导 读
住房是生活的基石，也是塑造城市的基本要素，住房状况不仅关乎城市居民生活质量，也与城市活力、景观风貌、社区维护等方面息息相关，提升居住场所的魅力，对于城市至关重要。放眼邻国日本，东京都政府自1991年起，每五年编制一版《东京都住房总体规划》，时至今日已经积累了30余年的编制与实践经验。2022年3月，东京都正式发布《东京都住房总体规划（2021—2030）》，正如知事小池百合子在序言中所述，孕育东京成长的全部源泉都是“人”，这样一部新的规划，既有面向东京2040长远规划体系下对于营造居民安全、安心居住环境的目标的具体措施，也有直面少子高龄问题、实践低碳化、数字化新趋势的响应态度，更兼有应对新冠疫情大流行带来的生活与工作新常态、更高的健康与传染病预防意识以及住房价值观转变的策略方针。本文通过分析介绍这部新规划的核心内容，以期对当前我们共同面对相似时代课题、社会背景之下的住房建设理念有所启发和借鉴。
作为首都，东京一直是日本经济发展有力的推动者，也是世界上最宜居的城市之一。随着人口和经济快速增长阶段的结束，各种挑战接踵而来。一方面，与居住生活方式紧密相关的一系列社会环境发生剧烈变化，包括快速增加的低出生率和老龄化，单人家庭数量不断增加、城市存量住房老旧化并伴随空置房屋的增多等。另一方面，由于新冠疫情的大流行及对未来或将发生其他不明传染病的担忧，东京都居民对于职住关系、住房问题的价值判断均产生了重大调整。此外，日益严重的气候危机和近年来频繁而集中的自然灾害，使得提高住房建筑及住房系统的节能性、对灾害的抵御能力愈发紧迫和重要。在此危机驱动之下，为了更好保障东京都居民得以安定居住，推动可持续的、成长与成熟并存的、光明的未来东京建设，新一版《东京都住房总体规划（2021—2030）》（以下简称“规划”）应运而生。
规划的核心内容
规划整体架构
规划由7个章节组成，包括：第1章前言，介绍了规划的编制背景、特点与定位、规划期限，以及一系列量化评价指标及其设置的目的；第2章住房政策现状，包含东京都人口和家庭的变迁，住房存量、市场动向、公共住房现状、居民住房意向等方面的具体内容；第3章住房政策的基本方针，阐述了亟待解决的重大课题、发展与成熟并重的政策制定着眼点，以及住房政策的整体愿景；第4章住房政策的目标和具体措施，描述了十项政策目标的近期和远期图景，从更新和完善区域城市功能到改善住房内部环境等多个层面介绍了针对公私不同性质的住宅和用地采取的差异化举措，并详细列举了量化评价指标；第5章居住区的整备方向，总述了整体整备原则，并介绍了不同城市区域的差异性整备方向；第6章规划的推进，从实施主体与涉及领域之间的合作、行政部门的职责与配合、措施执行进展的掌握和反馈等几个方面介绍了规划落实的手段和方式；第7章是参考资料和名词解释。
规划期限与规划范围
规划期限为2021年至2030年，范围包含东京都区部（23区）、多摩地域（26市3町1村）及东京都岛屿部（2町7村），总计23区、26市、5町、8村，总面积约2194平方公里，截至2018年3月，该区域范围内的总人口约1398.8万人。
规划定位与基本方针
规划依据《住生活基本法》（属国会决议通过的国家法律）《东京都住宅基本条例》（属地方自治法）制定。之于前者是基于基本法而制定的都道府县级住房基本规划；之于后者是基于条例规定的目标和措施所制定的系统全面推行住房政策的基本规划。
规划以“创造成长与成熟并存的、光明的未来东京”为基本方针，并进一步细分为四个方面：一是提高东京居住场所的魅力；二是制定旨在促进东京未来的持续发展和提升竞争力的政策，包括在住房领域推动低碳和DX新型商业模式 1 ；三是加强应对社会成熟期的措施，包括完善住房安全网、更新存量住宅等；四是根据私人住宅、都营住宅 2 、公共赁贷住宅 3 的特性制定差异化措施。
图1 为实现成长与成熟并存的未来东京的新住房政策整体愿景
十个方面的政策目标
