综合改革和转型发展经验交流材料

优化发展理念转变政府职能

构建区域长远发展核心优势

中共佛山市委常委、顺德区委书记梁维东

尊敬的河北省各位领导，同志们：

大家好！非常高兴也非常荣幸被邀请来到河北省委全会，向大家汇报近年来顺德推进综合改革和转型发展的情况，感谢河北省委给我们这样一次非常难得的学习交流机会。

顺德是一个中国地图上仔细寻找才能找到的南方小城。

顺德又是在中国30多年改革开放进程中，多次引起海内外瞩目的“改革创新摇篮”。改革开放的总设计师****曾两次踏上这块土地，****、****、****同志也曾亲临视察。

顺德作为广东改革最早、发展最快、效益最显著的“科学发展试点”，不是特区却创造了一个又一个奇迹。从顺德可以看到广东，甚至中国改革开放30多年的缩影。顺德的实践印证了“只有改革开放才能更发展中国”这句话。

今年全国两会，国务院深化大部制改革的方案，可以看到顺德机构改革的影子。中央级媒体纷纷剖析和解读顺德改革，顺德再次回到人们视野的焦点。

一、改革是顺德历史上率先发展、不断领先的制胜法宝

顺德地处珠三角地区核心区域，北邻广州，毗邻港澳，面积806平方公里，辖10个镇，常住人口247万人，其中户籍人口123万。2012年实现地区生产总值2338.8亿元，财政总收入461亿元。

顺德人杰地灵，名人辈出。北宋至清末，产生状元四名，进士数百。近代孕育了李小龙、李兆基、郑裕彤、何享健等杰出人物。敢为人先的精神和丰富的创造力，是顺德人立业制胜的法宝。

正是血脉中创新求变的基因，开创进取的精神，使顺德在近代创造出“南国丝都”、“广东银行”的经济辉煌；上世纪80年代，顺德乡镇企业异军突起，成为“广东四小虎”之首，形成“三个为主”的“顺德模式”。90年代，率先开展以企业产权制度改革为核心的综合改革，建立起市场经济体制和服务型政府，推动经济社会快速发展，成为全国县域经济排头兵和民营经济最发达的地区之一。2000至2003年连续四年排名中国百强县榜首，GDP率先在全国县域突破千亿。1992年到2011年，GDP年均增长19%。

顺德的发展历程告诉我们，在这样一个面积不大的地区，既没有深水港、也没有矿产等资源，却能创造2000多亿的GDP，靠的就是改革创新。

二、改革也是顺德突破当前发展瓶颈的源动力

经过30多年高速发展，顺德人均GDP超过9万元，达到中等发达地区水平，工业化已经进入中后期，土地开发强度达到49%，城市开始从急剧发展向逐步稳定转变，从粗放式扩展向内涵式提升转变。以土地、劳动力等初级要素推动发展的传统模式已走到尽头，经济开始从劳动密集型向技术密集和高附加值服务业转型。与此同时，社会结构深刻变动，社会形态开始从实现小康向现代化转型。但综合转型过程中，我们的体制机制却没有与时俱进，全能型、管制型政府特征依然明显，在区直公务员数长期保持在1000人左右的情况下，工作难免顾此失彼，出现职能越位、错位和缺位的问题，造成政府疲于奔命，缺乏战略思维和引领力，市场、社会活力倍受制约，问题和矛盾日益凸现，“转型之困”和“发展之痛”并存。原有的发展方式和体制机制已难以继续支持顺德新一轮经济社会发展的需要。

富有创新传统的顺德人绝不会坐享90年代的改革成果，也不会因循传统的发展路径和管理方式。深入剖析和思考后，针对城市化、政府职能转变、社会建设和基层治理相对滞后的问题，我们提出了“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”的发展战略，统筹推进城市升级、产业转型和改革创新三大中心工作，再举改革大旗，打出改革“组合拳”，于2009年、2010年分别启动大部制改革、简政强镇事权改革，2011年下半年推进审批制度改革、社会体制改革和农村综合改革，以改革促进城市升级和产业转型，突破综合转型发展的瓶颈，有力促进经济社会继续向前发展。

