2016年底，《中华人民共和国民办教育促进法（2016修正）》（简称“新《民促法》”）出台，民办教育整体进入非营利和营利分野发展时期，其中义务教育民办学校则进入非营利的单通道。该法关于学校资产归属、办学收益分配、清算后剩余财产归属，以及扶持政策等一系列新的规定，深刻影响着民办教育发展轨迹。其中，民办中小学发展的趋势如何？面临什么样的挑战？应该有怎样的后续配套措施？受教育部综合改革司委托，我们历时1年多，通过收集和分析近年来国家及相关省市关于民办教育的法律法规和政策文件，近十年民办中小学发展规模数据，现场走访了11个省（市）40余所民办中小学，采集了民办中小学教师问卷2224份、学生问卷5917份、家长问卷3782份，对此开展专项研究，供规范和发展民办中小学教育参考。
一、民办中小学教育发展的总体趋势
（一）规模增速逐步放缓，结构调整加速推进
我国民办中小学过去十年规模发展较快，是近十年基础教育发展的生力军。从2008年至2018年，民办中小学学校数由13081所增长至14857所，增加1776所，年均增长率为1.33%（见图1）。招生数由328.88万人增长至502.73万人，增加173.85万人，年均增长率为9.96%。在校生数由1149.1万人增长至1849.14万人，增加700.04万人，年均增长率为5.05%。
图1 2008—2018年民办中小学学校数变化情况
但2016年新《民促法》颁布后，民办中小学规模增速逐年减缓，学校数增长率由2016年的3.96%降低至2018年的3.28%（见图1），其中民办义务教育学校数增长率由2016年的3.04%降低到2018年的2.27%；民办中小学在校生数增速也有所减缓（见图2），其中义务教育阶段规模趋于减少。并且，这种“双减”趋势会延续一段时间，直到达到新的动态平衡。这主要是由两个原因造成的：一是随着新《民促法》深入实施和进一步落地，举办义务教育学校不能获取办学收益，使以营利为目的的投资者投资意愿下降；二是随着人民群众对优质教育的需求与日俱增，办学质量低且收费低，办学效益不高的民办义务教育学校会被淘汰、合并或转制。
图2 2008—2018年民办中小学在校生数变化情况
与此同时，民办中小学教育结构调整加速，一方面，单一的义务教育学校数和在校生规模减小，另一方面，由于民办普通高中学校扩招义务教育阶段的学生可以确保自己有源源不断的生源，纷纷创办12年一贯制的民办学校，其学校所数和招生规模会有所增加。
（二）从规模向内涵转型，质量品牌建设提速
调研发现，多数具有农村户口的学生希望摆脱就近入学的限制，选择进入城市或乡镇民办学校，接受更为优质的教育。城市学生选择意愿更突出，农村学生（进城读书）则因为城市义务教育入学条件限制，更多选择到城市民办学校接受更为优质的教育，这为民办中小学选择走优质化发展的道路奠定了现实基础。但随着近年来公办中小学优质教育资源覆盖面的逐步扩大，民办中小学面临的生存和发展压力与日俱增，由规模扩张转向内涵发展，以质量和品牌取胜，赢得竞争优势和办学效益，是其不二选择。
教育是慢的艺术。内涵发展、质量提升和品牌建设不是一蹴而就的，必须依靠持续投入、深入创造。规模小、实力弱、效率低的民办中小学难以在越来越激烈的竞争中生存下来、发展上去。越来越多的民办中小学走上集团化发展的道路，以此塑造品牌、节约资源，收获集群效应。
与此同时，随着我国“去杠杆”改革的深入，金融市场的流动性不断降低，资本市场逐步将资源汇集到风险更低、资源利用效率更高、杠杆利用空间更大的教育产业中，这导致部分优质品牌的民办中小学通过金融杠杆的方式融资，强化优质和内涵发展。
（三）中西部快速崛起，区域差距逐步缩小
调查发现，中西部民办中小学的经费投入和规模增幅都超过了东部。在投入上，2017年中西部民办学校的地方性财政经费投入比上一年分别增长了4.91%和9.92%，超过了东部的0.62%；中西部民办义务教育学校举办者投入比上一年分别增长了79.85%和61.87%，而东部则减少了2.09%。在规模上，与2008年相比，2014年中西部民办初中学校数分别增长了7.10%和5.27%，而东部则减少了0.49%；中西部民办初中学校在校生数分别增长了22.42%和28.94%，东部则减少了27.82%。原因在于，东部民办教育在经历前一阶段的快速发展后，已经进入稳定规模、优化结构、提高质量的新阶段，而中西部民办教育仍处于规模扩张、投资新建、快速发展的黄金时期，东中西部民办中小学规模的差距将逐渐缩小。
