作者｜许爱萍
来源｜《理论与现代化》2019年02期
我国地方政府的经济行为已经从原来的招商引资转向营造良好营商环境，逐步走向更加符合市场经济原则和国际惯例的道路。建设良好营商环境对地方提高经济发展质量具有重要作用，如何营造良好营商环境是天津市亟待解决的问题。本文深入分析了发达省市营商环境建设的先进做法，为其他地区提供经验借鉴。同时，指明了天津营商环境的主要问题，一是政策制定过程不科学，政府服务效果打折；二是缺乏大企业生长厚土，加剧实体经济困境；三是政府急功近利，招商引资效果不佳，四是人才政策长期缺位，人才新政难以形成新优势。天津应参考先进地区，通过深化放管服改革，提高政府服务质量；规范政策制定过程，科学制定政策；提高政策创新力度，营造便利招商引资的一流软环境；建立起覆盖全产业链的人才政策体系等方面不断优化营商环境，带动天津经济实现高质量发展。
2016 年国家公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“营造优良营商环境”，并指出要从“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境”四个方面提升营商环境建设水平。2018 年我国政府工作报告强调要“优化营商环境”，深化“放管服”改革，坚决为企业松绑，并相应释放了一堆“大礼包”。自此，优化营商环境被提升到“解放生产力、提高竞争力”的新高度。
营商环境是吸引国内外投资的“磁石”，也是衡量地区经济软实力的核心指标，是地区参与国际经济竞争合作的基础，也是地区优化经济发展环境的主要努力目标。世界银行发布的一项报告表明：良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP 增长率增加0.36%。营商环境本质上是政府管制环境，政府的越位、缺位与错位都会影响到营商环境，优化营商环境，为提高生产要素流动效率创造便利条件，是提高地方经济发展质量的有效抓手，也是地方政府提高经济发展质量率先努力的目标。
一、营商环境建设的逻辑起点
宋林霖等人认为招商引资的逻辑起点是政府主导型经济行为下的招商引资活动，并将招商引资划分为三个阶段：1978 年到1992 年是初创探索阶段，1992 年至2003 年是招商引资的快速发展阶段，2003 年至2013 年是招商引资的调整优化阶段。营商环境概念的提出，逐步终结了政府“招商引资”式的地区经济发展思维，将政府引导到优化营商环境的视角上来，也将政府主导型经济行为，引导到了政府辅助型经济行为上来。
关于“营商环境”概念一词最早由谁提出不得而知，但普遍认为世界银行对“营商环境”概念的提出做出了突出贡献，世行对营商环境进行研究进而每年发布报告，使“营商环境”一词普遍传播。自2003 年世界银行首次发布营商环境报告以来至今已经连续发布了15 年。在世行的报告中主要包含了十条指标，分别为：开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理财产。将这十条指标放到落实过程中看，这十条指标主要是从科学制定政策、政府信用、融资便利性、法律保护四个视角得以体现。
关于营商环境的模式，目前学界已经普遍认为中国已经形成四大营商环境模式，即：新加坡的法治优先模式、中国香港的国际化优先模式、深圳的效率优先模式、天津的便利优先模式。由于中国各地政府在制定和执行政策等方面享有较高的自主权，导致各地营商环境差异颇大，在空间分布上也出现一定特征，即营商环境总体情况是沿海地区最好，其次是东北和华北，再次是华中、西南和西北。
二、国内先进地区优化营商环境的先进举措
《亚布力论坛·新华中国营商环境指数》2018年排名前10 名城市依次是：深圳、杭州、广州、武汉、成都、南京、厦门、合肥、苏州、无锡。这些地区都立足自身实际，出台了改善营商环境的若干措施，不断优化政策环境、政务环境、市场环境、法治环境，在搞活本土经济的同时，吸引大量外来资本进入，有效提高了本土经济发展质量。这些地区的先进做法，为天津优化营商环境提供了良好借鉴（见表1）。
（一）优化政府服务，提高升行政办事效率
