一、背景情况

上海崇明区地处长江入海口，三面环江，一面临海，由崇明岛、长兴岛、横沙岛三岛组成，具有独特的地理位置和自然资源。

崇明是“河口之岛”，是全世界最大的河口冲积岛，也是中国第三大岛，素有“长江门户、东海瀛洲”的美称，成陆已1400年，目前还在不断生长中。崇明是“城市之岛”，位于上海市北部，行政区划面积2494.5平方公里，其中陆域面积1413平方公里，占上海陆域面积的五分之一，人口近70万人，是上海连接长三角的重要桥头堡，提供上海地产农产品的三分之一，原水供应的二分之一。崇明是“生态之岛”，作为上海重要的生态屏障，拥有东滩国际重要湿地、东滩鸟类国家级自然保护区和长江口中华鲟自然保护区，被联合国环境规划署誉为“太平洋西岸难得的净土”。

由于受地缘、历史、基础等因素影响，长期以来崇明城乡二元结构特征明显，经济和社会发展水平滞后于上海其他地区，自20世纪末开始，崇明一直在研究探索一条适合自身的发展路径。

2001年，国务院批准《上海市城市总体规划（1999—2020年）》，明确将崇明岛建设成为生态岛，崇明自此开始生态发展之路的探索。2006年，上海市政府批准《崇明县区域总体规划（2005—2020年）》（2016年7月，崇明撤县设区），明确提出建设现代化生态岛区的总体目标。2010年，上海市政府发布《崇明生态岛建设纲要（2010—2020年）》白皮书，明确要按照现代化生态岛的总体目标，以科学的指标评价体系为指导，到2020年形成崇明现代化生态岛建设的初步框架。

经过十几年的生态岛建设，崇明不断做“+生态”的文章，重点聚焦环境保护、民生改善等领域，逐步弥补环境基础设施、公共服务配套、民生保障等一些领域的历史欠账，生态发展的基础日益坚实，生态立岛的理念深入人心。但是，在生态岛建设取得阶段性成果的同时，问题与矛盾也日益凸显。一是城镇发展动力不足。崇明上轮总体规划中，城镇规划空间布局呈现大集中模式，50%以上的规划建设用地集中在陈家镇等三大传统重点发展地区，但因为城镇发展缺乏相应的产业动力，十几年来，这几个地区的发展规模与发展水平均与规划设想存在很大的差距。二是乡村发展进度缓慢。一直以来规划建设的重点都放在城镇地区，而承载全区50%以上人口的广大乡村地区，虽然有优美的风景和各类资源，但因缺少相应的重视和机制，多年来并没有得到很好的规划建设，产业项目、农村公共服务、市政基础设施配套等都有待提升，城乡二元结构差距始终比较明显。三是人民群众的获得感还不强。崇明建设的是有70万常住人口的生态岛，发展需求十分迫切。但在生态岛建设过程中，因不符合生态要求的企业陆续关停，老百姓的就业问题没有得到很好地解决，收入没有得到明显的提升，生活水平与城市地区的差距拉大，导致人民群众对生态岛建设的满意度还不是很高。

二、主要做法

面对生态岛建设的更高要求和面临的实际问题，崇明区委区政府坚持规划先行，崇明区新一轮总体规划与上海新一轮城市总体规划编制协同，工作同步推进。

上海新一轮城市总体规划把落实新发展理念作为一根红线贯穿始终。注重创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，努力践行以人民为中心的发展思想，带动全社会共同实现“城市，让生活更美好”的发展愿景，到2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。

崇明是上海建设卓越全球城市，打造创新之城、人文之城、生态之城的重要承载区。在上海新一轮城市总体规划引领下，在《上海市崇明区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》（以下简称《崇明2035总体规划》）编制过程中，崇明区的干部和群众一起对生态岛的目标定位、价值内涵再认识再提升，从实际出发，对发展战略、空间布局、制度建设等开展了系统谋划，以“+生态”战略厚植生态基础，以“生态+”战略彰显生态价值，描绘出一幅世界级生态岛建设的美好蓝图。

