一、四川贫困地区基本特征

由于历史和现实的因素，四川贫困地区一般地处偏远，土地贫瘠，自然灾害频繁，交通不便，信息闭塞，教育水平低，科技落后，文化卫生事业不发达，经济基础薄弱，社会保障水平十分低下。四川贫困地区一般是人口超载且素质不高，其生产方式传统，生产手段落后，产业结构单一，仍以自给自足和第一产业为主。贫困地区第一产业内部以种植业和牧业为主，农业是主要就业渠道和收入来源，非农产业普遍不发达，失业和半失业大量存在，市场规模狡小，市场发育程度低下，生产经营分散，空间集聚性较弱。贫困地区投资环境恶劣，资本形成能力严重不足，投资效益低下，生态严重失调。其主要具有如下特征：

1、区域结构特征

四川农村贫困地区和人口呈“大分散、小集中”的特点，分布极广，地域几乎涵盖全省，集中分布于川西北高寒藏羌区（甘孜州、阿坝州）、攀西老凉山地区（凉山州、攀枝花市、乐山市）、川北秦巴山区（绵阳市、广元市、巴中市、达州市、南充市、广安市）、川南乌蒙山区（宜宾市、泸州市）和川中丘陵区纳入“十年扶贫规划”的重点贫困村。截止2004年，四川省生存环境恶劣贫困村14172个、需易地扶贫搬迁人数95万人、绝对贫困人口共197.6万人、低收入贫困人口共460万人、饮水困难人数1000万人、59个乡与7985个村不通公路、2340个村不通电、28800个村不通电话、5781万亩中低产田土、贫困地区115145万亩草场严重沙化、退化和鼠化，贫困人口中成人文盲、半文盲率为14.15%，每千人拥有医生1.24个。

2、区位自然、经济、社会文化特征

（1）自然特征。四川贫困地区大都位于深山区、石山区和高原区，这些地区地形地貌复杂，自然地理条件恶劣，生态环境脆弱，气候复杂，自然灾害频繁。具体表现为几个方面：1地理环境恶劣，耕地资源少。贫困人口居住的山区、高原及部分丘陵和高原地区，土地资源总量少，土地质级差，土地贫瘠，大多土层薄，土质差，不宜农耕，耕地多数以陡坡为主，耕地质量不高，产出量低，近年来土地沙漠化和水土流失的严重，致使农村耕地面积逐年减少，土地的人均占有量低且成下降趋势，人多地少的矛盾非常突出。水资源短缺，水资源不足，在时间、地域和人口占有量上分布不平衡。现有的贫困地区土地资源中，水源充足，排灌设施齐全的优质耕地面积少，环境污染，植被破坏，水土流失严重，增大了农业风险和贫困地区脱贫的难度。2生态环境脆弱甚至恶劣，自然灾害频繁。四川贫困地区大多数处于生态敏感地带。所谓生态敏感地带是指介于两种或两种以上具有明显差异的生态环境的过渡带和交错带，其最典型的特征是对环境因子变动的敏感性强，因其环境或景观的变化，会导致土地生产力的明显下降乃至消失。许多贫困地区的旱灾情况非常严重，降雨量小，且又主要集中在夏季；或是地表水源不能利用，喀斯特地形致使地表水渗透严重。

