责任编辑茵张 振茵 中国经贸导刊 产业发展德国鲁尔老工业区转型发展的经验与借鉴姜四清 张庆杰 赵文广鲁尔区是指位于德国北莱茵威 作岗位，失业率几度超过20%。随着 和发达的交通网，将交通物流业培莱茵河下 斯特法伦州（简称北威州），产业衰落，区内出现失业率大幅攀 育成为支撑转型发展的支柱产业之 游支流鲁尔河与利珀河之间的地区。 升、人口大量外流现象，鲁尔区的发一。，由。， 该地区总面积4435平方公里 53 展陷入了危机经过50多年探索和不懈努力 个大小城市组成，人口530万人，呈面对危机，德国政府和社会各界鲁尔区逐步实现了经济发展方式的 现多中心、人口密集的特征，区内5 开始谋划转型发展，鲁尔区由此走上变革。虽然还是欧洲最大的钢铁生 万人以上人口的城市24个，其中埃了艰苦的转型之路。总体上鲁尔区 产基地，但截至2012年，只有杜伊斯 森、多特蒙德和杜伊斯堡超过50万的转型发展分为三个阶段。第一阶堡市还有四座高炉在运行。煤炭生 人。鲁尔区是欧洲人口密度第三位 段为工业内部转型阶段。一些城市产方面，只有博特罗普市的两座煤矿 的都市区，仅次于巴黎、伦敦。18世 选择发展化学、汽车、机械制造、信息还在生产，也将于2018年前关闭。

目 纪初，随着煤炭资源开发及钢铁工业 通信等新的工业。如 1962年波鸿市 前，鲁尔区失业率明显下降，人均收 的发展，沿鲁尔峡谷逐步形成了工业 建立了欧宝汽车制造厂，解决了部分入水平与德国平均水平相当，已经由 区，最多时曾分布着300多座矿井， 产业工人就业，以及城市经济发展问 传统的煤炭和钢铁生产基地，发展成 几十座钢铁厂。作为德国重要的煤 题。第二阶段为去工业化转型阶段。 为以高新技术和服务业为引领，多行 炭和钢铁基地，鲁尔区为二战后德国由于新的工业依然难以从根本上解 业协调发展的综合经济区。 经济的恢复，乃至“德国经济奇迹”的 决就业问题，许多城市选择了大力发二、鲁尔区转型发展的主要做法 创造发挥过重要作用。展零售业、旅游、法律咨询、广告、多媒体等各种新兴服务业，建立技术中（一）欧盟、联邦政府提供有力的一、德国鲁尔区转型发展的基本发展高新技术产业。第三阶政策保障心（园区） 情况欧盟及。在鲁尔区的转型发展中，段为再工业化转型阶段 2008年金1954年开始，由于海外低成本 融危机中，鲁尔区受到了较大冲击， 德国联邦政府给予了大量资金和政 煤炭的大量输入，鲁尔区开始出现经过反思，大多数城市认为，仅靠发策支持，政府在老工业区的转型发展。

仅中起着重要的引领作用。 “煤炭危机” 1958—1964年间，就 展服务业，难以有效支持区域转型。 有27家矿井关闭，减产 1400万吨/发挥鲁尔区在煤炭、钢铁及其装备制欧盟通过结构基金等对区域发 ，导致。展给予支持，主要在基础设施建设和 年5300多人失业 20世纪60 造、技术研发等方面的优势，积极发 年代开始，随着其他国家钢铁业的不 展环保、新能源等新型工业。如曾是 产业发展方面。1991—2013年，欧盟 断发展，由于德国在成本上逐步丧 德国重工业象征的蒂森克虏伯公共支持德国9万多个项目，创造了 失优势，并受欧洲战后恢复重建高司，依托在钢铁及机械制造方面的100多万就业岗位，保住了230多万 峰期已过、新材料替代等因素影响， 技术积累，积极发展汽车零部件、电 就业岗位。其中，基础设施投资 1.5 鲁尔区又遭遇了 “钢铁危机”。，万个，共约 150亿欧元，包括大量老梯、工程设计和贸易等 2008年公司 1980—1990年间，杜伊斯堡市在煤 非钢产业收入占比约70%。同时，鲁工业区改造的项目。对地方基础建 炭和钢铁工业上失去了3.2万个工 尔区凭借其在欧洲特殊的区位优势 设的支持资金拨付给地方政府，用2015年4月上 41 产业发展 中国经贸导刊 于产业园区、技术研发、旅游和教育术发展、产业布局等，聘请国际专家各地的发展提出了更高要求，鲁尔，补助比例为。

