【摘要】合理的农村区域规划立足于国民经济和环境的长远发展，要求对农村社会、经济、资源和科技等方面进行全面规划。本文在分析中国农村区域规划存在问题的基础上，总结了英国和美国农村区域规划的成功经验。研究发现，英美农村区域规划有法律体系健全、支持力度较大、土地使用原则先进以及重视居民参与性等特征。最后结合国外的成功经验，提出对中国顺利推进乡村振兴战略的启示。

【关键词】乡村振兴；农村区域规划；农村发展

中国是一个农业大国，农业与农村的全面发展一直是党中央十分重视的问题。要实现乡村振兴战略，解决“三农”问题，必须辅之以有效的农村区域规划，而科学的农村区域规划是农村经济社会发展的重要前提和基础[1]。过去由于缺乏合理的农村区域规划，导致农村劳动力流失、农业基础设施落后以及农民收入较低等不良现象。虽然2006年以来，中国农村区域规划已经形成了一套较为完整的体系，包括规划方案编制、实施管理和监督检查等方面，并在一定程度上为农村形成新的特色提供了有效的技术支持和制度保障。然而学者房艳刚（2002）指出，随着社会经济的发展，尤其是党中央要求进一步实现城乡统筹发展，农村建设和发展面临的各种条件正在逐步变化，所以各种农村区域规划必须做出相应调整[2]。由于较少考虑农村社会结构、经济发展和文化传统，中国农村区域规划存在一些弊端，如指导思想不准确、政府支持力度不足、忽视地区差异性以及不重视农民主体性等问题[1]。以英美为首的发达国家在农村发展历程中积累了丰富的经验，在农村区域规划方面的做法和经验值得中国学习和借鉴。据此，本文在总结英美农村区域规划先进经验的基础上，提出中国农村区域规划的建议，以期为顺利推进乡村振兴战略提供科学依据。

1文献综述

20世纪30—70年代，美国、英国、日本和韩国等国家积极探索解决农村发展问题之路，为此国外关于农村发展问题的研究非常丰富。Honadle（1993）指出，国家农村综合发展受到农村的偏见、农村利益冲突、农村发展倡导团体之间的竞争、农村人口减少以及国内农村发展分化等因素的影响[3]。Freshwater（1997）从经济、政治和社会文化等多重视角分析单一农业发展和农村区域规划的相对重要性，并指出在农村发展中农业政策的制定比农村整体政策的制定更有意义[4]。Freshwater（1999）指出，与单一的农业政策相比，农村整体规划更有利[5]。Rowley（1999）指出英国农村发展的窘境，虽然英国农村地区发展已经取得进步，但是整体而言，农民工资、收入和教育程度较低，获得保健服务等机会较少，为此要解决英国农村发展问题，必须统筹城乡，合理规划农村区域发展[6]。Freshwater（2007）指出，随着经济社会的变迁，加拿大和美国的农村公共政策应该更关注农村的“生态功能”[7]。

国内关于农村区域规划的研究始于党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设，研究内容主要集中于探究新农村区域规划存在的问题及其解决方案。部分研究以具体省市为研究对象，研究新农村区域规划的模式。李孟波（2007）从宏观角度，分别从农村区域规划立法、空间秩序和农村区域规划的层次性等角度，分析了社会主义新农村区域规划的性质和意义[1]。吉颖飞等（2015）指出，目前中国新农村区域规划建设存在技术内容不全面和技术指导缺乏可操作性等问题，并提倡中国应该从规划管理和专业人才等方面为社会主义新农村建设提供辅助[8]。黄晓芳和张晓达（2010）以武汉市为例，分析了当前武汉农村区域规划所面临的问题，并倡导建立“一条主线、多项支撑”的规划体系[9]。官卫华和王耀南（2013）则以南京市为例，以统筹城乡发展为目的，提倡农村区域规划必须在管理环节、程序和内容要求上做出创新[10]。除了针对各具体省市的农村区域规划问题的研究之外，也有一部分研究以中国新农村建设较好的地区作为研究对象，总结其先进经验。郑斌等（2014）对河南省信阳市进行调研，发现郝堂村的规划建设布局准确，并坚持保护环境和以人为本的原则[11]。当然也有部分研究总结了国外农村区域规划的先进经验。如王雷（2009）较为全面地介绍了日本农村区域规划方面的法律制度，阐述了其法律制定的背景和实施效果[12]。郭王骁潇等（2017）尝试梳理部分发达国家农村区域规划的模式，并指出农村区域规划要从全局出发，改善农村生产和生活条件[13]。