（一）不断创新“生态+”规划理念

立足于“+生态”和“生态+”战略，《崇明2035总体规划》编制体现了与以往不同的全新的规划理念。

1.规划人口和建设用地做“减法”。《崇明2035总体规划》一改以往规模扩张的传统发展模式，考虑发展给保护让路，各类资源紧约束，自我加压做减法。全区常住人口总规模由上版规划的80万人下调至本轮规划的70万人，与现有常住人口规模相当，从以往的追求规划人口数量的增加转为更加关注人口结构和人口空间布局的优化。此外，全区建设用地总规模由上版规划的268平方公里下调至本轮规划的265平方公里，基本与现有建设用地规模总量相当，相比以往更加注重土地的节约集约利用，新增建设用地控制为零增长，采用建设用地增减挂钩的方式，通过对现状低效零散的建设用地实施减量来保障符合生态岛建设目标的项目落地。

2.“三条控制线”规划管控保障生态空间和乡村发展。《崇明2035总体规划》在2009年城乡规划和土地利用规划“两规合一”的基础上，进一步发挥上海“多规合一”规划编制的创新优势，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”，从而明确了生态、农业、城镇三大空间。

全区生态保护红线共划定506.72平方公里，超过崇明行政区划面积2494.5平方公里的20%，并实施了最严格的保护要求。比如崇明东滩鸟类国家级自然保护区，崇明和市直部门先后用10多年时间开展了退化湿地的生态修复和提升工程，使崇明东滩的湿地逐年增长，成为迁徙鸟类理想的栖息地，鸟类数量逐年递增。据统计，2015至2018年，在东滩栖息的占全球种群数量1%以上的水鸟物种数，从约7种提高到约10种。再比如，在长江刀鲚国家级水产种质资源保护区，崇明严格落实长江流域禁捕的要求，花大气力对全区166艘长江渔船进行拆解，使“长江捕捞”在崇明成为历史。在《崇明2035总体规划》编制的同时，崇明还通过林地规划和水系规划明确了林、水等生态空间，并大力实施推进，2016至2018年，崇明森林覆盖率从约23.2%提升至约26.04%；河湖水面率从约9.54%提升至约9.81%。2013年至2018年，全区生态建设财政投入资金已达343.5亿元（详细情况如表1所示）。

在城镇空间布局上，规划更强调了均衡发展，对城市开发边界进行了大幅瘦身。全区城镇开发边界规模由上轮规划的157平方公里瘦身至本轮规划的133平方公里，减少约15%。释放出来的规划空间均留给有风景的乡村地区，从而为实施乡村振兴战略、提升乡村产业发展、完善乡村公共服务配套预留了充足空间。目前，以开心农场、博士农场为代表的一批乡村项目正在崇明落地生根、顺利发展。

3.建立规划战略留白区。建设世界级生态岛是一个全新的要求，为给未来发展预留空间，应对发展中的不确定性，区委区政府保持战略定力、长远眼光，《崇明2035总体规划》将现状低效利用待转型的成片工业区以及规划交通区位条件将发生重大改善地区的17.41平方公里区域划为战略留白区，约占规划城镇建设空间的13.1%。这些区域将严格控制建设活动，对确实符合生态岛发展目标的优质项目进入，须开展相关的优质项目认定工作，经评估后才能释放留白区空间用于规划建设。设定战略留白区虽对各大产业园区的招商工作造成一定影响，但严格的准入审核，也倒逼园区开展跨越式转型思考，切实引进符合生态岛要求的项目。

（二）不断创新“生态+”社区治理方式

社区是城乡社会治理的基本单元，是老百姓日常生活接触最多、感受最直接的空间单位，社区有活力，整个城镇乡村就能充满活力。为让老百姓在生态岛建设的过程中更有获得感，实现城乡公共服务均等化，崇明以广大的乡村地区为主阵地，以社区治理为主抓手，在规划建设上做了以下四个方面的努力。

1.构建适合崇明实际的城乡体系。在《崇明2035总体规划》顶层规划设计中就注重考虑社区构建的需要，并没有搞大集中，而是依据崇明生态岛地域广阔、东西狭长的空间特点，强调网络化、多中心、组团式发展，注重区域统筹和均衡发展，从而构建了更适合老百姓生产生活实际需要的“核心镇—中心镇—一般镇—小集镇—自然村落”城乡体系。