对争议较大的项目，采取（发 培训等公共设施建设参与制定地区联盟 RegionalverbandsRuhr） 项目建设总投资的60%。产业方面 全民公决的方式进行决策。规划最挥着重要的统筹协调作用。鲁尔地 主要支持中小企业购置生产设备， 终通过市议会形成决议，以立法形 区联盟成立于1920年，可以认为是 补助比例为项目建设总投资的 式确定，并委托专门的执行机构根 德法煤钢联盟以及欧盟成立的先行 35%。同时，欧盟要求建立评估机制， 据相应的法律条款严格执行。针对实践。鲁尔区内各行政单元（市、县） 对所有资金支持的项目进行评估， 不同时期经济转型所面临的主要矛以北威州出台的《地区联盟法》为基 利用在促进就业、提高收入水平等 盾和问题，鲁尔区先后制定和实施本依据，将相关政府职能赋予鲁尔地 方面的量化指标，检验项目建设的了多项规划。如 《鲁尔发展纲要》 区联盟，使得联盟在制度上得到认 意义。（1968年）、《鲁尔区域整治规划》 可，职能上有保障，有利于有效发挥德国宪法规定，整个联邦要达到（1969年）、《1980—1984年鲁尔行动 协调作用。 均值的发展水平，联邦政府支持州政 计划》、《煤钢地区的未来倡议》（1985此外，德国商会、行业协会等中》（ 府改善地区经济结构。

联邦政府的年）、《国际建筑展计划 1989年）、 介组织，在推动区域转型发展中发挥 支持主要集中在三个方面：（1）联邦《“未来鲁尔”倡议》（2007年）等。在了重要的作用。商会和行业协会的 与州政府建立共同任务机制。联邦转型初期，规划内容主要以改造传统主要职责包括组织培训、制定产业集 政府对欧盟的资金给予配套，同时要 产业为主；转型中期则增加教育和研群政策、促进企业交流及对外合作、 求州政府对欧盟和联邦政府的资助 发投入，增强发展的软实力，大力发帮助企业争取政府资金等。 进行等额配套，考虑到州政府有 展服务业；当前阶段，规划则更加注（四）政府与社会各界建立伙伴关 50%的出资，这些资金的管理和监察 重发挥各经济主体和地方的既有优系 由州政府负责。欧盟、联邦和州政府势，培育新型工业，发展有创造力的鲁尔区在转型发展的过程中， 支持区域发展的年度资金，合计最高经济。始终坚持政府和社会各界合作达成 曾达40亿欧元（1993年），2015年合（三）积极发挥社会中介组织的协共识，制定并实施“共同行动战略”。（调作用的做法。“共同行动战略”的制定采取 计预算约 12亿欧元 2）德国复兴银 行融资支持结构调整和地区发展。

由于历史原因，鲁尔区在城市自下而上的方式，充分调动地方政府 复兴银行对老工业区改造有大量投 布局上呈现出结构分散、缺少自然和企业的积极性。“共同行动战略”以 资，如老矿区改造，自行车道、旅游中心的状况，被形容为“中世纪教堂 项目为载体，要求可评估、内部有监 设施、污水处理、园区等基础设施建 钟楼式中心”结构，埃森、多特蒙德、 督。对具体合作领域的项目，采取财 设及物流业发展等方面。复兴银行 杜伊斯堡等较大城市维护各自城市政资金补贴，评选优秀方案等激励 支持区域转型发展的年度贷款总 利益。在这种情况下，鲁尔区在转型性措施。评为优秀的，将进一步增加 额，最高曾达 21.99 亿欧元（1993 发展的城市布局上，存在两种截然资助，调动地方的积极性和首创性。 年），2014年贷款总额为5.83亿欧 不同的思路。一种观点认为，要开展如果在某些领域开展合作，法律依 。（。 区域大合作，组合成立鲁尔市，统一据不充分或需要修订时，鲁尔地区 元 3）广泛分布的科研机构体系 这些科研机构从事经济结构变化方 行动。另一种观点则提出，城市间差联盟等机构牵头向州议会提出修改 面的研究，为经济政策的制定提供 异明显，合并会直接影响到各城市法律或新立法的建议，以保障合作 支撑。

