导读

2019年12月10日，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。蓝镇长期以来专注于世界前沿课题研究和中国发展趋势研究，本期蓝镇土地综合整治研究课题组，将从日本农村土地整治的历史进程、耕地整理、村庄整理、生态保护等方面进行解读，希望为国内开展全域土地综合整治工作提供参考和借鉴。

日本同德国一样，是世界上开展土地整理最早的国家之一。由于二战期间人力和物力的巨大浪费，日本呈现出农村和城市的双重凋敝状态，二战以后日本经济进入高速恢复发展期， 日本政府把土地整治作为实现农业、农村政策的重要手段，并依据《土地改良法》制定了长期的土地整治规划，且随着国家农业、农村工作重心的变化而变化。其土地整治大致经历了以下四个阶段。

日本土地整治发展进程

第一阶段：20世纪50年代-60年代中期

二战后，日本粮食供应紧张，日本政府实行了粮食强制收购和严格定量配给制度，在确保人民生活稳定的同时，开展耕地整理，兴建农田水利设施，开垦农田，以实现增地、增粮，缓解粮食供应紧张的目的。

第二阶段：20世纪60年代-70年代中期

这一阶段的主要工作是在继续开展农田水利设施建设的同时，通过水改旱、土地平整、修建农道、水果蔬菜和畜产基地建设等手段，解决农地的细碎化问题，扩大农户经营规模和调整农业生产结构，初步实现了农业的机械化。

第三阶段：20世纪70年代中期-80年代末

由于经济增长和城市化，农村劳动力外流，耕地撂荒、空心村现象普遍，土地整治工作的重心由耕地整理向村庄治理延伸。通过土地权属和地块调整，支持适度规模经营，发展农产品加工，提高农民收人水平。同时，通过村庄整治和建设新型农村社区，加强基础设施建设，改善农村生活环境，以缩小城乡差别。

第四阶段：20世纪90年代以后

经过前3个阶段的土地整治工作，区域核心城市实现了较快发展。为了解决劳动力短缺和老龄化问题、房地产泡沫崩溃带来的社会经济问题、人与自然的协调发展问题等，日本土地整理升华到国土整治，寻找可持续的经济发展道路。

日本的农村土地整理是一个全方位、综合性的系统工程，是在完善的立法体系保障下，注重居住空间与农业用地之间的共生关系，通过农村耕地整理、村庄整理和生态环境保护等措施，实现了农地碎片化治理和现代农业产业升级、农居点的布局优化和乡村的全面振兴，以及改善生态景观和促进人与自然可持续发展。

耕地整理：强调细碎化治理，促进现代农业发展

日本乡村同样面临着农用地的碎片化和分散化、耕地面积较少和撂荒率增加，以及人口老龄化导致的骨干农业劳动者较少、农业接班人缺乏和农用地使用效率下降的问题。因此，日本的农村土地整治更加注重农用地的流转和规模化经营，强调碎片化治理，实现农用地的规模化和专业化经营，促进现代农业发展。

耕地整合提升

一是农业基础设施升级和农地保护管理。包括灌溉排水、旱地平整、机械化农地、新农地开发、水果蔬菜和畜产基地建设以及农地防灾、防水、环境保护、海岸保护、灾后复垦整治、土地改良设施维护管理等。

二是土地改良和合并，注重土地权属和地块调整，治理农地细碎化。日本通过《土地改良法》《农地法》等法律对土地交换、分割、合并的规划、程序、权属关系调整做出了详细的规定，利用土地权属调整和地块置换手段，进行农地合并，将原有的零散破碎的地块形成初具规模的优质地块，并通过培养专业农户、发展规模稻作农业、农协合作、农地流转等模式，促进农地规模化经营和现代化发展。

农业产业升级

日本通过实行农业产业化战略，在耕地整理的基础上强有力的推动了农业转型升级。1996年日本农业专家今村奈良臣首先提出了“六次产业”的概念，认为农业发展要走农村一二三次产业融合之路，这一理念逐步被日本政府采纳，日本农林水产省于2009年、2010年先后出台了《六次产业化白皮书》、《六次产业化·地产地销法》。

日本主要围绕地产地销发展六次产业，从产业链看，主要有四种类型。一是农产品加工销售型，采用前店后厂的模式，开展农产品和食品的加工、销售。二是农产品直销型，通过建立直销店销售当地农产品和加工品。三是产加销综合型，农产品生产、加工、销售、餐饮等一体化发展。四是休闲观光型，利用当地农业、文化特色资源，开展农事体验、乡村旅游、餐饮住宿等农业主题休闲活动。

