实现“双碳”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，对国土空间规划体系建设提出新战略、新使命和新要求。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）提出建设“更可持续的韧性生态之城”目标，纳入碳排放相关指标，在“两个维度、三个层次、四种类型”的国土空间规划体系下有序推进各项工作。本文聚焦规划管控体系，围绕“双碳”战略下“管什么”“如何管”的问题，对目前上海国土空间规划管控情况进行再审视，分析其中管控要素覆盖、各级规划传导，以及政策和技术支持等问题，借鉴国外面向碳中和规划经验，提出管控体系构建思路，针对规划管控内容、技术要点和实施保障等提出建议。
1 研究背景
1.1 国土空间规划是实现“双碳”战略的关键途径
中央财经委员会第九次会议指出“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，“双碳”战略需尽快从目标理念、理论架构走向切实行动。新时期国土空间规划落实生态文明要求，具有全域全要素管控、全过程实施监督、重大专项统筹和智能决策支持等特点和优势，能够为落实“双碳”战略发挥积极作用。与此同时，“双碳”战略带来的广泛而深刻的经济社会系统性变革也使得国土空间规划面临新的挑战。
1.2 规划管控体系是国土空间规划落实“双碳”战略的核心
落实“双碳”战略，要明确国土空间规划“管什么”和“如何管”。我国低碳城市规划研究与实践分为3个层面：宏观层面为区域或城市规划，主要构建低碳指标体系，提出低碳发展策略；中观层面为片区或社区控制性详细规划或城市设计，除指标体系外，通过图则或导则进行管控；微观层面主要为地块或建筑设计。为落实“双碳”战略，当前规划管控的系统性、针对性及科学性有待提升。
1.3 “双碳”战略下对上海市规划管控进行审视和完善
2017年，“上海2035”获国务院批复原则同意。规划提出至2025年碳排放总量与人均碳排放量达峰、至2035年碳排放总量较峰值减少5%，并按照“目标（指标）—策略—机制”逻辑框架建立了相应的空间发展策略。2020年，《中共上海市委 上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》构建了上海市国土空间规划体系，推进总规落实。“双碳”战略下，有必要对上海市国土空间规划管控情况进行全面审视和完善，将减碳增汇目标理念全面、深度融入规划。
2 上海市低碳城市规划管控现状特征与问题
2.1 上海市低碳城市规划建设历程
2008年初上海成为世界自然基金会与我国建设部联合确定的“低碳城市”试点之一，2011年启动虹桥商务区等首批8个低碳发展实践区试点。2011年，上海市碳排放总量达到阶段性峰值2.2亿t后缓慢回落，目前稳定在2亿t，并且实现了碳排放与GDP的逐步脱钩。2017年发布的“上海2035”将绿色低碳理念融入城市总体规划中，提出多个领域的低碳策略与指标，全面推动低碳城市发展。
2.2 新时期上海市国土空间规划体系概况
上海市国土空间规划体系由规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系构成。上海目前已形成较为成熟的国土空间规划编制审批体系，即“两个维度（空间维度、时间维度）、三个层次（总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次）、四种类型（总体规划、单元规划、详细规划、专项规划）”。“上海2035”建立与发展目标相对应的各类空间发展策略，并通过“总体规划—单元规划—详细规划”层级清晰的规划体系，形成了健全的规划传导机制，在实施过程中也已经构建了“监测—评估—维护”的规划管理闭环。
上海市各级各类规划及相关技术标准
2.3 “双碳”战略下上海市国土空间规划管控现状分析
从“双碳”战略视角出发，结合碳排放核算权威的温室气体清单统计体系，对其中的核算项进行梳理，基于碳排碳汇的产生机理和国土空间载体，将对国土空间规划管控的分析聚焦在空间格局、综合交通、能源、资源利用和生态与农业5个重点领域，并筛选相关的管控要素。
“双碳”目标下国土空间规划管控要素梳理来源：笔者自绘。
在此基础上，对目前上海市3个层次规划的管控情况进行系统性梳理，重点关注规划管控要素是否全面覆盖，管控要求是否逐层传导，管控方式是否准确有效，实施路径是否得到保障。
目前上海市各级规划中“双碳”相关要素管控情况