有些地区十年九旱，人畜饮水都十分困难。有些贫困区高寒阴冷，日照稀少，无霜期短，有效积温严重不足，不适合农业的耕作。还有一些地区山高坡陡，水土流失严重，灾害频繁。这些恶劣的生态环境本来就给当地农户的生存带来了困难，加上过度的开垦，毁林开荒，使得贫困地区的生态环境进一步恶化。植被被破坏，蓄水、地下水、河水水位逐年下降，严重的水土流失使土层瘠薄，养份流失，生产能力下降，形成贫困地区“愈穷愈垦，愈垦愈穷”的恶性循环。虽然近年来四川贫困地区生态环境保护和建设取得了显著成绩，但由于这些地区除了自然资源外缺少其他可以替代的资源，森林过伐、土地过垦、草场过牧的现象仍然存在，粗放式的经济增长方式仍主宰着当地经济。3拥有较丰富的自然资源，但开发利用程度低。四川大部分贫困地区都处于自然资源相对富集的地区，能源资源、矿产资源、生物资源、旅游资源等都比较丰富，具有较大的开发潜力。但由于受资金、技术等因素的制约，目前贫困地区的自然资源利用程度非常低，大部分自然资源仍然被闲置。已经利用的自然资源，则由于掠夺式的开发而几尽耗竭，再生能力差。现在的生态建设，由于政策、资金、技术、文化等的限制，效果不够理想，没有形成社会、经济、生态的良性循环，生态重建的压力依然沉重。

（2）经济特征。四川贫困地区的产业结构很不合理，第一产业比重过高，生产方式落后。四川贫困地区农业生产以低层次平面垦殖方式为主要特征，即低素质的生产经营者凭借传统简单的农耕技术和经营方式，以人口数量的增加和体力劳动为主，直观表现为以锄头、犁耙和畜力为主的生产技术手段同自然界进行简单的能力交换过程，甚至刀耕火种生产方式在某些少数民族贫困地区中仍然比较普遍。生产技术长期落后，耕作粗放，往往只能维持简单再生产，生产后劲严重不足。1产业结构单一，传统农业在贫困地区产业中占主导地位。四川贫困地区农业产值和就业人数分别占了生产总值和就业总人数的一半以上，农业以种植业和养殖业为主体，种植业又以粮食生产为主体，第二、三产业和第一产业中的其他产业发展滞后，大量农村富余劳动力不能转移。在贫困地区，农业在县域中占有特殊的重要地位，仍然是县域主要的就业渠道和收入来源，而其他部门的经济活动都或多或少地与农业生产有联系。2经济呈封闭的自给半自给状态，商品化程度低，市场竞争力弱。贫困地区由于商品经济发育程度低，产业结构不合理，农产品多、工业产品少；技术含量低的产品多，技术含量高的产品少，没有把资源优势转化为商品优势，缺乏市场竞争力，其经济发展处于以内向为主的低层次，缺乏吸引外资、引进先进技术、开拓市场的竞争意识和能力。

3居民收入水平低下。一个地区的居民生活水平达不到一种社会可以接受的最低标准，生活质量处于满足生存需求线以下，收入水平低，就会衍生出生活质量低下，如住房短缺、健康状况不佳、受教育水平不高、婴儿死亡率高、预期寿命及劳动年限短等皆与收入低下直接相关。改革开放以来，虽然贫困地区经济有了较快发展，居民收入水平不断提高，但与发达地区之间的差距仍呈扩大之势。4资本形成能力严重不足。贫困地区经济基础薄弱，乡镇企业落后，财政入不敷出，集体积累空虚；农户拥有的可用资本少，农业扩大再生产难，缺少自我发展和自我改造的能力，决定了贫困地区农民长期滞留在贫困的尴尬境地。一方面，贫困地区财政由于长期赤字，造成公共投入严重不足。由于财政长期拮据，贫困地区无力增加投入以改善公共基础设施、公共社会服务，形成恶性循环。另一方面，农户家庭经济收入来源单一。由于收入水平低，所以积累能力有限，公共积累也难以提取，造成集体经济的组织能力弱化，有效的社会服务体系不能建立起来，严重阻碍贫困地区商品经济的发展。贫困地区的集体经济、私营经济和个体经济等非国有经济以及乡镇企业的发展相对于发达地区来讲十分落后，不能对县域经济的发展给予应有的推动作用。