通过对文献梳理不难发现，国内外许多学者对农村区域规划做了较为深入的研究，国外研究主要集中在解决农村发展问题，探讨农业政策和农村区域规划的重要性，而国内研究则主要集中于分析具体省市新农村建设问题。即使国内有学者研究农村区域规划模式，但其研究内容都不够深入。因此，本文在党的十九大提出乡村振兴战略背景下，总结英美发达国家农村区域规划的先进经验，以期为推进乡村振兴战略提供科学依据。

2农村区域规划与乡村振兴的关系

乡村振兴是农村区域规划的终极目标。党的十九大报告中提出的乡村振兴战略致力于解决“三农”问题，总要求就是坚持农业农村优先发展，努力做到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。乡村振兴战略主要服务于全面建成小康社会和承接第一个百年计划和第二个百年计划目标，但当前民生领域还有不少短板，城乡区域发展和收入分配差距依然较大。在城乡二元结构时期，城市产业集群程度显著高于乡村，不合理的资源要素配置结构也使得农业的分工效益被工业吸纳。解决这些问题是农村区域规划的目的，也是乡村振兴战略的目的。农村区域规划的理念与乡村振兴以人为核心的理念保持一致，农村区域规划的最终目的是要实现乡村的振兴。

合理有效的农村区域规划是实现乡村振兴的重要保证。农村区域规划是指在一个特定的地区范围内，根据国民经济的长远发展计划和自然条件及社会经济条件，对农村社会、经济、资源和科技等方面进行全面规划。其由以农业区划为主，逐步过渡到农村社会经济发展战略规划。农村区域规划必须全面掌握地区经济和社会发展的基础资料，合理布局区域内各行业的生产率，统一规划区域性基础设施建设；保护环境，维护生态系统的良性循环是农村区域规划必须考虑的因素。农村区域规划必须遵循因地制宜，发挥优势；合理布局，有利生产，方便生活；生态效益、经济效益、社会效益最佳等原则。实施乡村振兴必须清楚振兴什么、谁来振兴、用什么振兴、如何振兴、何时振兴和谁做决策等问题，研究制定系统农村区域规划、大规划和长远规划，实行具体的项目和工程。

3中国农村区域规划存在的问题

3.1农村区域规划指导思想不准确

农村区域规划指导思想不准确主要体现在没有把发展生产和改善农民生活当作建设的核心任务，导致农村区域规划模式与城市规划趋同。发展农业生产，改善农民生活是新农村建设的重中之重。生产和发展不仅是提高人民生活水平的基础，也是新农村建设的核心问题。长期以来，大部分农村区域规划偏离这一指导思想，过度追求“城市化的乡村景观”，短期内更加重视住宅建设，缺乏对农村农业发展和社会结构的深刻思考和正确的指导思想可能是导致这些问题的主要原因[13]。农村区域规划和建设的目的应该是振兴农业和农村[14]，只有建立起农村发展的长效机制，才能保障农村的可持续发展。

3.2政府支持力度不够

政府支持力度不够，容易造成农村区域规划实施缓慢的现象。造成新农村区域规划实施缓慢的主要原因是农户宅基地分散过度、农村建设资金短缺、农民脱离土地后缺乏相应的保障[15]。目前，中国的农村立法远远落后于城市立法。在其他法律法规中，涉及农村建设的法律并没有形成完整的体系，使得农村建设缺乏约束力[16]。同时，地方政策和国家法律也尚未统一，在实际实施过程中造成了很多管理盲点。另外，农村区域规划与建设是一项需要大量投资的系统工程，需要从政府和金融市场等多种渠道筹集资金。但是，目前大部分的村庄建设依靠政府财政拨款，而没有建立有效的国家财政体制，这使得建设项目风险较大，缺乏可持续发展机制。

3.3农村区域规划模式单一

基层干部对农村区域规划和建设存在认识上的误区，一方面，体现在“简单化”和“片面化”；另一方面，一些地方政府不会根据地区特色制定差异化的农村区域规划[17]。在制定农村区域规划时，相关负责人员都一致地重视硬件设施，而忽视管理，没有用长远的角度考虑农村区域规划。此外，过于注重形式，将农村建设和规划简单地等同为“新村”的建设，过分强调村庄的外观，而忽视公共服务和科学教育等方面。即使在外观上，各农村也未体现差异化，外观趋同，特色不足。