发展的主动性和积极性。经过充分的顺利推进。“共同行动战略”的制（二）科学制定各阶段的发展规划的研究和民意测验，最后确定了采定和实施，使政府、社会组织与企业德国高度重视规划在区域转型 取分散布局、多中心发展、多元结构 在推进鲁尔区转型发展上，建立了 发展方面的指导作用。州、市（县）两的布局方式，在区域内形成竞争与 合作伙伴关系，深化了推进区域转 级政府作为区域转型规划的组织 合作相结合的机制。在区域合作的型的共识，形成了推进区域转型发 者，从区域整体发展的角度提出总内容上，不采取强制性措施，而是在 展的合力。 体框架。专业规划部门、大学及各类 形成共识的基础上，着眼于实现具（五）加强科技创新和人才队伍建 研究机构、国内外公司、投资商、当 体目标和解决具体问题。在目标的设 地居民都是规划具体内容制定的参实现上，也表现出有限性，在领域、鲁尔区在转型发展期间积极发 与者。规划的核心部分，如未来新技时间上不强求一致。这对协调区内展教育与科研，着力打造富有创造力 42 2015年4月上中国经贸导刊 产业发展。 的经济。为了适应产业转型对人才 务设施和文化艺术景点 2001年，埃努力才取得成效。

即使鲁尔区的转 和技术的需求，从 1962年开始，波 森市“关税联盟”煤矿遗迹被联合国型被公认为比较成功，但并没有全 鸿、多特蒙德等陆续建立起大学，其列为世界文化遗产，成为了鲁尔区最面解决当地人口的就业问题。鲁尔 中波鸿鲁尔大学，是战后德国新建的具有代表性的工业旅游目的地。鲁区的失业率始终高于德国平均水 第一所大学。目前，区内共有6所综 尔地区联盟组织有关市（县）规划开 平，人口向外流动（主要还是在北威 合性大学和 10所应用技术大学，学 发了两条富有特色的旅游线路，一条州内部）的特征非常明显。人口总量 生总数超过了24万人，使鲁尔区成 是工业文化之路，提供22条主体路已经从上世纪70 年代的 560 多万 为欧洲大学最密集的地区。线，包括9个工业化景观；另一条是 人，下降到当前的530万人。若不计在科技创新方面，积极推进产学工业自然之路，包括 12个重要的工算新增的约24万在校大学生，鲁尔 研结合。政府采取多种措施，促进高人生活区和6个国家级的优秀博物区人口总量在近40年转型发展中已 校和研究机构为产业转型提供大量 馆。近年来，由于自行车旅游越来越 经下降了54万人。

根据德国研究机 技术支撑，如建立创业园区和技术创 盛行于德国和欧洲其他国家，鲁尔地构的预测，这种趋势还将持续，到 新基地、鼓励高校教师和学生创业、 区联盟组织区域内相关城市将其规 2030年人口总量可能下降到480万 支持高校与企业协作开展技术革新 划工作的重点转移到了自行车旅游人以下。其他发达国家一些知名的 等。鲁尔区内所有大学和研究所都 线路的规划和开发上，已经取得了明 老工业基地，如美国匹兹堡、底特 设有“技术转化中心”，帮助企业把技 显成效。律，法国洛林地区，英国曼彻斯特地 术转化成生产力，为落户的企业提供同时，鲁尔区努力培育发展文化区等，也都与之类似，虽经几十年甚 技术支持。几乎所有的较大城市都 产业，形成具有独特文化特征的设施至更长时间探索，仍然存在很大困 建有技术开发中心，全区已有30多 资源。区内拥有200多座博物馆、100 难。这说明老工业基地的调整改造 个技术中心，600多个致力于发展新 多座文化中心、100多座音乐厅、250 是一个世界性难题，需要长期而艰。、 技术的公司个节庆与庆典活动 3500余个工业苦的奋斗，不可能通过短时间的努此外，完善的职业教育体系，为 保护遗址、6个交响乐团、5个芭蕾舞力一蹴而就。

