文/本刊记者 蒋 莹

《乡村振兴促进法》中明确提出，鼓励和支持使用清洁能源、可再生能源，保障乡村发展能源需求，由此指明了发展方向，一系列政策先后出台。6月20日，国家能源局下发了《关于报送整县（市、区）屋顶分布式光伏开发试点方案的通知》（简称“整县光伏”）， 全国20个省市紧随其后迅速出台了相关政策。7月9日，国家能源局明确，不得暂停现有光伏项目，但要求不强制、不垄断。业界专家学者普遍认为，在“双碳”目标以及乡村振兴战略的推动下，大力发展分布式光伏，将释放巨大潜力。

光伏扶贫为乡村振兴打下基础

在位于中国东部的山东省淄博市沂源县鲁村镇，总投资7000万元的10MW（兆瓦）农光互补光扶贫项目已经产生收益。在阳光的照耀下，一排排蓝色光伏板闪闪发光，将光能源源不断地转化为电能。在光伏板下，一片片绿苗儿长势喜人。

“上面光伏发电，下面绿色种植，综合利用，一花两开。”沂源县乡村振兴局相关负责人万秀军告诉《中国发展观察》杂志记者， 近年来，该县扎实推进光伏扶贫工程，将光伏扶贫作为打赢全县脱贫攻坚战的超常规举措，按照市场化运作、企业化运营的方式，引导企业参与建设农光互补电站和地面集中扶贫电站。

自2018年3月9日并网发电以来，年均发电量1200万千瓦时左右，年收益1000余万元，通过光伏扶贫资产收益，支持贫困村增加集体经济收入，带动贫困户脱贫致富。同时农业项目开展规模化种植，可提高土地综合产出效率，通过吸纳周边农村剩余劳动力，优先安排有劳动能力的贫困人口，有效促进实现贫困户的脱贫致富。

截至目前，该项目产生的收益，能够覆盖12个镇（街道）的390 个村，建档立卡贫困户10500户、18800人实现分红；项目收益用于村集体增收及库区移民村已覆盖165个村（村集体130个、库区35个）。

“光伏扶贫工程市场有保障， 能为贫困户带来20年稳定收益，可作为典型的资产收益扶贫方式。” 国家能源局新能源和可再生能源司副司长梁志鹏公开表示。自2015年光伏扶贫工作启动以来，国家能源局先后五批下达了光伏扶贫的专项建设规模和计划，多个省份组织实施了光伏扶贫项目。

在天津大学建筑学院院长助理、教授杨崴看来，扶贫绝不是简单“给钱”，而是要激发贫困地区的内生动力，让贫困地区具备“造血”功能。具有电网特色的光伏扶贫，在部分贫困地区就起到“造血”的作用。“光伏+产业”持续较快发展，农光互补、畜光互补、渔光互补、光伏养老等新模式广泛推广，增加了贫困村和贫困户的收入。同时，能源开发建设为贫困地区创造了大量就业机会，发挥了重要的脱贫带动作用。

山东省太阳能行业协会常务副会长、山东省新能源产业协会光伏专委会主任张晓斌在接受《中国发展观察》杂志记者采访时认为， 光伏扶贫与光伏推进乡村振兴有所区别，前者当时的出资方是地方政府，这是国家的要求，后者主要以地方财政资金去撬动更多的融资平台的资金，有外部的资金介入。前期的光伏扶贫已经打下良好基础， “整县光伏”提升到新的高度，让更多群体关注光伏领域，让更多社会资本进入，共同促进乡村振兴。

对于光伏扶贫，国务院发展研究中心企业研究所企业评价研究室主任、研究员周健奇表示，既有很多成功经验，又存在不少问题，还要规避一些风险。

光伏所发的电主要是上网，可形成稳定的收益。有的地方政府还有度电补贴。这样，农户每卖一度电的收入既有电价收入，又有中央和地方的补贴收入。全年收益少则几千元，多则上万元。除了鼓励、资助农户安装光伏外，光伏扶贫还有其他模式。例如村集体投资光伏电站，获得的稳定收入用于资助贫困人口，还可创造公益岗位和开展公益事业，这些方面不少地区已经形成成熟经验。

问题主要是两方面：一是贫困地区的基础条件不好，贫困农户的房顶条件差、电力的本地消纳能力不高、农村电网的容量和稳定性存在短板、结算流程不完善；二是贫困农户装光伏缺少资金，对其支持的方式主要是贷款，或租赁，都会减少光伏收益，需要创新，光伏扶贫的提升空间还有待进一步深入。