3.4忽视农民的主体作用

在新农村建设之初，农民作为农村的主体，大多数时候是被动接受规划，缺乏积极变革的意识[18]。他们更像旁观者，而不是参与者，没有得到真正的尊重。

4美国和英国农村区域规划的经验总结

4.1美国的农村区域规划经验

（1）美国在农村区域规划中重视农业的发展，同时致力于提高农村居民的生活水平。美国的农村和中国的农村在表现形式上有着显著差异，美国农户大部分是分散而居，所以美国的农村区域规划有其独特之处，主要从以下4个方面考虑：一是满足当地农村居民生活的基本要求。美国在进行农村区域规划时充分考虑农民的利益，所有有利可图的农村活动都是以提高农民收入和生活质量为目的。美国农村区域规划考虑人们的基本生活需求，在农村建立了幼儿园和医院门诊等生活基础设施。二是最大限度地保护和美化农村环境。美国注重农村环境保护与美化，每个农村社区都配有垃圾场和污水处理设施等基础设施。三是充分尊重和发扬当地农民的生活传统。美国农村区域规划会结合当地的风俗习惯，注重对乡村物质与非物质文化遗存的保护。其中，物质文化主要体现在美国的农产品当中，从产品的设计到产品的制造以及包装都能结合当地的特色；非物质文化体现在各种民风民俗的弘扬和传承。四是恰当地突出乡村固有的鲜明特色。美国农村区域规划尽量挖掘当地的资源优势，区域规划尽显当地特色。

（2）美国重视农村区域规划方面的法律体系建设。美国农村建设管理的历史悠久，而且法律法规制度非常健全。从农村建设法律法规制定的时间看，美国的农村区域规划法律体系起源较早。1902年，美国马萨诸塞州通过立法建立了专门的农村规划机构，即农村市委员会。与此同时，美国与农村区域规划相关的法律首先由农业法和土地法以及相关的环境保护法等组成。农业法涉及农民民生和农村环境等领域，基本职能定位是负责农村经济和社区发展，对农村地区的社区发展、基础设施建设、旅游和环境做出具体的规划。《住房和社区发展法案》中包含了关于农村社区住房与发展的专门法规内容。除了法律文件，美国政府为保证立法的实现颁布了一系列相关的政策文件。如《精明增长的城市规划立法指南》要求城市开发建设要集约化用地、节约资源和保护农业，控制城市地区的盲目扩张。从1973年美国出台的《关于农村农林业和相关基础设施的建设》的具体内容来看，美国农村区域规划更加注重加强农业和农村地区自身的活力，注重基础设施建设。

（3）美国政府对农村区域规划的支持力度较大。一方面，体现在城市和农村区域规划层级的同等性；另一方面，体现在农村基础设施的建设。美国是一个联邦制国家，行政级别分为联邦、州和社区3个层级，其实施了城乡均等的区域规划策略，所以乡村地区和城市地区属于同一层级。美国的农村能保持原有的空间和格局，农村与城市化进程相互协调。正因为美国是一个联邦制国家，所以美国在进行农村区域规划时充分发挥农村地区的自主性，各区域制定的规划具有差异性。美国农村的基础设施建设比较完善，而且地方政府和联邦政府投入大量资金建立排污厂、公路和通信设备。另外，美国政府非常重视生态环境保护，强调人与自然的和谐相处。

4.2英国的农村区域规划经验

（1）英国的农村区域规划具有阶段性和整体性。英国作为工业革命的起始国，农村区域规划实施的时间相对较早，可从1947年颁布的《城乡规划法》看出。在19世纪40年代，英国农村居民的生活水平较低，城乡居民收入差距也非常大。当时英国为了促进农村的发展，开启了类似于中国现在的“新农村建设”。此活动分为3个阶段：（1）政府设计规划了多种工程，改善农村的基础设施。（2）政府对贫困地区进行重点建设。（3）“新农村建设”由起初政府主导变为由居民主动参与设计的社会运动。英国农村区域规划集农民、农业和农村于一体，体现了规划的整体性。