我国由于独特的国情、。，东北地区 区域经济转型提供了大量高素质的 团 2006年9月，欧盟委员会宣布以 体制和所处的发展阶段 产业工人。德国在培训管理和组织 埃森市为首的鲁尔都市区当选为“欧和其他老工业基地所面临的问题更 上建立良好的机制。在培训管理上， 洲文化首都”。工业旅游与文化产业为复杂，难度更大，调整改造的任务 由代表雇主的行业协会、代表雇员的的发展，促进了城市环境和功能的转更为艰巨。 工会联合运作，在职业培训内容、方变，完善了区域功能，提高了鲁尔区（二）老工业基地振兴的支持政策 法、技术和职业资格认证活动中，既的整体形象。要适时调整 相互补充、又相互制约，形成能够充鲁尔区在多年的转型发展实践三、启示与建议 分反映产业发展需要和生产实际要中，始终将发展产业、解决就业作为 求的管理机制。在培训组织上，采取老工业基地改造是发达国家在 基本方向，但在发展的具体内容上， 由企业进行实际操作方面培训、学校 工业化进程中存在的普遍共性问题。 则根据不同阶段的内外部情况，不断 完成相应理论知识培训的方式。这 虽然德国的政治体制与经济发展阶摸索调整目标和任务。转型初期阶 种“双元制”的组织方式，使产业工人段与我国不同，但作为传统的工业制段，通过布局发展新工业，解决经济 在理论基础和实际操作上能够较好 造强国，其推进老工业区转型发展的发展衰退和下岗失业问题；转型中期 地适应生产制造的要求。

做法，反映了老工业基地振兴的一般阶段，转变经济增长模式，大力发展（六）积极发展工业旅游和文化创规律。尤其是既发挥政府作用，又遵服务业和高技术产业，增加就业机 意产业循市场规律的做法，对于我国老工业 会；当前阶段，则依托在制造业中技鲁尔区充分发挥工业遗迹多并 基地振兴发展具有重要的启示和借术、研发和管理优势，加强自主创新 且集中的优势，在转型过程中，大力 鉴意义。能力建设，面向全球走“再工业化”道 发展文化创意和旅游产业，打造工业（一）老工业基地振兴是一项长期路。在这一过程中，德国政府注重跟。而艰巨的历史任务，各级政府 文化品牌 1989年，鲁尔区开始实施踪掌握已实施政策的效果 国际建筑展览10年行动计划，利用德国鲁尔区的改造从上世纪六及其派出机构加强对政府资金支持 老工业区的废弃建筑物，建设各种服十年代开始，经过了50多年的不懈 项目阶段性检查评估，同时，委托社2015年4月上 43 产业发展 中国经贸导刊 会中介组织或研究机构独立开展政 要作用。（五）充分发挥老工业基地技术研 策实施评估，评估结果作为调整政策（四）老工业基地振兴工作要注重发和科技创新优势 的重要依据。我国老工业基地振兴 发挥各方面的作用鲁尔区转型发展走过的历程表 工作也要因时因地施策，政策措施鲁尔区在转型发展中，获得了大明，利用在工业制造方面的技术积累 指向不能一成不变，需要不断修正 量来自欧盟和联邦政府的资助，但所和科研优势，不断培育发展新兴产 和调整。

如在推进城区老工业区搬 有资助项目都是以地方资金配套为业，对老工业基地保持产业竞争力、 迁改造过程中，加强对搬迁改造实 前提。地方政府要在项目前期准备促进区域转型发展具有重要意义。 施方案执行情况及中央预算内资金中，充分说明项目实施的意义和作东北振兴战略实施以来，东北老工业 支持项目的评估检查，及时掌握政用，才有可能争取到资金支持。由此， 基地技术研发能力和创新水平取得 策落实情况，为后续政策调整提供 欧盟、联邦、州及市县政府建立了共长足进步，但科研创新优势并未能有 决策依据。同任务机制，推动老工业区改造。同 效转化为产业竞争优势。要认真研（三）强化规划和方案对老工业时，政府注重发挥社会组织的作用， 究制定支持东北地区创新驱动发展 基地振兴的引领作用大量具体工作交由具有政府背景的的措施，着力破解创新驱动东北发展鲁尔区在转型发展过程中，高度机构和企业，以及有关商会和行业协的瓶颈和制约，激发老工业基地的发 重视发挥规划的作用。规划编制的 会、大学和研究机构来完成，取得了展潜力。特别是在推进城区老工业 过程，是政府和社会各界共同参与、 良好的效果。德国的做法给了我们区搬迁改造过程中，要高度重视老工 达成共识的过程，规划描绘了地区转 很好的借鉴。

