农村宅基地“三权分置”是宅基地制度改革的重大创新和重点任务，旨在落实农村宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。2021年以来，柞水县率先开展农村宅基地制度改革试点工作，在全面摸清农村宅基地底数，排查界定村集体经济组织成员的基础上，聚焦宅基地“三权分置”，按照“先确权、后赋权、再活权”的工作思路，重点围绕农村宅基地资格权认定、规范宅基地审批监管和闲置宅基地盘活利用，逐步建立健全宅基地使用、流转、监管等制度，为进一步完善乡村综合治理提供了有力支撑。
一、柞水县农村宅基地“三权分置”改革现状
柞水县辖9镇（街道）82个村（社区），农村人口3.77万户，13.9万人，农村宅基地40647宗12194亩，是一个“九山半水半分田”的“土石”山区县。改革试点前，普遍存在群众对宅基地的所有权认识模糊，对“三权分置”的意义缺乏认知，乡村规划修编不及时，群众耕地保护意识不强，超占超建现象时有发生。宅基地管理在制度层面还停留在“谁申请谁使用，使用权不能转让和买卖”层面，但在现实中又存在宅基地使用权（房地一体）转让、租赁等三权分置的事实。主要表现在营盘镇朱家湾村阳坡院子民宿、龙潭村民宿等乡村旅游项目，带动当地农民利用农房办农家乐，盘活了项目周边部分闲置房屋和宅基地。
二、柞水县农村宅基地“三权分置”改革做法及成效
经省、市批准同意，2021年9月11日印发了《柞水县农村宅基地制度改革试点实施方案》，成立了领导小组和工作专班，明确了试点内容和时间安排，同步推进各项改革试点工作开展，取得了较好效果。
（一）宅基地理事会“确权”。按照先试行、后推广的方式，以村集体经济组织为主体制定宅基地管理章程，将宅基地审批管理纳入村级“四议两公开”议事内容，将村民宅基地历史遗留问题、涉宅矛盾纠纷纳入村民自治重点工作事项的“一章程、两纳入”运行机制，明确理事会在宅基地审批、监管、分配、流转、退出等方面12项协管职责，充分发挥宅基地集体所有权在宅基地的规划、分配、调整等过程中的主体作用，保障农民合法权益。如位于柞水县营盘镇的朱家湾村，是省级社会治理示范村，也是牛背梁景区所在地。随着旅游产业发展，村“两委”班子思想认识超前，群众基础较好。在充分调研论证的基础上，制定了村级宅基地管理章程，选举产生了宅基地管理理事会，成立了宅基地所有权行使管理机构，实现了宅基地由过去的被动管理向主动管理转变。该项制度已在全县75个村推广实行。
（二）宅基地资格认定“赋权”。全县40647宗宅基地分布在三条流域，居住高寒偏远地区群众较多。随着移民搬迁、易地搬迁、进城落户等政策推进，原有宅基地使用情况变多，由此带来宅基地管理过程中集体经济成员身份界定、住房情况调查认定难等问题。在此情形下，柞水县坚持“自下而上”的原则，统筹考虑户籍关系、成员身份、居住情况和妇女儿童权益保护等因素，在充分征求群众意见建议后，以村组为单位，制定宅基地农户资格权认定方案，并试点推行。在此基础上，制定出台了《柞水县农村宅基地资格认定管理办法（试行）》，对宅基地资格认定的对象、程序和范围进行了明确和规范。按照一组一档，一村一册要求，坚持“房、地、人”一体调查登记的原则，全面完成宅基地资格权认定登记，建立县、镇、村三级数据台账，为宅基地分配、管理、流转等奠定良好基础。
（三）宅基地流转“活权”。发挥宅基地理事会主体作用，在宅基地资格权确认的基础上，结合实际制定出台了《柞水县农村闲置农房（宅基地）使用权流转管理办法（试行）》，积极引导社会企业、返乡人员、集体经济组织及其成员等群体，通过租赁、联建、入股等流转形式，盘活利用闲置住宅，增加村级集体经济组织经营性收入和当地农民的财产性收入。先后引入中国扶贫基金会、陕西惠达地产等企业，利用闲置民宅在朱家湾村、车家河村打造了一批民宿、康养、酒店、农家乐及乡村旅游样板项目，建设的阳坡院子、花锦园、云岭小屋、古街162号、百美村宿等一批农房盘活利用项目已经投入运营，促进了乡村旅游、采摘餐饮、民宿居住等新产业新业态发展，实现社会资本与农村集体经济组织或农户合作与联合，最大限度盘活农村闲置的资源和资产。目前，全县盘活闲置宅基地170宗（其中出租150宗、转让20宗），建设生态田园20多个，民宿130余座，打造旅游景点35个，促进了一二三产加快融合，改革示范村集体经济均从20余万元增至130万元以上，300多户村民通过出租、入股等形式，在宅基地改革中增收540余万元。
