提要：城乡融合对于解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题具有重要影响，同时也是共同富裕示范区建设的内在要求和重要举措。景宁以资源要素、特色产业、民族文化、规划建设、公共服务、居民收入、生态价值、数字治理等八大领域的城乡互利共赢、融合发展为突破口，通过消除体制机制弊端、探索生态产品价值实现、完善城乡一体化基础设施、推进智慧治理等途径，在城乡要素流动、城乡生态产品增值、城乡经济发展、城乡一体化格局和城乡治理现代化等方面取得了显著成效。景宁的实践表明，创新城乡融合发展，产业是支撑，生态是底色，治理是关键，富民是根本。

关键词：城乡融合乡村振兴县域治理共同富裕

城乡融合是国家现代化的重要标志，在工业化、城镇化的基础上实现城乡均衡发展，是大多数现代化国家的重要特征。在中国特色社会主义进入新时代的背景下持续推进城乡融合发展，对于重塑新型城乡关系、破解社会主要矛盾转化、推动乡村全面振兴都具有积极的影响。更为重要的是，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区。浙江省委、省政府明确，在“做大蛋糕”的基础上，重视“分好蛋糕”，建立健全“先富带后富”机制，提高收入分配质量，不断缩小城乡差距、收入差距和地区差距。毫无疑问，共同富裕不是一部分人和一部分地区的富裕，而是全体人民和所有地区的共富，即“全民共富”。因此，促进城乡要素、产业、空间、生态环境融合，促进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，有效解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题，是共同富裕示范区建设的内在要求和重要举措。

改革开放40多年，我国县域社会经济发展取得了巨大成就，但也仍存在着诸多短板和弱项，发展不平衡不充分的问题依然突出，农业基础还不稳固，主导产业较弱，城乡区域发展差距较大，与经济高质量发展的要求还存在着一定差距。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。

浙江省景宁畲族自治县(简称景宁)是全国唯一的畲族自治县，也是华东地区唯一的民族自治县。近年来，景宁立足畲乡特色、山区特点、后发特征，走生态绿色可持续发展道路的指示要求，在新型城镇化建设、乡村振兴和城乡融合发展等方面开展了一系列有益探索。为此，笔者以景宁为例，对新时代县域城乡融合创新发展的相关问题展开探讨与思考，以期对推动城乡融合、促进共同富裕提供启示与借鉴。

一、城乡融合的创新路径

景宁以资源要素、特色产业、民族文化、规划建设、公共服务、居民收入、生态价值、数字治理等八大领域的城乡互利共赢、融合发展为突破口，不断缩小区域、城乡生活水平发展差距。

(一)着力消除阻碍城乡要素自由流动的体制机制弊端

城乡要素自由流动既有利于劳动力等要素流向城市、推进新型城镇化，也有利于高端要素回流乡村，激发乡村蛰伏的发展潜能、促进乡村振兴。为此，景宁坚持机制创新，着力消除阻碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制弊端，深化重点领域和关键环节改革，推动人才、土地、资金等要素双向流动和均衡合理配置。在人口流动方面，景宁采取多种措施畅通流动渠道，统筹抓好农民进城和人才下乡工作。一方面，积极有序实施“大搬快治”“大搬快聚”工程，深化服务业强县试点，加快澄照副城、包凤示范小区等项目建设，促进人口就业转移；另一方面，建立城乡人才合作交流机制，允许农村集体经济组织探索人才加入机制，鼓励、吸引、留住外来人才创业兴业。在土地管理方面，景宁不断深化农村土地制度改革，统筹抓好农村土地管理制度创新和农村产权市场化流转。一方面，完善城乡建设用地增减挂钩制度和“县域统筹、跨村发展、股份经营、保底分红”联动发展机制，探索“台账式登记+政府兜底回购+交易流转”的集地券模式和创新“飞地抱团”模式，引导发展民宿、文创、康养、运动等业态；另一方面，推进农村土地确权登记颁证，探索“集体经营性建设用地入市+宅基地三权分置+农村产权交易平台市场化建设运营”集成式改革经验，推行“标的资产调研+潜在市场路演+线上线下宣传+网络公开竞拍”模式，规范和优化农村产权流转交易市场建设与服务。在发展资金方面，景宁强化乡村发展资金保障，统筹推进“政银保”合作机制和涉农贷款增量奖励机制。一方面，开发“三农大数据金融服务平台”，创新农业信贷征信体系和农业融资模式；另一方面，引导鼓励金融机构加大新型农村社区建设等领域涉农信贷投放，探索建立“景宁600”产业发展、少数民族发展、城乡融合发展等专项基金，促进金融资源高效配置。