2.推进基本管理单元建设。崇明全区有10个撤制镇地区、约20万人口，长期面临原有小集镇撤制以后带来的公共服务和公共管理的短板问题。从2017年开始，为解决好服务群众“最后一公里”的问题，对这些撤制镇地区全面开展基本管理单元的社区建设工作，区委区政府更加注重在细微处下功夫、见成效，通过大调研确定老百姓各类需求，决策由乡镇为主体实施“3+3”配置，完善了地区内的社区事务受理服务中心、文化活动中心、卫生服务中心、警务站、城管工作站和市场监管站等基本管理服务设施，充实了基层管理服务力量，满足了乡村群众的基本服务需求。此外，各乡镇还充分结合老百姓的实际需求，不断延伸服务治理内涵，合理布局公共交通、养老服务、生态绿地和商业配套等服务设施，满足社区群众多元需求，实现“宜居、宜业、宜学、宜养、宜游”的城乡一体化15分钟社区生活圈。

3.完善乡村公共服务配套设施。通过多年的努力，崇明各村均逐步配置了村委会、医疗室、多功能活动室、室外健身点、便民商店、为农综合服务站，农村的公共服务基本需求得到满足。但随着生活水平的提高，乡村的公共服务设施已不能满足人民日益增长的美好生活需要，因而近几年区、镇两级积极补短板，实施各类生态惠民工程，在乡村建设了一批老年人日间照料服务中心、睦邻点、村民公园、健身步道等相关设施，进一步方便了乡村群众，缩小了城乡二元差别。

4.大力推进农村人居环境整治。前些年，农村环境不尽如人意，离生态岛建设要求还有较大差距。为了改变这种状况，崇明以“三个全覆盖”为抓手，全面推进农村人居环境整治工作，取得了很好的效果，使农村面貌焕然一新。一是农村生活污水处理全覆盖。在2018年基本实现农户生活污水处理设施安装全覆盖的基础上，2019年重点推进提升了农村生活污水处理设施的规范化管理水平。二是生活垃圾分类减量全覆盖。2018年坚持全域覆盖、全程分类、全面处置、全民参与，已实现了生活垃圾分类减量全覆盖，全区生活垃圾减量25%，资源化利用率达到33.4%；2019年将继续巩固提升，完善垃圾“大分流”体系，推广应用新技术、新工艺，着力抓好湿垃圾处置废渣的资源化利用，废水和废气的全封闭、全覆盖、全流程提标处理排放，生活垃圾资源化利用率力争达到36.4%。三是农林废弃物资源化利用全覆盖。聚焦水稻秸秆、多汁蔬菜、瓜菜藤蔓、林地枝条、畜禽粪便等农林废弃物，探索形成符合崇明实际的农林废弃物燃料化、饲料化、肥料化等多元化利用模式。

（三）不断创新“生态+”乡村振兴战略实施

崇明是上海最大的农村地区，崇明发展的本质、重点和短板都在乡村，因而崇明坚持农业农村优先发展，在乡村振兴战略的实施上做了很多努力。紧紧围绕乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的大目标，突出乡村发展中的重点问题和关键瓶颈，坚持底线约束，坚持近远结合，深入谋划和落实各项任务。

1.创新郊野单元（村庄）规划编制工作。《崇明2035总体规划》的一大特点就是关注乡村空间、挖掘乡村价值、彰显乡村魅力，“榆柳荫后檐，桃李罗堂前”，着力营造有机舒朗的乡村空间。为更有效地落实这样的规划理念，崇明创新开展了郊野单元（村庄）规划编制工作。除了邀请熟悉上海乡村情况的优秀规划团队参与规划编制工作以外，崇明还创新工作模式，发动了全区109名熟悉乡村情况的崇明籍区管正处级干部回镇回村参与规划的前期策划工作，助力规划更接地气、更符合崇明实际需求。在各方有识之士共同研究分析之后，各乡镇都较高质量地完成了乡镇策划，明确了发展定位、发展战略、产业策略等。以策划为基础，规划进一步明确了重点发展地区、农民集中居住点、保留农村居民点、公共配套点、低效建设用地减量点等内容，并对田、水、路、林、村空间也进行了优化调整布局。2019年全区乡镇和村庄都将实现规划全覆盖，从而为郊野地区发展提供有效的规划引领。