规划立足前述基本方针，明确了十项具体的政策目标，其中八项与前一版规划基本保持一致，由于新冠疫情的大流行和气候危机的日益严峻，新增“实现适应新日常生活的居住方式”“为实现低碳社会的居住区零碳排”两项。并分别就近期和远期愿景，针对不同性质住房，提出具体措施和量化的阶段性指标。
表 十个方面政策目标及阶段性指标
居住区的整备思路与实施计划
规划提出了居住区整备的总体思路，即从高度依赖于城市空间增加住房数量的供应，转为充分利用住房市场和住房存量。为推进这一转变，在确保与《都市营造的宏伟设计——东京2040》及其他城市规划一致的同时，基于应对灾害风险与环境问题、更新改造和利用住房存量、以社区为基础的集约型区域发展、保护与形成绿色环境的视角，一方面分区明确整备方向，另一方面综合统筹区市町村实际情况，指定出优先供给住房及住房用地的区域，即“重点供给地域”（其中区部重点供给地域中优先级更高的区域为“特定促进地区”)。
图2 东京区部住房重点供给地域示意图
图3 多摩部住房重点供给地域示意图
规划沿用《都市营造的宏伟设计——东京2040》中四“域”两“区”的分区方式，依据区域各自特点、主题、吸引力及城市功能定位和发展趋势制定差异化整备方向。其具体包括：中央广域中心域和国际商业交流区、新都市生活创造域、多摩广域中心域和多摩创新交流区、自然环境共生域。其中，国际商业交流区是指位于中央广域中心域范围内国际中央商务功能高度集中的核心区，例如吸纳了世界各地人才、资本和信息的国际金融、生命科学的全球业务总部、亚洲总部等。多摩创新交流区是指位于多摩广域中心域之内，高度汇集了大学、企业、研究机构等交流与创新功能的区域。不同区域在城市功能聚集度、地域特性、基础设施的发展情况以及未来社会经济形势的动向等方面有着各自的特点。同时，相邻区域之间的界限并非泾渭分明，在边界地带内，上述特性是渐变融合、具有连续性的，而两“区”范围也非一成不变，可随社会经济形势的变化进行调整。
图4 四“域”两“区”示意图
规划的主要特点
特点1
依托法律支撑，传导规划目标，凝聚多方合力
规划的制定严格落实了国家和地方法律法规要求，并与上一层级战略和并列层级的专项规划相互支持，支撑形成体系闭环的规划框架。一方面，规划依照《住生活基本法》和《东京都住宅基本条例》编制，在国家和地方自治体两个层级上均有法律支持，为规划有效落实提供了坚实的法理保障。另一方面，规划从基于联合国可持续发展目标（SDGs）视角制定的《未来的东京》战略中关于21世纪40年代东京都居民生活面貌愿景反推政策目标和达成目标的路径，这种方式使得规划与其上位战略相辅相成、互相支撑。
同时，规划涉及领域众多，包括社会福利、环境保护、城市建设、就业、工业、防灾、消费者等相关政策；涉及的合作载体自然也丰富多样，包括市民、住房相关企业、参与城市发展的各种团体、非政府机构以及国家、区市町村各级行政部门等。作为广域自治体的东京都政府，在向国家申请必要的政策和财政支持的同时，也致力于改善市场环境、推动多主体间的共同协作，以最大限度发挥政策效力。
图5 东京都住房总体规划的定位关系图
特点2
扎实的现状调查、趋势预测与量化分析，使规划措施的制定和推进更加有的放矢
规划多方搜集和参考相关部门或研究机构关于人口与家庭、住房与土地、市民居住生活状况和住房意向、高龄者生活实态、社会福利与健康保健等问题的研究成果，以作为政策和措施制定的理论和数据支持。例如，人口与家庭情况相关数据显示，在人口总量降低且少子高龄的趋势之下，仅含65岁以上老年人的家庭（包括单人家庭、夫妇家庭、其他仅含老年人的家庭）比重和数量都呈现上升趋势。一方面，在包含65岁以上老年人的家庭当中，仅含65岁以上老年人的家庭从1980年的28%上升至2020年的56.9%，40年间增长了一倍之多，目前已超过总数的一半。另一方面，65岁以上独居老年人的数量从1980年的10万户增至2020年的89万户；预计至2030年将达到97万户。老年父母与子女分开居住、各自生活的情况日趋普遍。目前，单人家庭和夫妇家庭已经成为老年人的主流居住方式。相较于扩展家庭或与其他更年轻亲族共同居住，老年人在日常生活中能够得到家人有力支持的可能性变得更低。此外，在2013年和2018年对“住房单一要素不满意率”展开的都民住房意向调查中，“对老年人的照顾”这一项在16项中均位居第一，分别为49%和44.5%。