深圳发布《关于加大营商环境改革力度的若干措施》，该20 条是重在改革上发力而不是突出优惠政策：实施“智慧政务”工程，推进更深层次政务服务管理改革，全面推行清单管理制度，力争全面实现网上通办，营造更加高效透明的政务环境，争取达到国际一流水准等。深圳市国地税联合发布优化税收营商环境20 条措施“最多跑一次”“全程网上办”等措施，有效提高了纳税人办事效率。广州以着力打造全国最具有吸引力的营商环境为目标，不断提高行政效率，在全国创造了国内知名的“广州速度”。
成都推进商事制度改革，率先在全国推行“多证合一、一照一码”登记制度改革，实行以32证合一为内容的升级版“多证合一”改革，提高了工商登记便利化，打造了有利于吸引企业投资的高效率、低成本的软环境。
武汉不断提高咨询服务、窗口服务和服务创新水平，最大限度地减环节、减时限、减程序，创造了“武汉速度”。目前，武汉工商登记前置审批精简了85%，企业注册登记效率提升了93%，企
业开办平均用时12.5 天。全面实行了市场主体准入负面清单管理，深化商事制度改革，大力推行全程电子化登记、“一次办好”等服务机制，完善简易注销制度，使市场准入更加宽松、简明、便捷。
（二）加强对经济质量的政策制定，发展实体经济、新经济
各地方政策制定多是以服务实体经济、新经济为主，意在提升经济发展层级与经济发展质量。
深圳全力降低成本，提高工业质量。2017 年底至2018 年初，深圳连续发布《深圳市人民政府关于进一步降低实体经济企业成本的若干措施》（即“降低实体经济成本28 条”）、《深圳市关于实施技术改造倍增计划扩大工业有效投资的若干措施》（“扩大工业有效投资26 条”）两大政策方案，进一步降低实体经济企业成本，加强工业质量品牌建设、全力提高经济发展质量。
杭州着力营造提质降本的产业环境。杭州余杭区提出通过严格执行、适时修订新增产业的禁止和限制目录，分行业研究出台促进高端产业发展的政策。出台了提升培育单项冠军、隐形冠军、独角兽等高质量发展企业的“冠军十条”以及“外资十条”“电商十条”等新政，落实了“上市十条”“时尚十条”、人工智能等一系列产业发展政策。杭州发展新经济政策原创性力度之大，属全国第一。
成都不断优化政策体系和行政管理部门工作机制，为新经济发展创造便利条件。2017 年，成都成立新经济处、出台了《关于支持服务新经济发展的指导意见》、编制完成了《六大新经济业态行业分类目录（试行）》，全力营造出有利于新经济企业发展的市场环境。
武汉将优化营商环境明确定位在推动全市经济高质量发展上。武汉以优化营商环境带动产业结构变革，通过积极布局战略新兴产业，形成了存储器、航天产业、网络安全人才与创新、新能源和智能网联汽车四大国家新基地，培育、引进了大量资金和企业入驻，带动实现新旧动能转换。
（三）参照国际做法，加大外资招商力度
广州、武汉等地积极学习国际先进做法，推动城市加大外资招商力度，重点引进、发展高端制造业、现代物流业以及高端生活服务业等措施，外资规模、质量和水平稳步提升。例如，广州发布“外资十条”聚焦于准入政策、用地政策、税收政策，改革制造业、服务业、金融领域扩大对外开放，以服务世界500 强企业、行业的龙头企业、总部经济或者地区的总部为目标，注重对外资的研发创新。武汉注重招商引资的后期管理，通过行政管理改革，确保项目切实落地。例如，设定每月7 日为“开工日”，每月集中开工一批重大项目，保证了项目的准时落地。同时，也注重提高企业投资信心，公开透明配置公共资源，坚决杜绝吃拿卡要等行为。
（四）提高人才引进力度，人才引进大门更为开放
由于各大城市人口老龄化问题严重，适龄劳动人口减少，许多城市逐步放开人才引进的户籍门槛。在2017 年，广州开始执行“人才绿卡”制度，允许在广州地区工作、创业的非本市户籍国内外优秀人才，申领广州市人才绿卡，作为持有人在本市居住、工作的证明，方便非本市户籍人才在广州购房、购车、子女入学等九大方面享受市民同等待遇，这为在广州工作但又不想迁入户口的高端人才提供了便利。2017 年，广东出台“外资十条”，推行方便外商投资企业高级管理人员等7 类人才的“优粤卡”制度，在教育、医疗、人才住房、养老等方面，给予“优粤卡”持有人相当于企业所在地居民的待遇。