2.着力打造乡村振兴示范村。各乡镇在郊野单元（村庄）规划中，均安排了1—2个具有引领示范效应的乡村振兴示范村建设，并大胆探索实践，形成了一系列成果和经验。以最先完成郊野单元（村庄）规划的三星镇为例，该镇将新安村列为乡村振兴示范村，引入民营资本，与村级经济组织合作建立混合所有制经济，流转了5000亩土地，试点建设集循环农业、创意农业、农事体验于一体的“田园综合体”；引入“智慧综合管理平台”，对田园综合体的垃圾分类、污水处理、农业面源污染控制、智能安防、智慧能源等都采用了科技管理手段，减少了人力管理成本；引入国家级专业团队，为乡村开展了一场“厕所革命”，将农村生活污水通过净化槽的方式进行处理，使农村的水环境得到明显改善。短短一年时间内，昔日偏僻贫穷、脏乱差的小村庄变成了一个小桥流水、草木葱郁的大公园，面貌焕然一新，“海棠左岸”“院士工作站”“教授工作站”“文旅中心”等纷纷落地，城乡要素开始形成良性流动，村民可在家门口就业，实现了增收致富。人民生活水平稳步提高，2015年至2018年，全区农村常住居民人均可支配收入从18795元提升至25474元。

3.切实加快推进农民集中居住。为改善人居环境，使农村百姓更好地享受城镇更完善的配套服务设施，同时为了改变农村居民点零散布局的现状，提高土地利用效率，全区在靠近城镇的区域规划了多处集中居住点，加快推进农民集中居住。2018年，4个试点乡镇在综合考虑崇明乡村传统田、水、林的生态环境肌理以及群众对公共服务配套的要求后，完成了符合老百姓需求的设计图集，启动建设了第一批集中居住点。为有序推进农民向城镇集中居住工作，2017年崇明区专门研究出台了《上海市崇明区人民政府关于促进本区农民向城镇集中居住的指导意见》，为加快推进农民集中居住提供了政策保障。

（四）不断创新“生态+”制度

1.开展相关制度探索研究和实践。以创建国家生态文明先行示范区为契机，积极开展自然资源资产产权和用途管制、生态环境损害责任终身追究两项制度的探索与研究。围绕水、耕地、森林、滩涂四类自然资源，研究编制自然资源资产负债表，明晰自然资源资产权责。研究制定《崇明区党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》，强化领导干部生态环境和资源保护职责。建立健全土地利用、水环境、大气环境、声环境、土壤环境等各项环境质量以及水生生态系统、湿地生态系统的监测网络系统。先后出台《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障崇明世界级生态岛建设的决定》《上海崇明公益林管理办法》《上海市崇明禁猎区管理规定》等若干政府规章和行政规范性文件，形成“1+X”模式的崇明世界级生态岛建设法制保障体系。

2.不断完善生态岛建设组织推进机制。举全市之力建设崇明世界级生态岛，在市、区两级层面构建完整的生态岛建设组织机制。2005年上海成立崇明生态岛建设协调小组，2011年成立新一届崇明生态岛建设推进工作领导小组，领导小组下设办公室，设在崇明县政府。随着《崇明世界级生态岛发展“十三五”规划》的发布，再次调整崇明世界级生态岛建设推进工作领导小组成员，领导小组办公室由原来设在崇明调整到上海市发展改革委，进一步提高崇明生态岛建设的重要性。编制《〈“十三五”规划〉主要目标和任务分工方案》，共25大项、83小项，每个任务都明确责任单位、时间节点。从2010年开始，实施崇明生态岛建设三年行动计划，贯彻“一年一考核、三年一评估”的动态评估考核制度。除此之外，上海还将崇明世界级生态岛建设纳入市政府目标考核系统，相关推进工作一旦发生滞后会立刻进行亮灯预警，对于生态岛建设推进中的部分复杂问题，由副市长协调推进。在政策上，上海对生态岛建设三年行动计划中重点推进项目专题制定配套支持政策，从资金、土地、建设管理方面针对不同项目类型给予有别于全市其他区的配套政策支持。