图6按家庭类型划分的家庭数目变动情况
图7 包含65岁以上的老年人的家庭类型
由此可见，东京都近年来在“保障老年人的居住安定”这一课题上所做的努力有成效但不足够，并且未来将会面对更大的挑战。本轮规划继续将“保障老年人的居住安定”作为十项政策目标之一，同时深刻意识到当前的问题不仅表现为老年人群在突发健康问题时难以得到家族及时援助，还存在着社会性降低的可能。因此，规划通过具体措施的制定和实施，旨在为其营造一个更易获得来自同住区居民和住房援助机构支持的社会环境。例如，在公共住房中提供远程看护服务、建设并推广老年人出行援助系统、增设区域性的可供多代际共同活动的场所等等。同时，在2018年对于“居住环境单一要素不满意率”调查中，“亲・子・亲戚间的距离”在16项中位居第六，占27.5%，可见相当一部分居民对于亲子代就近居住或共同居住有需求。因此，在公共住房申请制度上，有亲子代就近或共同居住需求的申请者也更具优先级。
此外，规划制定了一系列重要指标，包括量化评价住房政策目标实现情况和检验措施效果的政策指标、反映住房市场动向及问题的观察与实况指标、反映居民关于居住环境的意向的指标，以及阶段性政策目标。通过对指标的跟踪观察，分析其变化发生的原因并顺势反观审视既有的规划策略，并对相应措施做出及时恰当的调整，以推动措施的进展和落实。
特点3
切实做到从“人”的需求出发制定政策
从前文不难看出，在规划设定的10个政策目标中，有一半都与居民的日常生活和重要保障息息相关，这样一份规划充分体现了对于人群的精准化关怀和广泛性考虑。从住房保障的对象上来看，其广泛涉及了低经济实力的、在市场上难以找到适合家庭特性住房的、社会关系薄弱的群体，具体针对了法律规定的低收入者、时常陷入财务困境并囿于就业和子女抚养的单亲家庭、老年人、身心障碍者、遭受灾害者、外国人、入住过“儿童养护设施”的人以及性少数群体（LGBT群体）等。在政策的制定上，尤其关注老年人和身心障碍者的需求，除了专门设置“老年人安定居住” 的目标外，现状调查中也包含了丰富的老龄人口信息，并且其他目标对应的具体措施也专门对这两类群体有所涉及。
特点4
因权属差异施策，通盘考虑公私住房的社会作用
在东京都的各类住房中，私人住房占比90%以上，另外一成的公营住宅包含都营住宅、由东京都住宅供给公社和都市更新机构提供的公共租赁住房。私人住房市场满足居民多样的住房需要，并在都政府各项制度和预算的适当鼓励下，促进住房政策的实现。都营住宅承担住房安全网的核心职能，为真正需要低租金住房的低收入者提供保障，同时也作为公民共有财产的住房存量参与解决社区和城市建设问题。公共租赁住房则通过都政府与其业务主体多种形式的合作促进住房政策的实现。公私两种性质的住房承担功能不同，合力构筑起东京都的住房网络体系。
典型经验借鉴
我国城市目前在住房体系建设上与日本面临着许多相似状况，比如如何适应新型多元的生活方式与居住观念转变、如何构建儿童友好和适老化的社区环境、如何具备更加强大的灾害抵御能力、如何保障居民拥有安定的居住条件等等，东京都制定住房规划的过程及其出台对策措施的角度，可以对此类问题的优化解决提供一些借鉴：