2017 年成都发布《成都实施人才优先发展战略行动计划》（以下简称《行动计划》、“人才新政十二条”），放开户口管制。提出了优化人才落户制度、实施人才安居工程、建立蓉城人才绿卡制度、开展全民技术技能免费培训等12 条具体措施，针对高层次人才、急需紧缺人才、青年人才、高技能人才等不同人才群体构建政策体系，分类施策，通过“筑巢”“种树”解决引才、留才的问题。
武汉实施“四大资智聚汉工程”，打造“诺贝尔奖级、院士级人才—校友人才—大学生和高技能人才”的人才“金字塔”，聚力发展菁英经济、校友经济、院士经济、海归经济。
三、天津市营商环境建设现状与成绩
近几年，天津市地方政府致力于改善营商环境，主要是通过政策措施发布、营商环境整治行动等，初步建立起了构建适应高质量发展要求的营商环境。根据2018 中国营商环境评估与评选结果显示，天津获得全国营商环境引领奖第5 名，该奖项前4 名分别为上海、北京、广州、深圳。
（一）破除体制机制弊端，破解营商环境中的“顽疾”
天津将优化营商环境建设视作经济结构转型的抓手，下大气力解决体制机制弊端，改变了“衙门作风”、工作人员服务态度生硬等问题，形成了“以市场主体为中心，以解决问题为导向”的工作思路，切实解决了企业和群众办事中遇到的各类难点、痛点、堵点，打造亲商、敬商、安商、利商的好环境，为构建良好的政商关系，激发全社会创新创造活力奠定基础。
（二）以推动审批工作改革为切入点，全面构建适应经济高质量发展的软环境
目前，天津在编制行政审批事项操作规程中，按照“一事项一标准、一流程一规范”的原则，将许多事项审批时间压缩到1 天或列为立等可取事项。实行了行政审批部门网上审批服务事项，将全部事项纳入网上办理，群众和企业通过网上进行咨询、申报，网上办理，线下通过EMS快递邮寄申请材料和送达审批结果，让群众和企业“最多跑一次、力争一次不用跑”，为天津构建了更具吸引力人才环境、创新环境和开放环境，为天津进一步推动高水平开放，主动融入世界经济大循环，参与全球城市合作创造条件。
（三）出台系列化营商环境相关政策措施，打造适宜民营经济成长的营商环境
自2017 年起，天津推出“津八条”、民营经济19 条持续优化营商环境，通过系列政策发布和实施，在天津牢固树立起“产业第一、企业家老大”的理念，为民营经济发展肃清道路，逐步形成了以企业为中心的全生命周期服务体系，极大推动了天津融入全球产业链、价值链的进程，为天津加速新旧动能转换，实现经济高质量发展奠定基础。
四、天津市营商环境存在的主要问题
虽然天津营商环境建设已经取得一定的成绩，但与先进地区比较仍存在不少差距。从国际比较视角看，根据《中国城市营商环境报告2018》排名，北京、上海、深圳、广州、重庆、成都分别排名第1 至6 位，而天津排名第7 位。在人力资源、金融服务、政务环境、法制环境、创新环境和社会环境等方面，与上述城市存在一定的差距，具体表现为以下几个方面。
（一）政策制定过程科学性有待提高，降低服务效果
政策制定缺乏连续性。良好的政策对塑造地区软环境能起到促进作用，政策的连续性有利于地区塑造政府讲诚信、市场有秩序的软环境，吸引投资者。天津目前主要有两方面问题，一方面是政策制定过程仍需加强调研，提高政策的可操作性，为后续执行创造便利。另一方面是政策存在一定的波动性。新政策与旧政策之间缺乏衔接，旧政策执行过程中断，新政策续接过程中，受众需重新学习。
政策制定存在一定的滞后性。2017 年11 月出台了《关于营造企业家创业发展良好环境的规定》（即“津八条”），这是目前天津出台的影响较大的政策，旨在优化对企业的服务，培育企业家、激励企业家创新创业，打造对企业家具有吸引力的营商环境，促进天津经济发展。相比较于深圳、杭州等地发布的产业配套政策，天津的政策制定存在一定的时滞性。例如，新业态、新的商业模式的出现要求税收政策的改变，相比较于深圳等发达地区广泛向企业征求意见等做法，天津当前税收政策制定程序中，在报税流程、线上办税内容、征求企业意见等方面仍有较大提升空间。政策原创性有待提高以增强吸引力。北京市政府设立了市区两级财政出资为主的政策性担保机构，专门为中小企业提供信用保证，北京建立政策性融资担保与再担保体系以解决中小企业贷款难题的做法，在国内属创新之举。在2018年，天津制定的《营造良好营商环境着力为企业家服务措施》中，对股权质押、动产抵押、商标权质押程序进行了规定，帮助具有“轻资产”特点的中小企业拓宽融资渠道，具有一定的创新性，但对于创新创业最为活跃的小微企业融资难题，仍需打开思路，提出原创性、有力度的举措。