在推进老工业基地振 业区创新能力建设，激发其发展活 型发展的共同愿景，因此也得到了广 兴工作中，要充分发挥中央和地方、 力，形成新的产业竞争优势。积极鼓 泛支持。规划讨论制定的时间可能 政府和市场的“两个积极性”。首先， 励在老工业区兴建科研机构，发展先 很长，但内容确定后，经过州、市议会 各级政府要各司其职，分工协作。以 进制造业和高技术产业。城区老工 讨论通过，便具有法律效应，能够得 城区老工业区搬迁改造工作为例，中 业区搬迁改造专项资金要充分发挥 到严格的执行。这种“谋定而后动”的 央和地方政府要有效发挥各自作用： 引导作用，支持老工业区内企业及搬 做法，值得我们借鉴。按照“方案先中央政府注重加强宏观指导，制定有迁企业建设研发机构，发展新型工 行、项目跟进”的工作思路，国家发展 关政策和专项资金管理办法，指导实 业；支持围绕老工业城市规划发展的 改革委组织推进了全国城区老工业 施方案的编制；省级政府部门要利用 新主导产业，在老工业区内建设研 区搬迁改造试点和东北部分老工业 承上启下的优势，发挥更大的主动发、设计、检测等公共服务平台设施 区搬迁改造工作，但在推进工作过程 性，组织实施方案的编制和有关项目等。

中，存在部分老工业区“重项目轻方补助资金的申请，并对中央政府支持（六）注重传承工业文化和保护再 案”，以及方案执行不严肃的现象。按的资金给予配套支持，同时要集中本 利用工业遗产 照国发28号文件要求，明后两年，东省产业、金融、土地等方面的政策资鲁尔区在转型过程中，非常重视 北将全面启动城区老工业区搬迁改源，向老工业区倾斜；老工业区所在 对工业文化的传承和工业遗产的保 造工作。对于东北的老工业城市来 城市政府是搬迁改造的主体，对搬迁护再利用。对于老旧厂房设施，不是 说，老工业区改造将是未来一段时 改造工作负总责。要加强组织领导， 简单地拆除，而是有选择地甄别，具 期，通过大规模改造，实现城市中心 完善工作机制，认真编制实施方案， 有代表性的尽量保留利用，改造形成 城区功能再造和提升的难得机遇，应 扎实推进搬迁改造工作。其次，要积遗址公园、博物馆、创意产业园区、商 认真谋划实施。作为搬迁改造的责 极发挥社会中介组织的作用。东北 业设施等，既挖掘了商业价值，又保 任主体，老工业城市应认真开展调查 地区市场机制发育相对不完善，培育留了本地区最具特色的工业文明印 研究，充分吸取社会各界意见，科学壮大市场力量的任务较为迫切，应积记，增加了地区的凝聚力。

我国老工 编制实施方案。一旦方案形成，最好 极培育发展政府背景的专业化公司、 业基地有着厚重的历史文化积淀，国 报当地人大讨论通过，强化方案执行 商会、行业协会等各种社会中介组务院公布的国家级文物保护单位中， 的约束力，力争“一张蓝图干到底”。 织，承担部分政府职能，从而建立政有148项工业遗产，大多分布在老工 国家发展改革委要加强指导、支持和 府、社会中介组织、企业间有效合作业基地，如洛阳涧西苏式建筑群、鞍 监督，使实施方案切实发挥搬迁改造的社会治理模式，推进老工业基地转 钢近现代工业建筑群、长春第一汽车 工作的时间表、路线图和任务书的重型发展。【下转第54页】 44 2015年4月上 资源环境 中国经贸导刊 重。四是从引导园区居民生活消费 据。一是从调整园区产业结构入手意识入手实现园区生活模式的低碳此外，建议园区结合实际，同样。。、线、面”探索低碳发展路 实现园区产业的低碳化 建议园区 化 建议园区积极试验和推广低碳可按照“点 可以按照发展方向，选择入园企业类 建筑、绿色建筑，通过提高园区内新径，并积极为形成可复制、可推广的 型，逐渐调整园区产业结构；建议园建建筑节能标准及加强现有建筑的经验做准备。

