上海城镇化发展战略研究 —— 借鉴伦敦城市规划发展经验 （ 下 ） 2017 年 12 月 26 日 3.土地资源仍未实现集约节约利用。土地资源是新型城镇化建设的重要载体。上海的郊区城镇化呈现出土地城镇化远高于人口城镇化的典型特征，在此发展过程中，暴露出两方面的突出问题。一是用地拓展过快，尤其是工业用地和居住用地的增幅较高。2006 年至2010 年上海郊区城镇的建设用地增长为 2805 km2 ，涨幅达 14%，新增建设用地中，工业用地和居住用地各占 20%。二是土地使用过于分散。据统计，2011 年郊区集中建设区外的土地面积达 869 km2 ，其中农村宅基地占比高达 47%，工业用地约占 20%。 郊区土地资源的提前过度消耗，一方面威胁和影响到了全市基本生态安全底线，另一方面也制约了城镇化发展的后续动力和可持续性，从而将土地二次开发进程大大提前，也迫使上海不得不开始考虑存量建设用地的减量化问题。这些都在客观上提高了未来城镇建设发展的隐性成本。 4.产业发展绩效有待进一步提高。产业发展是推进城镇化的主要动力。在投资驱动的路径依赖下，上海新市镇普遍处于快速粗放的工业化发展阶段，产业能级有待提升。

目前，金山区、奉贤区、嘉定区、松江区的新市镇第二产业占比平均超过 60%，产业体系基本以制造业为主。而邻近中心城的宝山区和闽行区的新市镇已经呈现出转型特征，第二产业在GDP 中的占比平均为 50%左右。此外，从用地结构来看，工业用地在上海郊区城镇建设用地中的比重也已超过了 50%。但从工业用地单位产出来看，2011 年郊区新市镇的产业绩效为 19.6 万元/km2 ，远低于同期全市工业园区单位用地产出 62.6 亿元/km 2 的平均水平。 新型城镇化的发展有赖于新型工业化和信息化的共同推动。反观上海新市镇产业发展，大量规划工业区块乃至规划集建区以外的零散工业用地成为产业发展的重要空间载体。如何突破既有产业发展的后劲乏力，扭转现有产业绩效低水平发展的不利格局，建立良性的产业化推动城镇化发展的运转机制，是上海新市镇亟待破解的重要命题。 5.公共服务设施配套相对滞后。公共服务设施是城镇发展的重要保障。长期以来，大量优质公共资源集中在中心城，上海郊区整体公共服务设施配套水平相对滞后。总体规划实施以来，随着城市建设中心逐渐向郊区转移，新城建设成为市级发展的热点，一批教育、医疗、文化设施近年来开始向新城集聚。

但在此大背景下，各新市镇的公共服务设施配置不足和建设滞后问题仍很严重。一是目前大部分新市镇按照人口规模配置的文、教、体、卫等社会事业设施，由于建设周期和开发主体等诸多因素，导致必备性的公共服务设施水平与中心城区存在较大差距；二是许多新市镇所辖的乡村地区的日常生活、就医等最基本的社会配置仍显薄弱。上述问题反映在实际发展过程中，往往只能依托就近的中心城或新城的公共资源，从而在空间布局上形成诸多“盲点”。这在很大程度上弱化了新市镇在市域层面对于人口和功能的吸引力。 6.环境风貌品质特色未得到充分影显。环境品质和特色是体现城镇发展水平的要素。上海地处江南水乡地区，郊区城镇具有优于中心城的资源和环境特质，但在发展过程中仍暴露