（二）企业创新需求增多，仍需大力培植企业生长厚土
企业要求降成本。在新旧动能转换之际，企业面临技术创新需求，成本加大要求降低税费。而许多制造类中小企业产品可替代性比较强，面临经营困难问题，部分以低端制造、加工出口为主的中小企业进行技术改造资金紧张，呼唤最大程度减少地方性收费。
面临培植企业成长厚土的长久任务。天津经济中国有大中型企业比重偏大，民营经济发展活跃度不足，受制于计划经济的惯性思维，政府和国企掌握资源分配，市场配置资源让位于权力配置资源，体制机制僵化，导致许多民营企业难以成长为大企业。同时，本土市场化程度不够高，民营经济市场准入障碍较多，许多大中型民营企业融资便利度不高。相比较于深圳、上海等地，天津融资便利化程度并不高，尤其是科技型中小企业和处于创业阶段的企业“融资难”“融资贵”等问题长期存在。便利的融资条件是发展新经济的催化剂，根据2018 年第23 期“全球金融中心指数”发布情看，天津在2018 年首次进入该榜单，但从中国金融中心排名情况看，天津位列于北京、上海、深圳、广州、青岛等地之后，在商业环境、人力资本、基础设施、金融业水平、国际声誉等方面，天津还有较大提升空间。从亚太地区排名前十五名榜单看，中国大陆地区的上海、北京、深圳、广州、青岛已经进入前十五名，天津尚未进入该榜单，天津在优化融资环境方面还有较长路要走。
（三）招商引资缺少全生命管理，降低招商引资效果
招商引资缺少全生命管理。中国目前许多省市面临着招商引资的政策环境不够优化的问题，由于政策体系性不足，政府承诺较随意，导致项目难以落地。以招商引资为例，许多地区图一时之便，针对招商引资出台随意性很强的口头“优惠政策”，当产业发展趋势出现变化后，政策随意终止、政策半路“瘫痪”，导致外来落户企业产生损失。相比较之下，近年来，天津招商引资工作积极规范操作流程，已经取得可喜成绩，但仍缺少针对招商引资的全生命管理，例如缺少任务分解，面临着每个环节办什么、谁来办、怎么办、监督检查环节谁来负责等问题。
招商引资队伍专业性有待提高。专业招商需要一支专业化队伍，需要懂经济形势、产业发展趋势，熟悉本土经济特点和配套政策的专业人才。但目前，招商人员学历、年龄结构配比欠佳，招商人员的信息获取能力、谈判策略、技巧仍有待提高。
（四）人才政策长期缺位，人才新政难以快速形成新优势
本土发展环境缺乏竞争力，留不住优秀人才。相比较于北京，天津在工资、发展前景等方面都居于劣势，北京“虹吸”效应强烈，导致天津大量高科技人才流失。每年留在天津的大学毕业生中，许多人只是将天津作为跳板。
人才储备不足，产生人才断层。长期以来人才政策缺乏吸引力，人才储备“积贫积弱”，例如，由于天津自2014 年开始至2018 年5 月“海河英才”计划执行之前实行积分落户政策，这实际是一个人才筛选政策，阻挡了无房、无职称但创新创业行为活跃的大学毕业生群体进入天津。此外，当前人才政策多是针对高端人才，产业发展离不开产业工人的支持，虽然2018 年出台了“海河英才”计划，提出了针对不同层次人才的引进方案，但长期以来，天津由于缺少产业最紧缺的高技能型人才、中档人才政策，造成人才断层，在短期内还将难以改变，这将持续制约产业发展。
配套措施缺位，人才政策落实难行远。对人才引进后的留用问题缺少关注，例如，预计“海河英才”计划将在短期内吸引较大数量的中档人才入津，对产业工人急需解决的住房、子女入学、落户等问题尚未提出可落地的解决办法；尤其是对幼小教育、社会公共医疗等基础服务造成的压力，在未来将逐步显现。