(二)积极探索生态产品价值实现机制

在城乡融合发展中，统筹考虑产业发展与生态保护是关键。发展绿色生态产业，不仅可以有效降低对自然资源和生物多样性的破坏，还可以带动环境保护、水资源保护、土壤改良等产业的发展，从而让“绿水青山”成为真正的“金山银山”。景宁是国家级生态示范区和省级生态县，生态资源极为丰富，生态优势非常突出。基于此，创新城乡融合发展的景宁以生态资源价值转换为核心，积极探索生态产品价值实现机制，推动“生态经济化”和“经济生态化”。一是大力发展农文旅融合产业，依托畲乡生态资源优势，打造品质绿道、美丽林相，形成多条美丽畲乡风景线；推动A级景区村乡镇全覆盖，创建高等级景区县城、省级全域旅游示范县，积极融入浙闽赣皖国家东部生态旅游试验区建设，提升景宁旅游品牌影响力；挖掘传承畲族文化，精心策划好畲居、好畲景、好畲味等系列“好畲”特色旅游产品，建立畲文化传承人“1+10”非遗传承拓展模式，推动畲族非物质文化遗产活态传承，加快建设国家级畲族文化创意产业园等重大文化项目和畲乡书房等乡村文化公共服务设施，推进浙江景宁环敕木山畲寨等特色村寨示范带建设，打造民族文化核心区域。二是聚力发展特色工业及新经济产业，推动澄照农民创业园转型建成生态创业小镇，促进全县工业园区集聚发展，优化产业结构，把丽景民族工业园打造成为全国民族地区“飞地经济”样板；创新移动端全程无介质电子化登记平台，用足用活民族优惠政策，吸引高精专营销贸易型企业集团等线上主体“零见面”快速入驻；大力度推进“凤凰行动”，积极培育新兴产业，努力实现上市企业零突破。三是探索发展更多生态产品价值转换产业，完善“景宁600”地域农产品标准化生产体系，建立以茶叶、高山蔬菜、畲药等为主的“景宁600”产业带，形成一体化营销服务体系，提升农旅产品附加值，打响“景宁600”农产品品牌；探索政府采购机制，健全县城饮用水水源地生态保护补偿制度和生产者对自然资源约束性有偿使用机制，建立遵循绿色循环低碳发展的产业导向目录；探索金融机构对生态产品授信贷款机制，建立“生态信用存折”，推行与个人、企业、乡村生态信用相挂钩的信贷机制，推进生态产品价值转化为资金资本。

(三)不断完善城乡一体化基础设施体系

建立健全城乡一体化的基础设施体系，是实现城市经济与农村经济互促互动、产业深度融合发展的基础。景宁从优化国土空间布局、重大交通基础设施建设、市政设施项目建设以及对外融通等方面入手，完善城乡一体化基础设施体系。首先，建立了国土空间规划与城乡规划建设特色化管控机制，优化国土空间开发保护格局，加强生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界约束，构建县城“一新一老一副城”的组团式空间结构，形成“1+4+N”的城镇体系；加强畲派建筑设计管理，探索制定畲派建筑工程建设地方性标准体系。其次，推进区域重大交通基础设施网络化规划建设机制，抓住国家公园、大花园、大通道、衢丽花园城市群建设机遇，积极争取重大交通设施在景宁选址布局，加快推进温武吉铁路、通用机场规划建设，加快建设青景庆景宁段公路，推动公铁联运、站城一体、零距离换乘。再次，创新城乡市政设施项目一体化开发建设模式，加快建设生态型现代能源互联网，推动城乡供水、通信、污水处理等基础设施一体化建设管理和市场化运营；建立分级分类投入机制，将公益性设施管护及运营纳入一般公共财政预算，将经济性设施采用市场化方式运作；探索开展乡村基础设施综合保险改革，创新拓展乡村基础设施管护经费来源。最后，建立对外融通一体化发展机制，主动融入长三角一体化发展，创新与上海静安区在总部经济、生态产业、旅游康养、教科文卫等方面的战略合作机制，完善山海协作结对帮扶、省扶贫结对帮扶机制，加深与温岭、上虞、海盐、宁海等合作发展，创新建立飞地经济、飞柜经济、飞楼经济等发展模式。

