近期，复旦大学空间规划研究中心、上海空间规划设计研究院、《城乡规划》杂志社联合举办题为《从“蓝图”到实践——新时期国土空间规划与治理创新升级》的研讨活动，通过分析国土空间规划、智慧城市建设、可持续生态发展的优秀案例，探讨国土空间规划与治理的思路和方法。

研讨活动参与单位：深圳市城市规划设计研究院（盛鸣 詹飞翔 王雅桐）

城乡规划作为以解决问题为导向的行业领域，一直都在进行实践与实施的探索。在国土空间规划改革中，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”，更加突显了从规划到实施全生命周期流程的重要性。

本文解读的深圳市深汕特别合作区总体规划暨国土空间规划项目，早在国土空间规划改革前夕的总体规划纲要阶段，就是深圳市第一个以国土空间规划视角开展的总体规划试点项目。

如今全面开展的国土空间规划阶段，规划在聚焦全域国土空间开发保护组织的同时，更为深入地探索了市县层面国土空间规划的实施性。

1 合作区发展历程

1.1 合作区区位

深圳市深汕特别合作区（下文简称“合作区”）是广东省在新时期率先探索区域协调发展的先行示范区。合作区位于广东省东南部，陆域范围467.85平方公里，海洋管理范围1152平方公里。西与惠州接壤，东与汕尾相连，距深圳市中心约100公里、距深圳市行政边界约60公里。

1.2 合作区城区发展的三个阶段

合作区的前身是2008年落实广东省“双转移”战略建立的深圳（汕尾）产业转移工业园。2011年升级为“深汕特别合作区”，并采取了深圳、汕尾、深汕特别合作区三方利益共享机制。2014年体制机制调整，汕尾下放审批权限，合作区进入深圳主导的发展阶段。

2017年9月，合作区正式由深圳全面管理，“深汕特别合作区”更名“深圳市深汕特别合作区”，深圳开始以第“10+1”区的模式开始建设新区。

合作区治理阶段特征

与合作区体制机制调整对应，合作区的城区发展在三个阶段呈现出不同的特征。

在2014年前的初创阶段，合作区产业先行，但由于深圳、汕尾与深汕特别合作区存在三方博弈，作为合作区启动区的鹅埠片区进展缓慢，且引入产业项目普遍占地大、能耗高。

2014年后深圳逐渐主导的发展阶段，合作区发展走向营城兴产兼顾，同时回归山海格局，发挥高速、高铁、港口等外向型资源，开始营造生态宜居品质空间。

2017年后深圳全面主导的新生阶段，合作区逐步通过新版总体规划确定发展方向和空间框架，进入了规划引领全域提升的新时期。

1.3 新时期合作区的发展使命

深圳市深汕特别合作区作为深圳全面主导建设的重要功能区，承担着党中央、国务院和省委省政府赋予的“区域协调、合作示范、自主创新”的重要使命，在推进粤港澳大湾区和先行示范区建设、辐射带动粤东地区发展方面发挥着重要角色。

同时合作区又是深圳唯一增量发展、唯一有乡村的区域。经过近10年建设，合作区面临由飞地工业区向综合型城市的快速转型，为顺应新发展模式，做好自然资源管控和保护，充分发挥深圳—深汕联动优势，促进区域协调并实现高质量发展是本轮国土空间规划的重要内容。

2 引导城区生长的空间规划方案

2.1 以区域视角确定发展战略

一方面，合作区自身仍处于快速城镇化的阶段，需要项目、资金的加快集聚、各项建设工程快速推进；

另一方面，合作区承载着提供广东省区域发展不平衡、不充分解决方案的发展使命。在新一轮国土空间规划中，以空间部署为核心制定面向实施的城市战略，仍是合作区国土空间规划的重要工作内容。

规划引导湾区要素向东流动，辐射带动粤东地区发展。与周边区域共建海陆统筹生态文明示范区，推进生态环境共保共治，共建共享的高标准区域公共服务和产业服务中心，搭建产业协作与区域协同创新平台。