人才政策制定存在一定的漏洞。2018 年5月，天津出台“海河英才”计划，该计划旨在吸引中高端人才入津，但过低的门槛为许多借落户之机单纯挂靠户籍，或为子女获得参加高考资格、买房炒房的各类其他人员“钻空子”创造了可乘之机，政府为政策“打补丁”的行为，又成为社会各界诟病的焦点。显然这暴露了政府对政策制定的科学性、合理性缺乏考量，对政策执行的效果缺乏评估，这也是我国各地方政府政策制定过程中的“通病”。
五、优化营商环境，提高天津经济发展质量的路径
天津经济目前正处在“闯关口、度关山”的重要时刻，以开阔的视野、开放的心态，提出有利于破解制约企业办事的难点、痛点、堵点，通过打造好招商引资、招才引智的一流营商环境，提高企业发展的关键外部条件，将助力天津经济实现高质量发展。
（一）深化放管服改革，提高政府服务质量
持续深化推进“放管服”改革，继续大幅取消下放行政审批事项。参考成都等地做法，减少行政许可事项，提高办事效率。滨海新区下放行政许可事项的先进做法已经取得正面效果，建议将滨海新区经验在全天津市进行复制推广，最大程度向基层放权。
建立全覆盖的网络体系，简化办事流程。积极学习广州、深圳等地广泛推广网上办事的做法，打造智慧型服务政府，实现对公共管理、公共安全、公共服务的实施管理、及时响应、有效处置。通过不断减环节、压时限、降成本，使用更多新技术新设备，再造办理流程，将更多现场办理的事项改为网络办理，参考杭州，建设商事登记“一网通”网上审批服务平台，尤其是要建立涉税事项“全程网上办”清单，为社会提供便捷、高效的营商环境。在必须现场办理的环节，建立起“一口对外、内部协同”的审批模式，努力做到“只进一扇门”“最多跑一次”。尤其是在税收管理和服务方面，要不断简化税收办理手续，参考深圳网上办税的先进做法，缩短办事时间，为纳税人提供数字化、便捷化、效率高的税收营商环境。
（二）规范政策制定过程，科学制定政策
一是要规范政策制定程序。为避免政策制定出现偏差，偏离政策制定的初始目标，要对政策所针对的问题进行精准识别的基础上，对政策进行科学规划。建议组建营商环境政策制定委员会，广泛吸纳专业智库、企业家的意见，集思广益，提高政策的效果；加强政策执行评估，聘请第三方独立机构对政策方案执行效果进行评估，并将结果作为政策变化、改进和制定新政策的依据。
二是分解落实政策。要制定明确计划，把政策逐条分解到部门、分解到岗位。逐项列出目标任务、标准条件、办理流程、责任科室等，明确部门责任。
三是要狠抓落实。要切实落实国家和天津市出台的各种政策措施，跑完政策落实的“最后一公里”。尤其是加大对各区企业落实政策情况的排查，对确实难以落实的政策，要加强引导，适度给予补偿。
四是要强化监督。尤其是要强化监督招商引资优惠政策兑现、产业发展扶持政策兑现、创新创业政策兑现。公开举报电话，对落实不力、拒绝执行的，经调查属实的，一律严肃处理。
（三）提高政策创新力度，营造便利招商引资的一流软环境
一是要加大政策创新力度。参考北京、上海、广州等地优化营商环境的做法，在政策制定上要“打开脑袋上的津门”，向政策要发力点，放大政策创新的步子，出台更多原创性政策；要围绕营商环境建设的金融、信贷、税收、人才服务等关键问题，建立系统化政策，并出台相应执行措施。
二是要优化现有的对企优惠政策。针对当前经济高质量发展的要求，制定统一的招商政策，避免随意招商，杜绝招商后遗症等问题。通过对已落户的外来企业提供高效优质的服务，落实政策，规范秩序，使其获得理想回报，这是对投资环境最有效的宣传。
三是要创造便利的融资环境。通过积极发展包括民营机构在内的中小金融机构，根据融资主体信用度、风险控制能力等硬性条件来衡量和审视民营金融机构甚至是民间借贷市场的发展，并以此重点解决中小企业融资难、融资贵等问题。
（四）联系产业链需求，建立起多层次人才的“金字塔”
建立覆盖全产业链的引才新政策。制定“靶向引才计划”。针对高级人才，参考广州、武汉、成都等地做法，针对产业链关键环节，制定“靶向引才计划”，在全球吸引高级人才入津；针对产业紧缺的高级技能型人才等为代表的中档人才，建议学习成都分类引进，分类施策的办法，在落户、安居、培训等方面设置“绿色通道”。
全面梳理现有的人才政策体系，制定人才引进后的系统化配套服务。针对一般人才，在现有的“海河英才”计划基础上，专门制定相应配套执行方案，重点解决一般人才的住房、子女入学等后续问题。