(四)持续推进智慧治理体系建设

在国家治理现代化背景下，构建智慧治理体系是新时代下县域社会发展的大势所趋。为此，景宁以智慧治理为抓手，不断推进基层治理现代化建设。一是优化治理模式，提升共建共治共享的水平。在机构编制、人员经费上进行改革创新，摒弃了传统繁杂的机构设置，化繁为简，以“大数据”“互联网+”等技术为支撑，建成县社会综合服务指挥中心，有效弥补山区县治理短板，提升了共建共治共享的水平。二是整合平台资源，建成浙江省第一个社会治理综合服务(信访超市)平台；积极推进数字化改革，切实加强大数据应用，主动推进社会治理现代化；整合全县政法各部门的系统，建成浙江省第一个社会治理综合服务平台，并依托政府电子政务系统，达到互联互通，信息共享的效果；整合基层治理平台、12345平台、在线矛盾纠纷多元化解(Online Dispute Resolution,ODR)平台、省法律援助平台等数字化平台，建设一站式办事大厅，化解信访矛盾纠纷。三是打造“智慧城市”，加强“信息景宁”建设，加快“智能应用”推广，深化“云端政务”改革，实现城乡治理部门协同联动机制；构建城市三维实景管理地图，通过无人机航拍、信息采集、GPS定位、数据转换等手段，构建县城区三维实景数字模型，实现3D展示。

二、城乡融合的创新成效

景宁以城乡融合发展为引领，持续推进全面小康和乡村振兴的有效衔接，全面促进民族团结、民生改善、高质量绿色发展，奋力走出了一条自治县城乡融合发展、高水平全面小康的路子。

(一)推动城乡要素双向流动

一是城乡人口分布优化，下山脱贫、异地搬迁和解危解困工程顺利实施，累计整治地质灾害隐患点约200个，搬迁高山远山群众3万余人。二是城乡资源共建共享，成功创建“全国义务教育基本均衡县”“省教育基本现代化县”，农村小班化教育模式成为全国标杆。持续深化与省内名校名院合作，基础教育水平得到有效提升，深入推进“双下沉、两提升”，县域内就诊率提高至90%以上。三是乡村土地制度改革深入推进，农村“两权”抵押贷款试点保障农民“带地进城”，林权抵押贷款发放额度、农村土地承包经营权确权颁证率逐年提高。

(二)促进城乡生态产品价值实现

一是探索生态产品价值核算机制取得新成效，率先启动了乡级GEP核算工作，大均乡、东坑镇列入丽水市首批生态产品价值实现机制试点乡镇，大均乡设立了“生态产品价值实现专项资金”并出台专项资金管理办法，成立了丽水市第一家两山转换金融服务站，组建生态发展公司，成为全国首个完成GEP核算乡镇，获得全国第一笔生态产品政府采购资金。二是推动生态产品价值实现取得新进展，探索建立了异地绿化交易平台，创新推出了“生态贷”“景宁600精品畲农贷”“白茶贷”等金融产品，制定农户生态信用评分细则，将生态信用等级与贷款额度、利率紧密挂钩，在丽水市率先探索民宿生态定价。

(三)实现城乡经济高质量发展

一是生态农业集聚发展，创建“景宁600”生态农产品公共品牌，建成生态基地7万多亩，创新推出“山海协作飞柜联盟”“邮乐购”、网络直播等销售渠道，金奖惠明茶、高山冷水茭白、深山野蜜、食用菌等“景宁600”有机生态产品持续畅销杭州、上海等市场，平均溢价率超过30%。二是生态工业集聚提质，生态制造业体系建设有序推进，实施“飞地”模式，借助民族政策发展区域总部经济，成功引进娃哈哈、上海飞科等一批优质企业落户。三是生态服务业快速发展，畲乡风情游快速崛起，创成高等级景区县城、浙江省全域旅游示范县，“中国畬乡三月三”节庆家喻户晓，实现旅游总收入年均增长20%以上。四是城乡居民收入增长较快，2020年常住居民人均可支配收入分别为41735元和21625元，分别增长4.3%和8.1%，收入差距比缩小为1.93：1。

(四)改善城乡一体化格局

一是城市空间优化拓展，基本形成“一老一新一副城”的城市组团布局，城区建成面积从1984年的0.69平方公里，扩大到现在的规划面积24.6平方公里。澄照副城安置本地以及英川等7个乡镇群众近千户。二是畲族文化得到有效传承保护，畲族特色村寨、花样村庄、风情小镇已通过美丽乡村风景线串珠成链，形成寨寨有畲风、村村有古韵、处处能体验的“畲族风情大花园”。三是城乡生态改善提升，县域I、II类水体占比达100%，空气环境质量优良率保持在98%以上，生态环境质量多年位居全国全省前列。

