源共享、教师互通，加强培养普通高中学生的职业能力，加强培养中等职业学校学生的通识知识。最后，协同普通教育和中等职业教育的升学考试，普通高中学生毕业修完职业课程后可以获得职业技能证书，中等职业教育毕业后可以参加高考，做到高中阶段教育出口的多样化、选择化，允许学生选择不同的教育轨道之后能够根据新的情况重新选择。
二是推进高中学校的综合化、多样化、特色化发展。高中阶段是学生成长成才的分化期，高中学校不应预设学生的发展轨迹，而是提供丰富多样的教育教学内容，增加学生学习机会，引导学生进行生涯规划，为学生未来发展奠基。首先，新建、改建、扩建高中，建议以综合高中为主的方式进行，融合普通教育、职业教育内容，学生毕业既可以获得职业学校毕业证书、技术证书，也可以参加高考，获得普通高中毕业证书。其次，促进高中的多样化发展，以学生为本，改革培养模式，进一步增加培养方式的弹性，刚性、弹性相结合，给学生更多的学习自主权；以学习为本，改革教育内容，进一步增加教育内容的选择性，必选性、选择性相结合，着眼于创新能力、合作能力、认知能力、职业能力的培养。最后，促进高中的特色化发展，以课程为中心，除国家规定的课程之外，学校结合地方文化、学校传统、学生需要、教师能力等开设多样化的课程，形成学校发展的文化特色；以学校章程、制度为抓手，把学校发展的特色课程、文化固化为学校的章程、制度之中，形成显性课程和隐性课程相结合的课程体系，使学校特色建设制度化、常态化，以此熏陶学生。
(三) 促进办学体制改革，规范并激励高中阶段民办学校改革发展
一是规范高中阶段民办教育的办学行为，营造公办高中、民办高中协同发展的良好教育生态。首先，规范高中阶段民办教育的招生行为，采用区域内就近招生、控制招生数量、控制学校规模等方式，逐步改变民办高中的“掐尖”教育行为，将其主要工作从“招生”转移到“培养”过程中。其次，规范高中阶段民办教育的培养过程，加强督导、教育监测，定期评估教育教学过程，逐步改变民办高中的“升学导向”式教育教学，将其教育教学从“升学”转移到“德智体美劳全面发展”轨道中。最后，规范高中阶段民办教育的收费行为，强调以“公益性”为主，禁止乱收费，督促民办高中建立规范的财务制度，将其经费灵活优势转化为人才培养优势。
二是促进高中阶段民办教育的改革发展，根据民办高中的不同性质采用针对性较强的激励方式。首先，对民办高中进行分类管理，针对非营利性民办高中，采用公办高中的办学政策，对其土地使用采用政府划拨方式、对其学校运营进行税收全免，给予其部分教师编制，补贴教育的基本工资、社会保障支出，激励其提供所在区域需要的教育。针对营利性民办高中，给予必要的税收减免政策，创造招生、办学、考试、升学的良好制度环境。其次，鼓励社会力量积极举办民办高中，鼓励社会资本以轻资产模式（共建共管）和重资产模式（投资兴办）进入高中阶段教育，完善社会资本办学定价机制，充分保障其办学自主权，对其特色化、多样化发展给予税收减免或者必要的财政补贴，也可以通过政府购买方式购买民办高中的学位，为学生选择到不同高中接受适合自身的教育提供资源。最后，充分发挥地方产业优势和区位优势及特色资源，吸引优秀人才到民办高中从教，在专业发展、职称晋升、社会保障方面提供与公办教师同样的条件，提升民办高中办学质量和吸引力，让高质量的民办高中为高中教育普及贡献力量。
(四) 加强高中教师管理和培养的力度，精准配置高中的教师资源
一是加强高中教师入口与配置过程管理，针对新形势采取新办法。根据新高考改革的推行需要，针对高中选课走班的现实需要，改革传统的“生师比”和“班师比”教师配置模式，改革传统的固定班级、固定学生的行政班级配置教师模式。在高中教师入口管理上，应在传统固定教师数量的基础上，适当增加教师数量的弹性，即安排10%~20%左右的弹性教师，以适应课程开设、学生选择的需要。对于公办高中来说，已有的固定教师编制分配模式应转为灵活的、弹性的编制模式，后者不仅要关注到不同学科教师岗位编制的调整，设计调整型编制，同时也需设置一定比例的保障性编制。在高中教师过程管理上，应以课程组合、学生选课为主要标准，根据教师专业特长安排任教科目，由固定任教科目管理逐步走向弹性任教科目管理，有意识增加相近学科的融通，根据学生选课情况变化适当调整教师的任教科目，安排教师的教学任务。
二是开辟多种渠道、通过多种形式培训提升高中教师专业能力。首先，在财政性教师培训项目中，适当增加高中教师的比例、名额，拓展外出培训、平时培训的机会。其次，对于普通高中学校教师，针对高中新课标、新课程、新高考进行有针对性的培训，针对生涯教育开展专门性培训，针对选课走班的教育教学模式开展教学管理培训；对于中等职业院校教师，依据新时代对职业教育“双师型”教师要求，开展企业实践制度，发挥行业企业在培养“双师型”教师中的重要作用，提升教师的实践经验及应用技能。最后，更新高中教师职前教育、职后培训的内容，增加最新的脑与认知发展、科学技术发展、教育教学技术手段的内容，增强教师应对时代需求的能力。
