文｜余宗良 中国（深圳）综合开发研究院 自贸创新中心主任，经济学博士后

营商环境建设就是解放生产力，提升竞争力。日前，国务院常务会议指出，“要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置，进一步稳定社会预期，提振发展信心，激发市场活力，推动经济运行持续回升向好。”近期，广东进一步强化营商环境建设的工作部署，在《关于新时代广东高质量发展的若干意见》《关于高质量建设制造强省的意见》等重要文件中对营商环境建设进行了专门的部署安排。

一、营商环境是什么？聚焦企业全生命周期的制度性环境，构建亲清统一的新型政商关系

营商环境是围绕企业全生命周期，向企业松绑以提升活力，降低制度性运行成本的体制机制改革，在于构建一种新型亲清政商关系，有系统性、体系框架或“是个框”，也有特定的内涵和外延。

营商环境改革是上层建筑即制度建设层面问题，属于“刀刃向内”的体制机制改革创新，旨在围绕企业全生命周期降低体制性成本，以及打通制度性梗阻。这从营商环境立法和世界银行、国家发改委、广东省的营商环境评价指标体系即可管见。国务院颁布的《优化营商环境条例》第二条规定：“营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。广东省评价指标有19项，在国家发改委的18项指标的基础上，增加了1项即市场主体的满意度。

营商环境改革具有可复制性、可推广性。营商环境改革是围绕企业全生命周期，旨在降低市场主体从出生到死亡的非必要性体制性成本，各项改革举措具有可复制性、可推广性，不是长期特别配置的垄断性政策待遇，而是旨在通过改革试验-复制推广，推进高标准市场体系建设和统一大市场建设的体制机制改革。

营商环境改革具有系统性、集成性、精准性。营商环境要围绕企业全生命周期开展，不能头痛医头、脚痛医脚，从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发来谋划设计改革。同时，改革要从企业侧、需求侧去考虑，强化企业的获得感，切实解决问题，精准降低企业从出生到死亡的非必要性体制成本。

二、广东营商环境“三化”改革创新和不断获得的更多“信任票”

（一）广东营商环境的“三化”改革

法治化引领的优化营商环境制度体系不断完善。当下，广东省已形成立法、规范性文件、行动计划、专项改革方案等多层次、立体化的营商环境制度体系，并且强化法治引领，突出立法规范和保障，从《广东省优化营商环境条例》《广东省外商投资权益保护条例》等出台实施，到广州、深圳、汕头、佛山、湛江等市出台实施本市条例，如《深圳经济特区优化营商环境条例》、《佛山市市场主体服务条例》。

国际化对标的营商环境改革不断推进。广东因开放而兴，外向型经济明显，改革开放以来一直在世界经济的版图中找准位置，秉持国际视野、国家高度，在营商环境建设中不断“跳出广东看广东”。因此，《关于新时代广东高质量发展的若干意见》强调“对标世界银行营商环境新评估体系深化重点领域改革”。

市场化松绑的营商环境改革不断深入。广东围绕企业全生命周期，营商环境重改革创新进一步深化，并将通过实施“粤产粤优”亩均效益资源配置改革，推动资源要素分配大改革，对投向制造业的资金、土地、用能、金融等要素形成硬指标约束，以“一次不用跑”“一次性解决”为导向优化产业发展环境。

（二）对广东营商环境的“信任票”

根据全国工商联发布的2022年万家民企评营商环境报告显示：广东省、深圳市连续三年被全国民营企业评为营商环境最佳口碑省份和最佳口碑城市；广州市被评为最佳口碑城市第三名。

经济活力不断释放。根据广东省市场监督管理局公布的数据，截至2022年末，全省实有各类市场主体1633.88万户，稳居全国第一。规模以上工业企业达6.7万家、五年增加2万家，高新技术企业达6.9万家、五年翻了一番多。民营经济已具有“五六七八九”的特征，即民营经济贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量。

经济质量、规模和速度稳步提升。2022年GDP12.91万亿。，五年跨过3个万亿元级台阶、年均增长5%，连续34年居全国首位。2022年，全省研发经费支出约4200亿元、占地区生产总值比重达3.26%，研发人员数量、发明专利有效量、PCT国际专利申请量均居全国首位，区域创新综合能力连续6年全国第一。五年实际利用外资超过8000亿元，三次产业比重调整为4.2∶41.1∶54.7，先进制造业和高技术制造业增加值占规模以上工业比重分别提高到55%、29.5%，金融业增加值达1.15万亿元，现代服务业增加值占服务业比重达65.9%。广东经济结构持续优化，发展质量和效益不断提升。