(五)提升城乡治理能力

一是优化了城乡治理模式，以“矛调中心”为核心枢纽，以大数据“城市大脑”为支撑，强化条块联合、功能融合的县域社会治理新模式，切实推动了社会治理的集成化、体系化、智慧化。二是提升了城乡治理水平，强化守底线保平安，办实事优供给，2020年，景宁连续16年被评为省级平安县，荣获首批一星“平安金鼎”；常住人口城镇化率接近60%；基本养老保险、医疗保险参保率均在97%以上；城乡全年初访化解率超95%，初信化解率达100%。

三、城乡融合创新发展的经验与启示

景宁在创新城乡融合发展进程中注重试点引路、观照全局，着眼于破除现行体制机制的束缚，瞄准重点领域和关键环节，试点先行、寻找规律，次第落子、梯次推进。景宁的实践对县域城乡融合发展具有典型示范及经验借鉴的作用，也为绿色化的高水平全面小康社会建设提供了生动的景宁样本。

(一)城乡融合发展，产业是支撑

产业发展是持续提升城乡居民生活水平的根本之路，而城乡之间的产业失衡是阻碍城乡融合发展的重要因素。景宁依托生态资源优势和畲乡文化，以生态资源价值转换为核心，持续推动生态农业、生态工业和生态服务业的良性发展，不断促进“生态经济化”和“经济生态化”，走出了一条“绿水青山”变成“金山银山”的城乡融合发展新路径。因此，在推进城乡融合发展进程中，应着重构建城乡现代产业体系，优化产业空间布局，以现代工业反哺农业，带动农业产业化、规模化、现代化，进而促进农业、制造业、服务业、能源资源等产业门类协调发展。同时，应推动现代农业产业发展，大力发展特色农业，加快推进农业产业升级，加强高质量农产品品牌建设，提高农产品附加值。

(二)城乡融合发展，生态是底色

人们在实践中对“两座山”之间关系的认知经历了用绿水青山换取金山银山、既要金山银山又要绿水青山、绿水青山就是金山银山的三个阶段。而在“自然—社会—经济”这个复合生态系统中，虽然城市、城镇、乡村的“生态位”各不相同，有着其不同的结构、功能和发展规律，但共同特点是“宜居”，良好的生态环境是共同的发展目标，也是城乡融合的基本准则。因此，在新时代下推进城乡融合发展和新型城镇化建设，须以绿水青山为底色。景宁在实践过程中，坚守生态保护红线，强化生态环保责任，改善城乡生态环境，为实现城乡高质量融合奠定了扎实的基础。因此，在推进城乡融合发展进程中，应始终保持生态优先、绿色发展的核心战略定力，将生态文明建设、乡村振兴、新型城镇化建设和城乡融合发展协同推进，以顶格的生态标准、严格的生态治理、科学的生态制度保障生态底色，用高质量绿色发展引领城乡融合。

(三)城乡融合发展，治理是关键

城乡融合离不开秩序，良好的秩序则源自于有效治理。但随着信息技术和移动网络的快速发展，以县域为“主战场”的基层社会治理面临着治理理念、治理结构、治理手段以及制度安排上的困境，具体表现在传统观念束缚着社会治理理念的创新，封闭、僵化、等级式的治理结构导致“碎片化”治理难以应对信息社会风险，治理方法与治理手段的滞后制约着治理效率的提升等方面。景宁以“大数据”“互联网+”等技术为支撑，以智慧治理为抓手，不断推进基层治理现代化建设，为城乡融合提供了有力保障。因此，在推进城乡融合发展进程中，应积极发挥现代信息技术优势，加强智慧治理的科技支撑能力，构建城乡数据开放共享体系，完善城乡治理结构，创新城乡治理方式，优化城乡社会治理机制，提升城乡社会治理水平。

(四)城乡融合发展，富民是根本

富民增收是城乡融合发展的根本目标，也是创新城乡融合的出发点和落脚点。景宁坚持人民主体地位，充分发挥人民群众的主体作用，持续推动城乡要素自由流动，优化提升城乡格局，积极推进生态经济产业化，实现了生态为先、发展为要、民生为本的高质量绿色城乡融合发展。因此，在推进城乡融合发展进程中，应着眼融合富民，聚焦民生需求，强化民生保障，以高品质、多元化的产品和服务满足城乡居民日益增长的美好生活需要，让城乡居民共建共享生态红利、绿色福利，增强获得感、幸福感和安全感，走出一条可持续的城乡融合发展之路。

作者：浙江省社会科学院 袁顺波（原载《观察与思考》，2021年第9期）