“扶贫的效果，不是看一个地方整齐地安装了多少瓦光伏， 而是原来贫困农户的收益提升了多少，屋顶、电网等基础条件是不是得到改善。否则很容易形成新的电力集中消纳难题，让造福乡村的绿色电变成所谓的‘垃圾电’。” 周健奇说。

“整县光伏”助力乡村走低碳振兴之路

我国建筑屋顶资源丰富，开发建设屋顶分布式光伏潜力巨大。与此同时，由于建筑屋顶分布广泛、资源分散、单体规模小、开发建设协调工作量大，一定程度制约了屋顶分布式光伏更大规模发展。启动整县（市、区）推进屋顶分布式光伏开发试点工作，主要目的就是充分调动和发挥地方积极性，引导地方政府协调更多屋顶资源，进一步开拓市场，扩大屋顶分布式光伏建设规模。

“包括太阳能、风能、生物质能等在内的、乡村随处可见的可再生能源对乡村振兴具有重要作用。一般情况下，随着农村居民收入的提高，能源消费量也会大幅上升。然而，在实现‘双碳’目标的过程中，乡村振兴必然也必须要走低碳振兴之路。因此，广大乡村应依托既有的可再生能源资源，大力开发新能源替代传统的石化能源，满足生产生活需求，构建一个主要依靠可再生能源的分布式乡村能源系统。”中国社会科学院工业经济研究所能源经济室主任、副研究员朱彤在接受《中国发展观察》杂志记者采访时认为，可再生能源发电以“当地发、当地用”模式为主，不够用时才通过公共电网调剂。这一发展模式的好处是：一方面，可再生能源最大限度地替代石化能源， 减少二氧化碳排放，保证乡村振兴的低碳化；二是农户减少或者不需要为化石能源付费，节省了开支， 相当于增加了收入。

对于“整县光伏”，朱彤指出，最重要的“硬条件”有两个：一是屋顶资源丰富，二是配电网并网条件好。所以，不需要像通常理解的那样，先试点，再全国遍地开花。如果两个“硬条件”都具备，就满足先行试点的条件，马上就可以干；如果屋顶资源丰富， 但配电网并网条件不满足，那就积极主动改善并网条件推进分布式光伏发展。

农业农村部农村经济研究中心副研究员付饶认为，合理开发利用农村可再生能源、鼓励使用清洁能源，有利于治理农业面源污染，优化农村环境，统筹城乡协调发展， 体现农村能源综合利用的环境效益、生态效益和社会效益。我国地域辽阔，可再生能源丰富，发展潜力巨大，在广大的农村地区发展太阳能等可再生能源大有可为。光伏整县推进作为清洁能源使用的有效探索，为下一步鼓励和支持使用清洁能源、可再生能源，因地制宜发展低成本的清洁可再生能源，加快推进能源技术进步和推广，促进农村能源清洁低碳转型，改善农村能源结构，起到积极作用。

国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所研究室主任、研究员刘现伟认为，随着光伏发电技术日益成熟、成本持续降低，在国家“双碳”目标和乡村振兴战略共同推动下，光伏大规模普及进入快车道。“整县光伏”推进会为“三农”特别是落后地区的发展带来难得历史机遇，为农业转型、农村发展、农民增收带来多重利好。他建议，光伏电站的布局，要充分考虑区域差异，优先在光能资源丰富、光伏发电成本更低、电力设施配套完善、电力消纳能力强、日间电力负荷大等区域布局，提高光伏发电经济性和综合效益。

“大力发展以光伏为代表的新能源产业是我国实现‘双碳’目标的重要抓手。随着光伏发电成本的下降和光伏消纳能力的提升，光伏发电呈现出由大型地面电站向更靠近用户需求侧的分布式光伏方向转型。此时推进‘整县光伏’，一是与碳中和碳达峰目标、乡村振兴战略形成政策集合叠加，集中释放政策支持红利；二是分布式光伏作为光伏产业未来发展方向，将为农民增收带来新的、稳定可预期的途径；三是由地方政府主导来推进分布式光伏的发展，可以与城乡规划、美丽乡村建设等其他发展战略相结合，提高分布式光伏产业发展的规模、质量与效益。”国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所助理研究员石颖说，带来“利好”的同时，应注重户用光伏发展，因地制宜、择优选择区域推广。