农旅融合发展

通过土地流转，日本在乡村地区形成了规模化、产业化种植、养殖区域，并延伸农业产业链条，集合工业、旅游、创意、研发、商贸、储运会展、博览等相关产业，进行农业生产以及产业经营的同时，打造市民农园、森林农园、农村公园、自然乐园等农旅项目，发展农乐、农学、农养、农作等多种体验旅游活动，形成多功能、复合型、创新性农旅产业综合体。

MoKuMoKu农场

六次产业融合发展的主题化农场

MoKuMoKu农场位于日本三重县伊贺市的郊区，农场核心区占地200亩，加上外围区总面积为1500亩。农场以亲子教育为出发点，以家庭为主要需求群体，由农户养猪的经营联合体发展而成，巧妙的将生产、加工、销售与观光体验结合起来，集生产、加工、销售、休闲观光农业、网络购物于一体，依靠“有机产品+工坊式生产+观光旅游体验+智慧性运营”模式，打造了一个年产值54亿日元的火爆农场。

村庄整理：开展新型农村社区建设，打造多元活力乡村

日本的村庄整治是区域综合整治，从土地利用角度分析，日本通过对衰败的村庄进行合并和建设，优化农居点的布局结构，节约的土地可补充耕地和提供城市建设，以协调城市郊区化、农村城镇化和农业现代化带来的用地矛盾。

通过村庄合并

大量撤销过疏化乡村，建设现代市町村

日本的村庄合并，是在全国一体化的规划和开发体系指导下进行的。1965年日本政府颁布了《市町村合并特别法例》，明确提出了农村基层政权改革的方向，即继续支持在基层社会进行自主行为的市町村合并，通过合并稳定地方自治制度。

村庄合并的方式主要有两种，一是全部废除合并各方原有的市町村建制，重新组成一个新的市町村；二是在合并各方市町村的条件不对等的情况下，其中人口较多、规模较大的一个市町村去合并其他的市町村。强化保留的村庄和规划新建的村庄由政府出资完善农村基础建设、改善居住环境、强化社会服务体系，使农民与城市居民享有同等的基本生活条件和公共服务。

通过推动乡村文化建设，促进乡村文化的传承与保护

日本将乡村文化视为保留传统、复兴民族的重中之重。一方面，挖掘乡村传统文化，强化文化价值认同。日本多数乡村设有自己的乡村博物馆，几乎每一个乡村都有几座或十几座古老的民居被政府认定为保护单位，政府给予民居主人以资助，以便为民居进行修缮保护。

另一方面，培养、支持传承传统文化活动的骨干。日本建立覆盖全国乡村的保护重要乡村文化的专业协会，凝聚乡村文化艺术的传人，从事乐舞表演和传承活动。同时，通过把乡村里在传统工艺或表演艺术上有“绝技”、“绝艺”、“绝活儿”的老艺人认定为“人间国宝”，一旦认定后，国家就会拨出可观的专项资金，录制他的艺术，保存他的作品，资助他传习技艺，培养传人，改善他的生活和从艺条件。

多元产业导入

吸引高端人才入驻，促进城市资源回流乡村

传统农业面对高附加值的新型产业时具有天然的劣势。日本在土地整治过程中通过农村工业化、倡导新兴产业向乡村转移等措施，助推乡村产业多元化发展。

从20世纪50年代中期开始，日本展开了大规模的农村工业化运动，主要采取了推进农村地区工业开发计划和鼓励城市工业向农村转移两种方式推进农村的工业化。政府通过积极引导以及给予政策法律、贷款、税收等方面优惠政策的支持，城市工业纷纷进入农村，农村也迅速兴起一大批中小型卫星企业，农村地区逐渐形成了完整的工业体系。

濑户内国际艺术节

以艺术植入为突破，带动乡村复兴

日本的濑户内海位于日本本州、四国之间，面积9500km2，有淡路、小豆、江田等525个大小岛屿。因自古以来的地缘之利成为交通动脉，承担许多新文化传递的角色。受到工业化、城市化冲击，使濑户内海地区的小岛人口外流、岛内高龄化加剧，逐渐丧失了生机。

自2000年开始，艺术策展人北川富朗先生在当地发起艺术融合乡村、再创乡村活力的主张，创办了以濑户内海岛屿为舞台、展现艺术结合并带乡村文化传承和再生的当代艺术国际艺术节——濑户内国际艺术祭。