5基础设施建设落后。贫困地区基础建设起点低、底子薄、欠账多，人畜饮水、灌溉、交通、能源、通讯条件无法满足生产发展和经济开发的需要，原有的基础设施大多老化失修，抵御自然灾害的能力不足。基础设施薄弱是贫困地区长期落后的重要原因，加强基础设施建设，是贫困地区长期发展的保障。贫困地区基础设施长期落后，加之当地政府缺乏必要的财政资源，改善贫困地区的基础设施仍是今后扶贫的重要内容。6经济功能不完善，构成要素发育程度低下。所谓经济功能是指作为一个相对独立的系统能保持正常运行而必须具有的吸纳功能、增生功能和优化功能。显然，对于贫困地区来说，这些功能都是不完善的，或者说是不健全的。贫困地区一般偏离经济中心，不是从自然地理距离上远离经济中心，便是水利、电力、交通、通讯等基础设施落后，信息不灵，从而在经济地理上拉开与经济中心的距离，导致贫困地区经济发展功能的弱化。随着国民经济资源配置机制的转换，贫困地区的经济社会发展将面临着更加严峻的挑战，尤其是经济发展过程中回流效应的冲击更为强烈。市场机制的利益导向，将导致贫困地区的资金、人才等生产要素向能够获得较高回报的经济发达地区流动，而且这种流动速度日益加快。如果说经济发展水平低的地区在资源配置市场化条件下面临着自身累积能力弱、资源转换率低、对外开放程度低、回流效应冲击大的严峻挑战的话，那么，在经济技术发展程度更低的贫困地区所面临的冲击将会更大，所遇到的矛盾将更加尖锐。

（3）社会文化特征。四川贫困地区不仅在地理和经济上有着非常典型的特征，在社会文化上所表现出的知识型贫困和精神型贫困等也引人深思。1人口基数大，人口增长过快。从现有的资料来看，四川贫困人口增长速度普遍高于全国的平均水平。过大的人口基数使得人均资源占有量少，特别是人均占有耕地面积少，人均收入低。过快的人口增长使得这一矛盾愈加突出，导致脱贫成效降低，返贫率高，成为贫困地区经济状况难以改变、人民生活水平难以提高的重要原因，形成“越穷越生，越生越穷”的恶性循环。2地方病人口比例高，医疗卫生恶化，无法保证正常的营养供给，贫困地区群众的身体素质不断下降，加上一些地区近亲结婚和水土条件造成的地方病，贫困地区人口的身体健康受到严重损害。这不但是造成贫困人口智力低下的原因之一，也是导致农户难以脱贫、重新返贫的一条重要原因。另外，贫困地区来自于政府的基本医疗卫生服务非常有限，医疗机构缺乏，设施陈旧，药品匮乏，医务人员素质低，加上贫困农民负担不起医疗费用，看病、就医、用药十分困难，这使得贫困地区地方病高发现象表现得十分突出，并导致贫困户常见病难以得到及时治疗。3科技水平低，农民文化素质差。贫困人口大多居住分散、偏僻，办学条件差，许多村寨没有学校，加之贫困户生活困难，无力支持子女上学，适龄儿童失、辍学率高，入学率、巩固率、升学率低。

农户科技、文化水平低，文盲、半文盲比重大。农民文化素质低下，缺乏具有现代农业知识、工副业生产技术人员和能工巧匠，管理人才更是奇缺。由于教育水平落后，各类人才十分缺乏，农业科技推广进程十分缓慢。人才数量少、而且质量低，现有的人才严重流失，从外部引进人才十分艰难，并且也远未形成引进机制，真正懂经营会管理，大公无私，具有组织号召力，敢闯市场的发展农村经济的带头人更是十分缺乏。4观念陈旧落后。四川贫困地区由于经济文化不发达，产业结构单一，环境封闭，活动范围狭小，人口极少流动，生产方式和生活方式变化缓慢，与外界隔绝的社会文化机制使科学文化和现代经济信息的传播受到制约，由此决定了贫困地区人民的需求层次较低，无暇顾及更多、更高层次的需要，文明、健康向上的精神文化生活在贫困地区显得十分匮乏，社会发育程度较低。与此相应，贫困地区农民的思想文化受传统观念的束缚较大，人们的思想观念愚昧落后，不自觉地形成一种自我封闭意识，如狭隘的小农经济意识、迷信意识、家族宗教观念盛行等。他们既抵制商品经济，缺乏市场意识、竞争意识，抵制经济文化交流，又表现出悲观无奈、消极坐等以及表现出“小富即安”的自满自足观念。更严重的是一部分干部形成了一种自甘落后、以穷为荣、不愿苦干、不思进取、眼睛向上、依赖着国家救济的惰性。