从建筑类型来看，根据文件， 农村居民建筑是发展分布式光伏的主要建筑类型之一，且农村居民屋顶可安装比例需不低于20%；从各地执行层面，应根据自身发展情况及经济结构不同有所侧重，经济发达地区推进重点放在工商业厂房屋顶及连片工业区上，工商业欠发达地区， 可以将党政机关建筑、公共建筑和农村居民建筑作为主要着力点。

在付饶看来，光伏整县推进会统筹发展模式的创新和整体的提升，可以通过基于光伏技术的渔光互补模式、光伏数字化应用等创新模式的推广与带动，将农村清洁能源建设与农林牧副渔产业融合发展，增强区域清洁能源供给能力， 解决产业发展带来的环境问题，有效促进传统产业升级。

在农业大县，注重与农业产业发展多角度的深度融合；在城镇化基础建设较好、环境承载压力较大的农村区域，重点推广光伏多元化利用模式，改变单一技术解决农户能源需求；在传统农村地区分散式住宅形式，推进光伏等分布式能源利用技术，尽量一体化解决农户清洁能源供应的问题，提高能源资源配置，有序推进分布式“太阳能+”等可再生能源多能互补模式；在距离城镇较近的农村区域，利用好资源优势，实现城乡统筹发展的共赢模式。

激活绿色动能要着眼可持续发展

“自愿不强制，试点不审批， 到位不越位，竞争不垄断，工作不暂停。”针对业内对分布式光伏整县推进工作的一些疑问，国家能源局7月9日出台官方解读，总结成了“25字原则”。

在“25字原则”明确之前，一些地区曾就分布式光伏整县推进试点出台“一刀切”政策。7月8日， 山东省济南市莱芜区发展和改革局印发了《关于进一步加强全区统筹和暂缓在谈与拟建光伏项目的紧急通知》，提出：为贯彻落实国家“碳达峰、碳中和”部署，我区将争取整区分布式光伏规模化试点， 为突出规模效应，统筹考虑整体布局、电网负荷和储能建设，罗列了两项内容：一、全区范围内所有在谈、拟建的光伏发电项目，一律暂缓。二、从本通知下发之日起，暂缓受理光伏项目立项备案，电力公司暂缓受理光伏电力接入审批（不含在建项目）。

随着“25字原则”的明确，一夜之间出现了戏剧性的反转——7月9日该局紧急“收回”了上述《通知》。

据企查查数据显示，我国现存光伏相关企业34.82万家。近十年相关企业年注册量变化趋势起伏较大， 2017年注册量达到7.4万家，为近十年来最高，近三年增速有所下滑。2021 年上半年新增光伏企业4.22万家，同比增长75%。从地域分布来看，山东和江苏的光伏相关企业数量分别位列前二。其中，山东省达到5.39万家， 江苏则有4.57万家，二者之和为全国相关企业总量的28.6%。

“政府引导，市场激发，生态促进，三农受益。”周健奇向《中国发展观察》杂志记者介绍，这是“整县光伏”推进可持续发展的模式，要理清“发展中的烦恼”。

政府引导是指，政府履行好服务职能，发挥引导性作用，促进光伏扶贫资源要素的有序流动，实现高质量发展，而不是出文件下达行政命令。

市场激发是指，发挥市场的决定性作用，让所发的电真正成为造福农民的绿色电，而不是“垃圾电”。关键在于光伏发的电有人用，而不是电发了，却还要通过行政计划来消纳。发电容易，消纳难。表面看，光伏电站整齐漂亮， 装机上了规模，实际上发的电用不了，还得计划调度。

生态促进是指，不仅要在全县完成光伏装机、光伏发电的指标， 还要注重光伏生态的建设，形成利益相关者多方联动的局面。一方面可以加快弥补县域光伏发电的短板，尤其是服务短板，有利于高质量充伏扶贫；另一方面可以通过光伏生态圈促进光伏产业落地。