推动城市升级。顺德以工业化带动城市化的发展道路已经走到了极致，城市开发强度过高，制约了产业和城市的可持续发展。我们通过制定城市升级五年行动计划，全面优化城市格局、功能、形态和内涵，建设富有岭南水乡特色和独特人文风情的宜居城乡，打造兼容大城市产业效率和小城镇生态环境的网络型城市。突出产城互动，奠定城市格局。坚持以产业可持续发展为根基，避免粗放型、空心化的城市发展模式，使产业集约布局和城镇错位发展相辅相成。注重统筹集约发展与调动镇街活力的关系，将全区划分为阳光智城、创意新城和生态新城三大功能片区，鼓励各镇街建设特色产业和特色公共服务并存的魅力卫星小城，引导产业项目和城市设施有序聚集，形成三大片区引擎带动，各镇街活力迸发、星月齐辉的组团发展格局，主动对接珠三角一体化的发展浪潮。如美的集团所在的北滘镇，在城市规划中设置企业总部集中区，发展工业设计城和电子商务城，成为城市与产业同步升级的范例。立足生态宜居，优化城市形态。浓郁的水乡特色是顺德必须代代相传的宝贵财富。我们探索生态优先、宜居为重的科学开发、从容发展模式，珍惜生态基础，凸显民俗风貌，以河网山体、基塘农田、公园绿地等生态边界限制城市无限蔓延，以国土利用的减量规划和严格的生态环保措施守住环境底线，力争走出一条城市与乡村同步升级、和谐共存的新路。注重以人为本，健全城市功能。建立渐进式的民生政策体系和广覆盖的公共设施体系，推动城市基础设施和公共服务均衡配置，让市民共享城市升级红利。公共治理机制日益完善，促进了社区自治，提升了市民生活品质。

加快产业转型。我们继续解放思想，树立“市场导向、创新驱动、高端延伸、载体先行”四大理念，提升政策服务水平，促进产业从速度优先向效益优先，从以量取胜向质、量并举，从制造向智造转变。坚持市场导向，以现有支柱产业和企业作为转型升级的主要力量。改革开放以来，顺德孕育了一大批具有国际视野和高度社会责任感的优秀“草根”企业和企业家。90年代初的产权制度改革彻底解除了政企不分的制度包袱，奠定了企业的市场主体地位。在转型发展的关键时期，我们将继续弘扬顺商精神，强化政府服务，全力扶持企业做大做强。通过实施龙腾计划、星光工程，发展总部经济、积极推动上市，推行企业专员制度和干部赴企业挂职锻炼制度，组建“顺商俱乐部”并以各类行业协会商会为抓手加大对顺商的培训和引导，进一步激发顺商品牌和实体经济的市场活力。坚持创新驱动，把自主创新作为转型升级的主要手段。我们抓住科技和金融两只翅膀，实施品牌、专利、标准和知识产权战略，出台“1+10”人才政策，招揽全国尖端人才，先后建立8个院士工作室，20个博士后工作站，并大力发展公共创新平台，推动企业技术革新；发展股权投资基金等产业金融工具，推动金融服务创新。坚持高端延伸，把结合产业链和价值链升级培育新兴产业作为转型升级的主要路径。产业升级不是无中生有。我们通过实施服务强区战略，顺应现有产业高端发展的内生需求，充分借助企业对产业方向的敏锐嗅觉、对市场风险的准确判断，确立清晰的产业导向。在巩固和优化家用电器、机械装备等支柱产业的基础上，大力发展科研服务、工业设计、电子商务、物联应用等新兴产业，推动制造业往“微笑曲线”两端发展。坚持载体先行，将平台建设作为政府支持转型发展的主攻方向。加快产城互动重大载体建设和“三旧”改造工作，开创产城联动转型模式，让优质企业各得其所、安心发展。我们还通过建设广东顺德清远经济合作区，探索以异地开发、新型区域合作模式，为产业外延扩张开辟空间，为全省乃至全国破解区域发展不平衡探索经验。

改革促发展的实践，使顺德走出一条以城市升级为路径，产业转型为核心，改革创新为动力，市民幸福为依归的发展新路子。

下面，我将重点介绍顺德综合改革的情况。

三、顺德综合改革的做法

综合改革的目标是，根据十八大提出“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的要求，厘清政府与市场、与社会的关系，促进政府职能转变，构建适应社会主义市场经济要求和有效落实战略目标的行政体制和社会体制，实现经济社会综合转型升级。

改革的整体思路是，以组织优化为核心，推进大部制和简政强镇改革，提升政府效率；以转变职能为目标，推进行政审批制度改革，减少管制和审批，强化服务和监管，建设“小政府、强政府”；以协同共治为手段，推进社会体制和农村综合改革，激发社会能量和活力，建设“大社会、好社会”。

推进大部制改革，进一步构建服务型的政府治理架构。2009年9月，根据“同类项合并、党政联动、扁平管理、科学分权”的原则，把41个党政机关及群团组织进行系统梳理，将职能相同、相近的部门有机整合为16个部门，形成大规划、大经济、大建设、大监管、大文化等宽职能的大部门架构，区领导兼任大部门首长，压缩管理层级，初步构建起公共服务型的政府组织架构和决策、执行、监督既相互分离又相互协调的权力运行机制。比如，市场监管工作原来由五、六个部门多头负责，改革后成立区市场安全监管局，整合了原工商局、质监局和安监局全部职能，划入原食药局、卫生局、文体局、农业局、经贸局等5个局的市场监管职能，形成“横向到边、纵向到底”的大监管体系，避免了职能交叉、推诿扯皮、问责不清等问题，提升了行政效能和管理服务水平。