二、四川贫困地区可持续发展的总体构想

新形势下，四川贫困地区实现可持续发展的总体构想可以概括为：坚持科学发展观和社会主义新农村建设，继续贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》和《四川农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，实行以人为本，统筹城乡人口、资源、环境、经济、社会之间关系，发挥市场在资源配置中的基础性作用；坚持政府主导，全社会参与扶贫、整合扶贫资源，综合开发，“一体两翼”扶贫战略，将开发式扶贫与救济式扶贫结合起来，逐步使贫困地区群众享受到与全国平均水平大致相等的公共产品和公共服务；将以贫困人口为基本对象，以贫困村为主战场，以革命老区、少数民族地区、边远地区和特困地区为重点结合起来，将治贫与治病、治愚结合起来，既要把贫困地区农业和农村内部增收的文章做足做好，又要继续推进农村劳动力转移就业，努力在农业和农村外部寻求增收途径。以体制创新和对内外开放为基本动力，转变经济增长方式，增强贫困地区农业的综合生产能力，实现一二三产业互动，城乡经济相融，经济社会并重，提高贫困农户的自我积累和自我发展能力，增加贫困农民收入，在巩固温饱成果的同时，加快脱贫致富的步伐，提高贫困人口生活质量和综合素质，逐步改变贫困地区经济、社会、文化落后状况，使贫困地区经济快速发展，群众生活富裕，社会不断进步，资源永续利用，生态良性循环，实现富民强区，为达到小康水平和新农村建设创造条件。

为实现上述总体构想，四川应当完成几个转变。在扶贫目标上，由主要解决贫困人口的生存问题调整为解决贫困人口生存问题和提高其发展能力相结合。在扶贫范围上，由着重抓贫困县调整变为在抓好扶贫开发工作重点县的同时更加强调工作到村、扶贫到户，变扶贫资源难以到贫困户手中为最大限度地到达贫困户手中。在扶贫对象上，由单一锁定尚未越温人口调整为既锁定尚未越温人口又锁定初步解决和基本解决温饱人口。在扶贫内容上，变单纯的经济开发扶贫为全方位立体化扶贫，特别要针对长期以来贫困地区社会事业建设“腿短”的问题，进行教育、科技、卫生、文化等综合性投入，并进行劳务输出和扶贫移民。在扶贫方式上，在不放松开发式扶贫的同时，对部分通过开发式扶贫不能脱贫的“特殊贫困”人口，也应实行救济式扶贫。在扶贫途径上，由单一资源开发调整为资源开发与保护、生态环境建设同时并举。构建资源节约型和环境友好型社会，坚持“在保护中有条件开发、在开发中有条件保护”，因地制宜突出地方特色，大力发展绿色生态产业，实现经济发展、脱贫致富同人口、环境和资源的统筹协调。在扶贫主体上，变让贫困户脱贫为贫困户自己要脱贫，调动贫困地区广大干部群众发展经济的积极性，扬长避短，发挥优势，增强自我发展能力。在扶贫资源的分配和使用上，改变平均分散使用资金的方式，把各种渠道发放的资金集中起来，统筹安排，合理使用，以集中人力、物力、财力，解决突出问题。在扶贫考核上，由进程性指标考核为主转向以效果性指标考核为主。