（四）宅基地监管“限权”。随着西柞高速、水阳高速等交通网络贯通，柞水县融入西安半小时经济圈，人流、物流、信息流的不断涌入，也为农村宅基地分配、审批、监管等环节带来新的“管理”难题。柞水县积极适应新环境、研究新举措、探索新机制、破解新难题。一是构建上下联动机制。推动审批权和执法权“两权”下放，建立农村住房建设联审联批制度，探索村级审查、镇级审批和农业农村局、自然资源局备案“两审两备案”模式，建房过程突出“三到场核实、两制度保障”，对宅基地审批程序和日常监管工作进行全面规范。目前，已建立镇级宅基地审批管理一站式窗口4个、联审联办机构4个，聘请宅基地协管员78人，审批村民宅基地95宗。建立宅基地周排查、月研判、季巡查工作机制，实行县、镇、村三级立体监管，落实协管员、片区长、网格员工作职责，常态化开展宅基地日常监管，实现了农村宅基地审批“一条链”、监管“一张网”。二是构建空地联动平台。在“人盯人”的基础上，充分运用数字化、智慧化巡查手段，形成了“无人机+监控系统+网格员”三位一体的立体化巡查机制，大幅提升了农村宅基地的巡查管理能力，做到事前、事中、事后全程监管。乾佑街道办梨园村属城郊村，区位优势明显、生态环境优美、宜居指数较高，宅基地审批监管压力较大。该村结合网格化管理，建立了数字化信息监管平台，采购无人机2台，安装数字化监控探头48个，动态更新数据，让乱占乱建无处遁形，连续3年实现宅基地违法行为“零”发生。三是构建人规联动格局。充分发挥村党支部的自治职能和“土规矩”“土办法”的约束作用，在全县形成了“党员齐带头、全村齐动员、群众齐参与”的工作格局。以梨园村为例，村支部积极发挥“新乡贤”和“村规民约”作用，组建宅基地改革理事会，吸纳德高望重的村民、老党员、老干部、老教师、能人大户进入理事会，保障宅基地监管落地落实。同时，将宅基地管理纳入村规民约，推行“民事村办”“村事民办”，大力开展“群众评、乡贤议、榜上亮”道德评议活动，形成了不违法买卖、不私自转让、不私自改扩建的良好法治环境。
三、柞水县农村宅基地“三权分置”改革试点面临的问题
（一）历史遗留问题化解难。因机构改革等原因，造成农村未批先建、私自扩建和一户多宅、超面积建房等“违建”情况发生，且数量较多、体量较大。如果不能“合法合规、合情合理”地妥善化解这一历史遗留问题，宅基地资格权认定就无法全面完成，进而放活宅基地使用权也就无法实施。
（二）市场风险预测防范难。柞水县宅基地“三权分置”改革试点的关键点在于通过转让、互换、赠与、继承、出租、抵押、入股等方式，放活宅基地使用权，参与主体包括集体经济成员以外的工商资本和外来人员，在农村宅基地使用权流转过程中，可能出现投机、骗贷、套利等市场风险，需要结合实际提前做好预测、评估和防范。
（三）法律政策衔接难。虽然宅基地制度改革“三权分置”在政策设计上给予明确，宅基地使用权和房屋财产权可以抵押贷款，但在法律层面缺乏支撑依据。《中华人民共和国担保法》第三章37条第二款规定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。造成制度执行“两难”。
四、下一步工作建议
（一）组建专职工作机构。农村宅基地制度改革涉及千家万户切身利益，必须稳慎有序推进。目前，县宅改办临时抽调工作人员流动性大，不利于此项工作持续推进，建议提请上级研究，在县级增设专职机构、确定4-6名专职人员，专职推进此项工作。
（二）健全政策制度配套。进一步深入村组调研，全面梳理存在的历史遗留问题和各类违建情况，结合法律法规和政策制度，制定详细完备的问题处置办法。建立“问题清单”和“处置清单”，实行销号管理，让每一类问题都能对号入座、让每一类情形都能依规处置、让每一项处置办法都有据可依，深入细致推进历史遗留问题化解。
（三）做好法律依据衔接。积极学习中央及省市关于宅基地制度改革方面政策指引，结合实际探索完善县级相关政策制度。主动汇报，争取人大、司法等部门的指导和支持，有效探索寻求政策设计与法律支持的衔接措施，力争形成宅基地制度改革方面可参考、可借鉴、可复制的成功经验。