启动简政强镇事权改革，增强区级统筹力和基层执行力。顺德是一个组团结构的城市，以镇域经济为主，10个镇街形成“一镇一品”的专业镇格局。镇街既是顺德经济发展的主战场，也是社会建设的主阵地。2010年推进的“简政强镇”事权改革，向镇街下放包括行政许可在内的3197项执行和管理类事项，使镇街在社会管理、市场监管和公共服务方面有更大的权限和自主权，激发了基层的活力和服务能力，使其从“一镇一品”的专业镇向特色产业、特色公共服务并存的魅力小城转变。放权后，各镇街突出自身优势，不仅打造出广东工业设计城、“物联天下”等一批产业服务平台，还建成一批社会综合服务体，满足不同群体的服务需求。同时出入境签注、车辆及驾驶证年审等事项的下放，使市民能够就近办理，深受社会认同。区一级则加强对发展规划、政策标准、战略资源和重大基础设施的统筹调控，确保了全区战略目标能有效实施。

推进审批制度改革，提升政府效能和市场活力。大部制是行政架构的重新组合，是硬件改革。要实现政府职能的真正转变，还需配套推进审批制度这个软件改革，把政府部门从重审批、轻服务的工作定势中解脱出来，回归核心职能，使大部制改革从“物理反应”向“化学反应”升华，构建高效、公平、国际化的营商环境和政务环境。

勇于自我“弃权”。清理行政管理事项，梳理出不可再拆分、全国县级最完整的“权力清单”共5720项，其中审批事项1609项，为政府转移职能事项奠定基础。从转变管理方式、创造规范高效的发展环境出发，主动清理不该管也管不住、管不好的审批事项，“砍掉”了254项审批，向省政府提出取消优化548项审批，近期计划率先暂停28项与市场经济不相适应的审批，促进政府职能不断“瘦身”。

实行标准化审批。各部门编写一本”天书”，明晰每项审批的要件标准、流程标准和裁量标准，重点制定裁量准则的标准化操作规范，取消权力的模糊地带，减少审批的主观性、随意性和差异性，实现“无差别审批”和“阳光审批”。

推进网上审批。去年7月启用区网上审批服务大厅，是目前广东省唯一的县区分厅。它整合了70多个各级、各部门网上办事点，提供一站式的网上审批服务，实现前台网上审批大厅和后台一体化审批系统无缝对接。去年实现52%的审批事项和40%的审批业务网上直接办理。今年力争实现90%的审批事项和70%的审批业务网上办理，并在村广泛配套自助终端机和网上办事助理人员，进一步提升审批服务质量和效率。

为了从机制根源上优化审批制度，我们以商事登记制度改革和企业投资管理体制改革为突破口，激发市场活力，打造法治化、国际化的营商环境。去年3月28日，《南方日报》报道了东莞某外资企业注册难的问题，从登记名称到注册经过至少10个部门审批盖章，历时一年多仍未注册成功。究其原因，主要在于企业登记存在大量前置审批，企业准入面临重重关卡，而且程序繁琐、门槛过高，往往使创业者错失商机。因此，去年4月底，我们在全省率先开展商事登记制度改革，决心破解企业注册难问题。

改革核心措施是，将营业执照和经营许可分开，优化设立程序，构建与国际接轨的商事登记制度。改革后，完全放开一般经营项目，商事主体领取营业执照后即可自由经营。放宽注册资本、经营场地等准入条件，“零首期”也可注册公司。推进“并联审批”，大幅缩短审批时间40%以上，内资企业登记最快现场即可“发照”。去年虽然经济大环境比较低迷，但由于改革激发了市场活力，全区月均登记有限公司数逆势增长超过30%。

今年我们又抓住社会广泛诟病的项目投资审批繁琐的问题，启动了企业投资管理体制改革。目前，一个社会投资项目，即使报批资料齐备，审批时间仍需要300多个工作日，严重抑制了社会投资热情。我们通过改革落实企业投资自主权。从立项、报建、施工、验收四个阶段环节优化审批，大刀阔斧砍掉一批政府“越位”的审批权，同步实行并联审批。今年第一阶段首先要压减事项30%以上，办理时限总体缩短60%以上。

引入社会参与，提升政府决策服务水平。社会改革和行政改革就像硬币的两面，互为条件，相互支持，密不开分。因此，顺德在改革中注意借鉴国际先进经验，将权力运行的整个流程，包括决策、执行和监督都引入社会参与，增强政府工作的民主性、科学性和实效性。

决策方面我们把区委区政府和区属大部门定位为决策层。区委区政府负责全区重大政策的制定和监督，区属大部门负责专业政策研究、标准制定和行业规管。广泛成立公共决策咨询委员会，引入社会精英参与公共政策制定，变“闭门造车”为“开放施政”。