加强区域交通设施互联互通，促进区域市政基础设施协调建设,形成协同周边城市合作共赢机制，构建开放合作的区域发展格局。

规划同时开展了包含陆域生态保护、农业生产、城镇建设等方面内容的陆域“双评价”与包含海洋生态保护、渔业养殖、港口建设与游憩用海等方面内容的海域“双评价”。并以此为规划开展的前提和基础，将战略价值研判纳入基础评估体系。

合作区结合自身需要、响应区域使命，需要汲取深圳城镇化经验，发挥体制机制优势，借力深圳探索高密度城市化地区“飞地”模式创新、高质量发展示范的“深汕样本”。

规划明确合作区建设 “创新发展的山水田园新城”的总体发展目标，提出粤港澳大湾区向东辐射的重要节点、区域协调发展示范区、深圳自主创新拓展区、现代化国际性滨海智慧新城的战略定位。

2.2 以特区经验培育发展动力

合作区作为一个从无到有的城市新区，同样面临以往全国各类区域合作与飞地模式所面临的挑战。

一方面是体制机制的创新，责权边界明晰为其生长创造了良好环境；

另一方面是把握了起步阶段这一关键时期，努力从“深圳输血”向“自主造血”转变。在这一过程中，规划以创新思维引导城市发展理念转变，以技术手段保障发展对策可落地。

作为粤港澳大湾区向东辐射的重要节点与深圳自主创新拓展区，合作区需要全面融入深圳，持续导入发展资源。相比合作区初创阶段落地的占地大、能耗高的生产项目，现阶段合作区着眼于深圳企业与各种优质产能的拓展。

规划借力深圳经验，借鉴深圳政府与市场的关系模式，发挥市属国企、大型央企在土地开发与资本运作中的优势，重点引入深圳遭遇用地瓶颈的优质企业，从空间布局到用地供给精准匹配创新要素落地需求。

同时规划注重道路交通与市政基础设施的统筹安排，保障区域要素的流动通道。2017-2019年合作区90%以上的供地项目来自深圳，其中广东深汕投资控股集团有限公司重点项目海洋智慧港、深圳特区建发深汕湾科技城等一系列项目都成为了合作区的亮点项目。

规划推动生产项目落地

作为区域协调发展示范区，合作区需要借力深圳供给高品质服务功能，形成区域发展势能与引力。规划在深圳高等级公共服务供给模式与标准的基础上，推动深圳既有的优势教育、医疗、文化、体育、保障性住房等资源导入，同时提出了比深圳更高的配套建设标准。

在合作区快速建设过程中，发挥了地方企业、大型国企和央企的积极性，规划与实施联动，保障了规划精准落地实施。

规划推动公共服务项目落地

2.3 以全域全要素布局明晰发展路径

按照新时代新要求，规划突出生态优先和战略引领，强化生态文明和高质量发展价值导向。

规划改变工业化带动城镇化的传统发展路径，探索“营城-聚人-引产”的新型城市化路径。同时发挥合作区作为深圳唯一乡村地区的特色，改变全域城镇化思维方式，为乡村发展预留一定的空间。

规划借鉴深圳组团城市与基本生态控制线管控的营城经验，在地化提出 “一湾一屏三山三河多廊”的全域生态空间格局、“一心两轴三带四组团”的城乡空间结构与“西港-中带-东湾”的海陆空间格局。并在此基础上构建山水林田湖草与城乡共生格局，强调人地和谐关系和全域空间用途管制。

同时应对发展阶段和不确定性，引导空间用途弹性混合，统筹全域全要素布局。充分发挥国家发展理念转型背景下，国土空间作为承载空间类战略意图的唯一法定载体作用，合作区实际的全域发展建设与规划布局是一致的。

规划创新海陆统筹的海岸带空间管控体系，实施海陆空间三维立体管控，对滨海岸带、河畔山边、海洋海岛、视线通廊等关键资源实施提前预控。

规划明确海岸带管控范围，构建海陆统筹管控机制；坚持生态和安全优先，海陆一体划定生态保护红线，明确海洋空间用途管控；建立“详细规划+规划许可”海洋使用管理制度，加强海岸带陆域建设退线刚性管控。