一是通过新技术应用提升居民生活便利度。新冠疫情的大流行使居家办公和学习、线上会议、无接触配送服务等避免密切接触的工作和生活方式成为新日常，为积极应对这种变化，并适应数字化的发展趋势，东京都的民间企业已经基于必要的环境保护需求、应用最新的物联网（IoT）技术开始了私人住房开发，之后将在此基础上进一步收集和推广有关DX、环境保护、综合防灾以及健康卫生方面的住房新技术，并在住房建设中予以实施和体现。对于公营住房，通过增设或完善公社住房的远程办公空间，提升网络通信环境质量；推动非接触式电梯和快递柜的配置，并尝试应用新技术为老年人提供远程看护服务。此外，积极推广5G技术，在公社住房中推行应用自动驾驶技术的出行援助试点计划，以维持地区活力并防止老年人由于出行不便而脱离社会，并将其积极推广至其他公营住房与私人住房中。同时，在遵循相关法规条例的前提下，增加建筑用途灵活性，实现必要功能的补充，比如弹性利用居住区内的空置房屋，改造为共享办公空间，满足远程办公、职住混合等工作和生活方式的新需求。
图8 公社住宅中设置的可以进行远程办公的空间和快递柜
二是完善适老化和儿童友好功能。由于日本先于我国面临老龄化，在保障老龄人口生活和住房安定方面有着更加丰富的经验，规划中的相关措施具有借鉴意义。对于私有住房和住区建设，在综合社区关怀系统 5 之下，为老年人提供无障碍生活援助服务、应对老年人需求住房的同时，也一并配置一般住房和社区或区域级共享活动场所等交流设施，以营造多代际共同生活的住区，使老年人能够在熟悉的区域内安心生活。对于公共住房，除了更新改造老年人福利设施外，促进用于确认老年人安全状况的监护设备的推广，创造更多具备互动空间的居住场所，并将持续改善相关环境，以提高老年人为亲子代就近居住而搬迁的便利性。
图9 普通住宅与老年人住宅混合配置示例
上述多代际社区、亲族就近或共同居住方面的措施，不仅旨在保障老年人生活环境的安定，同时也是改善社会整体育儿环境的手段之一。经济增长时代结束以来，双职工育儿家庭数量增多，到2017年育儿家庭中双职工家庭比例已达61.5%，幼儿园等社会育儿服务在时间和内容上都无法充分满足育儿家庭需求，例如傍晚后的加班时段或是子女生病的情况。据一项全国调查显示，“与工作产生冲突”是许多已婚夫妇未能生育理想数量孩子的原因。建设一个使育儿家庭更容易获得同住区居民或家人支持的社会环境，有助于提高居民的生育意愿。除此之外，还将在城市更新过程中，创造更多的育儿设施用地，用于幼儿园等社会育儿机构的建设；在私有和公共住房的建设和改造中共同推广和应用育儿住房认定制度，以促进适宜育儿家庭的住房供给，并优先考虑幼儿家庭、多子家庭、单亲家庭的公共住房申请。
三是增加应对灾害的社区韧性，构建安全居住场所。规划依据《东京都震灾复兴手册》“复兴进程篇”相关内容制定了灾后住房保障相关措施。灾害发生时，政府一方面将确保向无法依靠自身资源获得住房的灾民提供都营住宅中的可用空屋，如有必要还将要求都营住宅业主配合提供协助；另一方面，将租用私人赁贷住房，或在公共用地上新建应急住房，以供灾民应急居住。特别对老年人、身心障碍人士等日常生活上有特别需要的灾民提供福利应急住宅。此外，进行受灾住房危险等级判定、紧急修理，建立确保灾民由应急住房过渡到永久住房的相关制度。为确保以上举措能够迅速、顺利地实施，在平时强化一系列准备工作。例如，加强对都营住宅管理者、区市町村及相关团体机构的培训，并促进彼此合作；与房产经纪及房屋建筑行业缔结相关协定；定期调查区市町村内的建设备用地；促进各区市町村“受灾者生活再建援助信息系统”的建立和普及，构筑一个迅速而准确的信息交换及联络体制；推动由东京律师协会等19个组织组成的灾后重建和城市发展援助机构等专家协调咨询机制的建立。
四是利用私有赁贷住房市场、政策倾斜及财政援助等措施建构住房安全网络。东京都政府致力于建设和推广“住宅安全网络制度”，长期而广泛地为需要特别考虑住房保障的人提供租金及租金债务担保费用 6 都相对低廉、且不会被拒绝入住的私人租赁住房。
图10 住房安全网络制度
图11 东京支持援助住宅中登记住房与专用住房的关系