例如，对于所有试点园 区按照低碳发展目标，制定入园企业 节能改造，减少建筑物在建造和使用区来说，应积极在“点”上做出尝试， 的碳排放标准，仅选择符合标准的企过程中的能耗；积极推动低碳交通， 起到带头示范作用；对于发展水平较 业进入园区。在园区的建设规划中设置完善的步高的大型综合类园区，可围绕“五个全面探索低碳发展道路；对二是从提高生产过程中能源利 行道、非机动车道以及便捷的公共交 低碳化”， 用效率入手实现生产的低碳化。建 通设施，利用合理的交通出行方式引于特色类园区或发展比较落后的园 议园区积极引入低碳技术，努力提高 导居民低碳出行；全面加强低碳宣区，可围绕“五个低碳化”的部分措施 园区内的技术装备水平；积极利用合 传，提高居民低碳意识，促进居民在深入开展工作。总的来说，试点的目低碳出因此，试点 同能源管理机制，对园区主要耗能设日常生活中选择低碳产品、的是先行先试、积累经验， 备进行节能改造，减少化石能源消行、低碳生活。园区应解放思想、大胆探索，为后续 耗。五是从完善园区低碳管理与保 全面推动我国产业园区的低碳发展。。三是从优化园区能源结构入手障体系入手实现园区管理的低碳化夯实基础 ■。

实现园区能源的低碳化 建议园区 建议园区进一步加强能源和碳排放 积极限制煤炭等化石能源消耗水平， 的统计和管理工作，做到数据完整、（作者单位：国家发展改革委能 加大清洁能源使用比例，尤其是要结真实、有效，并逐步实现能源和碳排源所） 合实际加大风能、太阳能等可再生能放数据的在线监测和管控，为园区低 源开发和利用比例。碳发展措施的选择提供最直接的依 上接第】 【44页教育基地等。理和教育培训等方面加强合作，并 厂厂址等。老工业区内一些老厂房（七）推动中德两国在老工业基推动两国社会中介组织、研究机构 老设施是老工业基地创业、奋斗历程 地振兴方面加强合作之间的联系和交流。利用宝马、沈阳 的重要见证，在其中诞生了新中国工鲁尔区在转型发展中出现的新机床等企业已有的合作基础，推动 业发展史上诸多“第一”，承载了一代 情况表明，各国对老工业基地改造在沈阳市建立中德高端装备制造业 人甚至几代人的情感记忆，具有重要的认识仍在不断深化。振兴战略实产业园区。特别是近年来，东北装备 历史和文化价值。因此，在老工业区施以来，东北老工业基地改造实践制造企业在德收购了一批企业，对 改造过程中，要注重保护具有地域特和取得成就也引起了国外的广泛关 提高企业技术水平发挥了积极作 色的工业遗产、历史建筑和传统街区注。

建议加强与发达国家在老工业用，也积累了很多经验。应抓住机 风貌，保留老工业区的历史和文化个 基地改造方面的交流与合作，共同遇，在放宽审批、使用外汇和融资等 性，传承城市工业文明。在实施企业探索总结老工业基地振兴一般规方面加大支持力度，推动东北装备 搬迁改造前，要全面核查认定老工业 律。在与德国联邦经济能源部有关制造企业通过收购提升技术水平、 区内工业遗产，出台严格的保护政 司局的会谈中，我们表达了加强合。开拓海外市场 ■ 策，具有重要价值的，要及时公布为作的意向，德方认为双方开展合作 相应级别的文物保护单位。利用城的空间很大，推进合作具有重要意（姜四清，国家发展改革委东北 区老工业区搬迁改造专项资金，继续义。建议以中德两国持续深化合作司副司长。张庆杰，国家发展改革委 支持老工业区改造老厂房老厂区老为契机，建立两国政府间多层次的国地所室主任。赵文广，国家发展改 设施，积极发展研发、设计、文化创老工业基地振兴交流合作机制，在 革委东北司副处长） 意、健康等产业；合理开发利用工业老工业基地改造政策制定、老工业 遗产资源，建设科普基地、爱国主义区改造规划编制、生态环境修复治 54 2015年4月上