三、营商环境建设需要处理好几大关系

打造市场化法治化国际化营商环境，是贯彻新发展理念，构建新发展格局以及推进高质量发挥的重要抓手，需要处理处理好如下几个关系。

（一） 聚焦内核和避免泛化的关系

如前所述，优化营商环境是围绕企业全生命周期，降低企业非必要体制性成本的改革创新，在于构建亲清统一的新型政商关系，属于上层建筑的制度建设领域。但当下，鉴于顾名思义，似乎任何经济行为都可与营商环境沾边，众说纷纭、泛化解读，出现“营商环境是个框，什么都往里面装”的现象。例如：将经济发展环境、投资环境（包括软环境和硬环境）等同于营商环境，有的将设立市场化的检验检测机构这类专业服务机构也作为营商环境任务，有的认为各种产业和人才补贴是营商环境，有的认为生态环境建设、基础设施建设、土地整备及征地拆迁是营商环境，有的认为政策性住房供应、学校数量建设、医疗床位供给等公共服务建设是营商环境等等。

（二）有为政府、有效市场和有机社会协同的关系

营商环境是一种制度环境，是政府+市场+社会等多元主体协同参与的善治，并不是政府的“单兵作战”，是多元参与协作推进的制度变迁，所以，《关于新时代广东高质量发展的若干意见》明确是“构建亲清统一的新型政商关系”。营商环境建设坚持市场在资源配置中起决定性作用，围绕企业全生命周期的进行改革创新，理顺政府与市场、社会之间的关系，有为的政府、有效的市场、有机的社会不可或缺，不是简单地向市场放权、向社会放权，也不是简单地加强政府责任，政府向刀刃向内改革，同时也要“管”好，“放”“管”是并行的，“放”不是放任，要加强事中事后的监管，构建有序健康的市场秩序，企业要合规诚信经营、第三方等社会组织的自律管理及社会化服务体系建设，三者相得益彰，方能生机勃勃。

（三）试验创新与复制推广的关系

广东区域发展不平衡，不但珠三角与非珠（粤东粤西粤北）发展有待平衡、大湾区的珠江东西两岸以及南北发展也不平衡。因此，《关于新时代广东高质量发展的若干意见》要求，推进广州、深圳国家营商环境创新试点，开展营商环境对口帮扶协作，推动粤东粤西粤北地区办事标准、流程、时效与珠三角地区接轨。同时，加快对横琴前海南沙以及广州开发区的省营商改革试点等平台营商环境创新举措进行复制推广，这说明，营商环境措施要具有可复制性、可推广性，而不是获得垄断性的长期专享政策。在复制推广时，要注意两点，一是并不是所有创新举措多是可复制的，如横琴特殊的自贸港政策；二是复制不是机械性的，要因地制宜。

（四）微改革的小点切入、小步快走与系统性、集成性创新的关系

“说破千言万语，不如干成实事一桩。”“星星之火可以燎原”。强化获得感，从需求侧视角，从企业视角找准改革重点、从企业需求的细微处寻找改革的切入点，从每一件为企业着想的实事做起，率先创新以切口小、见效快的“微改革”，小步快走，从细枝末节的修剪到深度攻坚、前沿探索、系统创新、集成创新，以点带面、撬动全局，进而形成系统性营商环境建设的举措，不断切实增强企业的获得感。营商环境改革是“集成式”改革，涉及的部门多、覆盖领域广、协调难度大，要强有力的协调推进机制，做到全域“一盘棋”、纵深推进改革创新，同时加强专项督查、绩效考核和专项审计督办，督促各项工作落到实处，并探索建立营商环境监督员制度，选聘企业代表、专家学者对营商环境开展日常监督。

（五）地方勇于改革创新和制度保障的关系

营商环境建设既要坚持顶层设计，又要鼓励基层创新。上位顶层设计自高处进行总体构想和战略设计，把握的是方向问题、关键问题、重点问题以及难点问题，不是面面俱到、细致入微。“春江水暖鸭先知”，地方基层贴近市场、更加了解市场主体对营商环境的具体需求，应鼓励地方创新，授予地方更大的营商环境改革自主权。一方面以“负面清单”模式授予地方改革创新，法无禁止、上位未禁止的即允许地方改革创新。另一方面，优化容错机制，将中央的“三个区分” 即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，具体化操作指引或政策文件。最后，加快法治建设，推动重点领域、新兴领域地方立法，及时修订、清理、废止相关政策法规。

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