3.建立广泛的共建合作机制。开展国际合作，与联合国环境规划署签署建设与评估合作备忘录，与联合国人居署签订合作谅解备忘录，并成功举办6届生态岛国际论坛。开展部市合作，与国家发展改革委、科技部等合力推动相关工作先行试点。开展沪苏合作，合力推进规划对接、基础设施互联互通，崇明公共服务覆盖岛上江苏两乡镇。开展政企合作，与上实集团、光明集团、上海市城投集团、上海飞机制造公司、复旦大学、上海市农科院等大型企业集团和高校院所建立战略合作关系。倡导全民参与，吸引大自然保护协会、长江中下游湿地护网络等民间组织广泛参与。

三、经验启示

经过多年的生态岛建设，崇明生态发展的目标越来越清晰、成效越来越彰显，社会美誉度越来越高，生态岛建设发展道路越走越宽广。总结十多年的建设历程，主要有以下几点经验启示。

（一）生态岛规划建设必须始终坚持着眼大局，不断提升政治站位

必须牢固树立“四个意识”、坚决做到“两个维护”，深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持“跳出崇明看崇明”，以更高站位、更开阔视野，主动从全市、长三角、长江经济带、全国乃至全球的维度，把握世界级生态岛建设的战略定位和目标要求，全力保护好、修复好、建设好生态环境，努力为全市发展守住战略空间、筑牢绿色安全屏障，为长三角城市群和长江经济带生态大保护当好标杆和典范，为“绿水青山就是金山银山”提供崇明案例，为保护全球生物多样性贡献“中国智慧”。

（二）生态岛规划建设必须坚持以人民为中心，汇集民意、凝聚民力

建设世界级生态岛必须贯彻好党的群众路线，坚持以人民为中心的发展思想，汇聚民智民力，充分激发生态岛建设内生动力，切实发挥人民群众在生态岛建设中的主人翁作用，以全国文明城区创建、城乡社区治理、美丽乡村建设等为抓手，积极营造“人民家园人民爱、人民家园人民建、人民家园人民管、人民家园人民护”的良好社会氛围。按照生态惠民的要求，推动形成绿色发展方式和生活方式，让天更蓝、水更清、空气更清新、食品更安全、交通更顺畅、社会更和谐有序，立足于满足人民群众对美好生活的期盼，不断创新为民解忧、为民办事、为民谋利机制，让人民有更多获得感、幸福感、安全感。

（三）生态岛规划建设必须始终坚持不忘初心，切实强调规划引领

必须在一张规划蓝图的引领下，牢记生态发展的职责使命，不断坚定生态岛建设的目标方向，把生态立岛理念融入广大党员干部群众的血脉，贯穿于经济社会发展的全过程，一切以生态岛建设为出发点，坚决守住生态安全底线，坚决抑制和克服偏离生态岛建设目标方向的发展冲动，决不为眼前利益、短期需求、近期压力所左右，决不为一时一地环境变化、风险挑战所惧所惑，坚持一茬接着一茬干、一张蓝图绘到底，确保生态岛建设目标最终实现。

（四）生态岛规划建设必须始终坚持对标一流，持续推动改革创新

建设世界级生态岛必须时刻保持力争上游、追求卓越的使命感和责任感，充分发挥好在上海国际化大都市背景下建设生态岛的巨大优势，自觉树立干事创业的高标杆，勇于对标国际最高标准、最好水平，对标周边地区先进经验，围绕乡村振兴战略实施、生态建设保护、绿色生产生活方式转变等方面，以时不我待、只争朝夕的精神状态尽快补齐短板弱项、提升发展质效，努力探索体现上海水平的生态发展新路，争当“生态优先、绿色发展”的排头兵、先行者。

（五）生态岛规划建设必须始终坚持开放融合，汇聚共建共享磅礴力量

建设世界级生态岛需要凝聚各方智慧、汇聚各方力量，必须注重调动各方的积极性、主动性，努力为各类创新创业主体搭建广阔的发展舞台，不断吸引各类世界级选手来崇创业发展，在全球层面吸引人才、智库、技术，为崇明世界级生态岛建设提供强大支持，使之成为上海卓越全球城市建设的亮丽名片之一。

（来源：生态环境部 选自《贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想在改革发展稳定中攻坚克难案例·生态文明建设》，党建读物出版社2019年7月版）