三农受益是指，共赢是建立在三农发展的基础之上，并不是为了装光伏而装光伏，避免政绩工程、面子工程。

如何促进、保障可持续发展？据朱彤调研了解，一些地方政府在光伏整县推进方面，倾向于和一两家企业签订合同负责本县区域分布式光伏建设，并要求企业引进产业在当地落户。“这恰恰是不可持续的发展模式。”朱彤说。一是分布式光伏非常适合中小企业、甚至屋顶业主自己做，大企业不是必要条件；二是强制要求企业引进产业在当地落地，每个试点县都这么要求的结果，必然是低水平产能重复。因为光伏电池产业链制造环节的规模经济很强，适合集中大规模生产。光伏整县推进试点，本质上是为了在符合条件的地方加快分布式光伏发电的发展，推动电力低碳化，这对地方实现碳达峰具有重要意义，要确保这一工作可持续推进，地方政府最需要做的工作是确保参与主体公平公开竞争、产品符合质量标准、安装屋顶符合安全标准等等。

从政策方向来看，分布式光伏虽然未来发展前景可期，但具体推进整县光伏的实施方案还存在诸多挑战。石颖建议，未来推进整县光伏可持续发展应该采用一种合作共赢的模式，由地方政府主导，央企国企与民营企业共同参与，发挥规模效应，形成符合市场经济规律的合作机制，使老百姓、村集体与企业均获得合理的利润，加速推广分布式光伏、提升光电转换效率、持续降低成本；加强整县推进光伏的顶层设计，建立行业标准监管和融资等政策支持体系，避免一哄而上，防止烂尾工程。

“我国光伏发电产业发展快速崛起，导致很多企业管理经验不足，运维成本居高不下。”石颖说，可以突破以往光伏发电企业普遍规模不够大的弊端，实现规模经济生产，提高运维产品采购谈判环节的议价能力，进一步加强无人机、机器人等新技术应用，降低运维成本；提高光伏组件质量，理论上的光伏组件使用寿命在25年左右，但是前些年投运的老旧组件有些质量存在一定缺陷，设备不同程度地出现了问题。未来随着科技不断进步，新投运光伏组件质量和效率将大幅提升；需要加强对户用光伏电站的实时监测、及时维护以及按月对光伏组件、逆变器等设备全面排查和维护，针对出现的异常情况，立即反馈处理，确保电站运行正常。

光伏补贴的关键在于如何补贴、补贴多少、如何操作。她认为，可借鉴新能源汽车企业经验， 关键是从机制设计入手从根本上防止骗补行为。一是详细制定光伏补贴额度结算时点、具体标准、付款细节， 使补贴有章可循、有可操作性。二是按照企业发电量进行补贴，由电网企业承担核算发电量及发补贴工作，将会减少企业骗补行为。这其中发电量的统计工作必须非常细致且准确可靠，才能有效杜绝企业骗补。三是完善事中事后监督制度，加大对违法违规行为的处罚力度。

刘现伟认为，目前推动“整县光伏”离不开各类政策的有力支持，特别是整县屋顶分布式光伏开发，虽然发展潜力和综合效益巨大，但却需要较长时间的探索和培育，需要一定的财政补贴等政策支持。为防止出现类似一些新能源车企业那样的“一窝蜂”上马骗补行为， 可以借鉴农业补贴的方式，采用建成后按照实际发电量进行补贴，同时可以对项目建设启动资金给予专项金融支持、贷款贴息等，切实防止骗补行为，造成项目烂尾、后续经营和运维困难等严重问题。

“出现骗补的情况是可能的。” 周健奇建议，对此可强化数字监控。当前是数字时代，监管光伏扶贫可以引入能源互联网的理念，设立光伏调度中心，重点监测及时发电量，形成效率优先的约束机制。

“另外，需要注意的是，‘整县光伏’从本质来讲是建筑与光伏的结合，且建筑是基础。因此，安装过程中必须充分考虑不同建筑类型和建筑自身情况差异，不能一概而论。在如此大的安装规模下，建筑美观度以及与城乡建设整体规划的协调性问题也应该得到重视，要避免后期加装破坏城乡环境和美观等问题。”杨崴坦言。

对于“整县光伏”，尚处于试点方案制订阶段，试点过程中可以积极探索多种模式。张晓斌介绍， 比如政府与企业合作模式、电力公司主导模式、电网企业主导模式、光伏企业主导模式等等。可以选择一批有实力、有经验、有社会责任感的大型光伏企业、电力公司、电网企业，以县域行政区划为单位， 统一规划管理，统一包干实施，以确保项目建设质量和后期运维，有效防止产业中断、烂尾风险。但规划发展必须与市场发展相结合，规划之外的市场可以交由民营企业做市场化开发，留下市场空间。建议各省也需要尽快出台关于分布式光伏整县推进试点项目的规范标准。