艺术祭以三年展的形式邀请国内外知名策展人、建筑师、艺术家，以濑户内海各岛为中心，根据当地乡土环境创作建筑作品、景观作品、营造艺术氛围，进而改善乡村面貌。同时结合当地传统技艺、祭典，组织各类艺术家、剧团、乐团活动，构筑岛内居民与世界各地来访者交流的桥梁，重塑正在被遗忘和衰退的乡野。濑户内国际艺术祭以其规模庞大和高水准的艺术作品，吸引着世界各地的游客，成为日本以当代艺术力量重塑地方的标志性项目。

生态保护：开展生态型整理，促进人与自然可持续发展

日本在土地整治过程中十分注重生态环境的可持续发展。不仅注重增加有效耕地面积，而且更注重通过土地整治防治水土流失、土地荒漠化、土地盐碱化、土地污染、土地损毁等问题，依据地域可持续发展的战略目标，日本从生态技术、公众参与生态维护、生态教育等方面大力推行生态型土地整理。

耕地污染防治

日本颁布了以《农用地土壤污染防治法》为主的农村土壤污染防治的法律，目的是通过防止和消除特定有害物质(在当时主要是重金属)对农用地土壤的污染，并合理利用受污染的农用地，防止农畜产品损害人体健康以及防止土壤重金属污染妨碍农作物的生长，从而保护国民健康和保护生活环境。

生物资源利用

日本议会于2002年12月通过了“日本生物资源利用综合战略”，即以改善涉及农林水产业生态资源的循环利用效率，实现可持续发展社会的综合性战略。

农村生物资源的利用主要集中在家畜排泄物和农作物秸秆的堆肥还田，废弃食用油的生物燃料化使用等方面。一是预先利用微生物对家畜排泄物和农作物秸秆堆积发酵，然后利用干物质分解产生的热能，使材料温度上升和蒸发水分，促进病原菌、寄生虫卵、杂草种子等的镣灭和材料的干燥，成为干燥无臭的有机肥料产品。二是将农林水产资源、有机废弃物等所含生物制造的有机性资源（生物资源）作为能源产品，进行综合利用。

垃圾处理

日本设置了完整的法律体系保障农村生活垃圾的有序处理。如《废弃物处置法》《废弃物处置法修改案》等都要求村民对生活垃圾分类处理和收集并点投放，而且对不同垃圾的处理方式有各自的规定，如填埋和压缩无毒化技术用来处理不可燃烧垃圾、循环利用技术用来处理可回收垃圾、专门的焚烧技术用来处理可燃垃圾等。

▲日本上胜町垃圾回收站

日本里山模式

以生态治理促进乡村复兴

里山，是指一种传统意义上的农用薪炭林，也泛指是日本最大的淡水湖-琵琶湖的周边村落。当初，里山作为农民们维持生计的场所而存在，伴随着农业现代化以及农村过疏化的过程, 里山林因闲置不用而变得荒芜，以及此后作为道路、宅基地或高尔夫球场而被开发，导致农村自然景观和生态系统发生了急剧变化。

1997年日本进行了 “里山的自然调查”活动，在日本政府的推动下，日本环境部与联合国大学高等研究所在2010 年的《生物多样性公约》第十次缔约方大会上提出了“里山倡议”，通过对村落周边的山林进行人工干预，定期适当间伐树木，使光线容易到达地面，再通过引水建造水田等培育多样性的动植物，实现水田农业与林业的共生。由于水田发挥了湿地的作用，所以比无人工干预的原生林的生态系统更加丰富，培育出独特的乡村景观，进而助推乡村传统文化的复兴。

日本的农村土地整治由开始的“增地、增粮”目标转向重视其综合效应，不仅有效的保护了耕地，同时为日本经济发展和推进乡村城镇化、城乡一体化进程提供了用地保障，成为了日本城乡融合发展和城乡均等发展的重要路径。目前，我国的土地整治事业正处于前所未有的重大战略机遇期，实现土地的综合发展是土地整治事业的终极目标，因此学习日本的土地整治经验，对我国全域土地整治工作的开展具有较大的借鉴意义。

参考文献：

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[2] 袁中友；杜继丰；王枫；日本土地整治经验对中国的启示[F]；国土资源情报；

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[4] 王乐君；赵海；日本韩国发展六次产业的启示与借鉴[F]；农村经营管理；2016年07期；

[5] 汪洋；日本市町村“平成大合并”：缘由、形式及影响[F]；世界农业；2017年03期；

[6] 王芳；孙庆刚；白增博；以绿色发展引领乡村振兴——来自日本的经验借鉴[F]；世界农业；2018年12期；

▍蓝镇土地综合整治研究课题组出品▍

▍撰文-付永 ▍

▍主编-思旭▍