（2）英国的农村区域规划遵循土地集中使用和管理原则。对于以农业为主的农村地区来说，最能够直接体现农村区域规划的方式就是土地整治。“集镇”是土地集中的一种体现，英国向来重视集镇的发展。随着源于德国的土地集中治理模式逐渐推广到英国等其他欧洲国家，其集镇发展的基本理念着重考虑建设公路、发展工业以及经济腹地大小的问题，同时强调农业生产和农民收入以及就业等问题。

（3）在英国的农村区域规划中，政府非常重视居民的参与性。因为只有当地的居民才对他们该如何生活，如何发展农业，如何进行生产非常了解。在进行乡村规划和布局时，需要充分考虑人与自然以及时间等因素。所以英国在进行农村区域规划时，必定会花大量的时间向当地居民收取意见，让当地居民能够有效地表达自己的意愿，发表自己的看法。例如，拆封和重建时，政府首先组织抽样调查，收集民意；为避免因单一主体决策而导致公共物品质量问题和公共物品闲置问题，政府会引导公民和社会团体参与公共物品的供给过程。

5启示

5.1创新农村区域规划指导思想

发展生产是新农村区域规划的关键，提高农民生活水平是规划的重点。发展农业生产和提高农民生活水平也是振兴乡村战略必须遵守的原则。在农村区域规划中，要把农民作为新农村建设的受益所有者，始终遵循为农民服务规划的思想。同时，规划要以提高农民生活水平为重点，坚持发展先进农业，调整农村经济发展方式，增加农民就业机会，提高农村综合生产能力，促进农民增收。除此之外，农村区域规划必须遵守保护环境的原则，同时注意节约资源，为子孙后代留下良好的环境。

在进行农村区域规划时，必须注意到农村建设与城市建设之间存在巨大的差异，不能将城市规划的模式照搬于农村区域规划和农村建设。在广大的农村地区，由于地理位置和资源的不同，各地社会经济发展水平差距很大。因此，在当前新农村建设中，应该规范地避免为全省甚至全国设定单一的规划模式，否则就会出现机械化运用规划模式，缺乏特色，浪费人力和财力的现象，这肯定偏离了中央关于乡村振兴战略的大局。针对不同地区，根据当地区域发展的现实情况，因地制宜，制定规划建设标准。

5.2加强政府的支持力度

政府支持力度主要体现在政策、法律法规和资金支持上。（1）在政策方面，农村建设的终极目标不能用城市地区和工业来代替农村和传统农业，需要振兴农业，同时振兴乡村，促进地区间的均衡发展。农村应该根据自己的资源禀赋开发特色产品，应该发展与传统农业不同的新兴产业，如生态旅游。（2）在法律法规方面，法律是农村建设的基石，由于缺乏农村建设的法律和技术标准，农村管理存在如土地利用率低和忽视环境等问题。因此，加强农村建设立法具有重大的现实意义。中国应该建立一套完整的农村建设法律体系，由农村建设的核心法规、综合性法规和技术标准组成，明确农村建设的对象、目标、意义和内容，以确保农村建设在规范管理的框架下依法进行。（3）在资金方面，政府、民间和私营部门在促进农村发展方面都存在着局限性，这意味着农村建设不能过分依赖一种资金支持。为此创新农村金融投资机制，发展公共财政、贷款和民间资金等多种形式的融资渠道，用于加强乡村公共设施建设。同时，乡村可以建立内部积累机制，通过从非农业经营（如住宿、旅游）获得一定比例的收入，创造公共开支的社区基金。

5.3保证农村居民参与规划

农村居民是农村建设和发展的主体，村民自治是农村管理的有效途径。农村管理者要注重培养村民的规划意识，传播规划知识。与此同时，村民可以表达对农村建设的需求和意见，并参与村庄规划的制定。通过上述措施，村庄建设中将出现更多的公众参与，从而建设一个多姿多彩的美丽乡村风貌。此外，村级管理部门需要通过物质补偿或奖励来调动农民的积极性，鼓励村民自治组织的发展。在乡村区域规划中，英国、美国等发达国家会主动引导农村居民参与规划，在规划制定之前组织大量农村居民进行讨论，而且在规划实施的具体过程中同样与居民共同商讨问题。通过这种方式不仅让农村居民的建议在规划中得以实施，也充分调动了居民的积极性，让农民当家做主人。这在很大程度上可以减少规划实施过程中遇到的阻力，保障农村区域规划的顺利开展，以达到预期的效果，同时这也符合乡村振兴战略的以人为本原则。

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