都道县府、区市町村的相关部门通过“登记制度”收集来自私人赁贷市场的房源信息，并将信息提供给需要确保住房的居民。登记信息的住房分为两类，一种是具有适于老年人、身心障碍者、育儿家庭日常生活设施的“专用住房”，其他居民不可申请；除此之外的“登记住房”，其他居民也可申请。国家和地方公共团体负责为登记住房信息的房东提供修缮、降租等资金补助，并对登记“专用住房”的房东提供住房设备改善补助；为租金债务担保公司提供降低租金债务担保费用的补助。同时地方公共团体还会依据制度的实施情况，向国家提出改善补助政策的提案；增加对房东的小额短期保险补助，以降低因住户死亡而带来的损失。
同时，居住援助协会及法人为入住者提供多方面的支持。包括与区市町村、不动产和社会福利等组织机构协作，使用多种媒介宣传“住宅安全网络制度”的详细信息、普及高龄者去世后其遗物处理的相关法律条款，以减轻赁贷双方的顾虑，鼓励和促进居民对于制度的使用；与区市町村合作，确认需要特别确保住房的居民的实际情况；作为连带保证人，为租户提供租金债务担保；为租户提供入住相关手续的咨询、住房信息介绍等服务；为入住后的居民提供“看护服务” 7 等生活信息方面的资讯。
结 语
《东京都住房总体规划（2021—2030）》形成于日本国际国内发展条件变化的特定阶段，呈现出面向未来新趋势的发展张力，更凝集了以人为本的政策温度，缜密细致的任务安排辅以立足调和居住区人群社会关系的系统考虑，既立体呈现了东京都的住房与住房中的人群实态，也使人们对于未来住房与社区营建的变化动态充满想象，其规划政策制定的视角以及积极推广的新理念、新技术，可以为我国城乡住房的更新改造与高质量建设提供参考。
END
作者简介：
李鹤，独立研究员（日本九州福冈县）
杨春，北京市城市规划设计研究院
概念注释
1.DX新型商业模式：即Digital Transformation，即适应未来发展趋势，创造应用新数字技术的新型商业模式，进而推广并灵活调整。
2.都营住宅：由东京都住宅供给公社提供和管理，是面向真正有住房困难的低收入群体的租金低廉的住房，对入居者有收入上限要求。
3.公共赁贷住宅：包括公社一般赁贷住宅（即“公社住宅”）、都市再生机构住宅（即“UR赁贷住宅”），租金因规模和选址而异，面向中等及以上收入群体，对入居者收入有下限要求。其中公社住宅由东京都住宅供给公社提供和管理，面向目前有住房困难人群；UR赁贷住宅由独立行政法人都市再生机构(即“UR都市机构”)管理，不特别面向有住房困难人群。
4. 公寓改造地域开发制度：指对东京都指定的、很有必要进行公寓改造的区域进行必要的援助，以形成优质安全的公寓存量的制度。
5. 综合社区关怀系统：视社区的实际情况而定，旨在提供医疗、护理、预防、住房和生计援助的综合系统，使老年人即使在需要护理的情况下，也能够就近寻求到帮助，以便能够继续生活在熟悉的社区，直至生命的最后时刻。
6.租金债务担保费用：租户向租金债务担保公司支付保证金，可以在拖欠租金时，使用租金重置等相关担保服务。
7.看护服务：看护服务是代替远方家人为老年人提供生活援助的服务。服务内容因公司而异，但基本包括安全确认、日常生活的安全保障、紧急情况应对等。原则上全部费用必须自己承担。
参考文献
[1]（別図）重点供給地域位置図（多摩部）. (2022年4月25日). 检索来源: 東京都住宅政策本部:
[2]（別図）重点供給地域位置図（区部）. (2022年4月25日). 检索来源: 東京都住宅政策本部:
[3]《東京都住宅基本条例》. (2006年12月22日). 检索来源: 東京都例規集データベース: #e000000200
[4]《日本国憲法》. (1947年5月3日). 检索来源: e-Gov法令検索:
[5]《住生活基本法》. (2006年6月8日). 检索来源: e-Gov法令検索:
都内区市町村マップ. (2018年3月1日). 检索来源: 東京都公式ホームページ:
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