更值得关注的是，东部有实力的民办中小学教育集团近年来纷纷抢滩中西部民办教育市场，布局自己的“连锁店”，这在客观上有利于缩小中西部与东部民办教育的差距。
（四）规范发展力度加大，配套改革持续深入
我国民办教育经过了几十年的粗犷发展，目前已经整体进入规范发展时期，加大规范力度是教育政策的基本价值取向。新《民促法》的颁布实施就是一个标志性事件，后续配套政策的出台也紧紧围绕“规范发展+配套改革”的思路进行。比如，新《民促法》在民办学校依法建立财务、会计和财产管理制度等方面作了更加明确细致的规定，进一步规范了民办中小学不规范的营利模式，禁止了关联交易、贪污腐败等现象的出现。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》第七条分别对公办学校举办营利性和非营利性民办学校作了具体规定，且规定公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，在师资、教学资源及招生、财务等方面享有独立的法人资格。这进一步明确了民办中小学的法人财产权，能够有效促进民办中小学完善法人治理结构。《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》还提出：“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”，民办义务教育学校的“掐尖招生”、考试招生等违规招生行为也将得到进一步规范和治理。
二、民办中小学教育发展的主要挑战
（一）地方政府目前仍处于新法新政落地的转型阵痛期
这里所说的阵痛，指的是地方政府在制定本地可操作的民办教育发展制度机制的过程中面临的困境，主要表现在以下几个方面。
一是地方政府面临建立非营利性民办学校奖励和补偿机制的困境。比如湖北、上海、广东和浙江等地虽然已经提出了“奖励与补偿”的操作办法，但仍面临奖励和补偿的比例不易准确把握的困境：如果比例过低，学校举办者的利益将会受损，可能引发一定的社会矛盾；如果比例过高，会带来非营利性民办学校尤其是义务教育阶段民办学校的“关停潮”。
二是部分省市政府面临区域义务教育优化布局的困境。我国多数民办中小学，实际上承担的是弥补公办学校学位不足、满足基本教育需要的公共品供给服务。新法新政实施后，民办中小学在未来规模增速减缓甚至减少的情况下，地方政府可能面临如何优化基础教育布局的压力。以深圳市为例，户籍人口400多万，但总人口达到2000多万，公办学校的数量没有随着人口的增加及时补充，只能依靠民办教育给予补充，并且民办学校的办学质量与公办学校有明显的差距。如果民办中小学数量减少，就难以满足人民群众对教育的基本需求。与此同时，在一些地区，地方政府过度引入社会资本办学，放弃举办义务教育的责任和义务，家长挤不进优质的公办学校，不得不选择民办学校，形成“民进公退”的失衡现象，也在客观上增加了家庭教育负担。
三是地方政府面临制定系统扶持政策的压力。民办教育新法新政规定了通过“政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免”等更为具体和系统的政策扶持民办中小学的发展，但调研发现部分省市目前的民办教育扶持和优惠政策缺乏系统性和持续性，对于民办中小学的发展是杯水车薪。
（二）实施国际课程的民办中小学存在办学方向偏移的倾向
部分实施国际课程的民办中小学存在偏离落实立德树人根本任务正轨的倾向。一是党组织引领学校落实立德树人的着力点不聚焦。例如，样本学校半数党员对党组织的政治核心作用认识不足，党组织主题活动未能有效结合工作学习、课程建设和立德树人活动，学习不系统、不深刻。二是偏离“全面贯彻党的教育方针”的教育宗旨。部分学校为提高学生“出国”升学率，引进国外大学要求的或中国学生在考试中最擅长的相关国际课程，办学定位成为出国留学预科班。三是培养目标指向“精英人才”“精英领袖人才”“世界公民”等，未突出培养“德智体美劳”全面发展，尤其是忽视中华传统文化的教育。四是国际课程的设置居首要地位，国家要求开设的课程被忽视，这种现象在高中阶段学校尤其严重。例如所调查的高二年级中，8.27%的教师反映没开设中国地理课程。
（三）民办中小学资产财务管理存在现实风险
民办中小学资产和财务管理一直是监管的难题，这个难题并没有因为新《民促法》的实施得到破解，反而为了利用营利和非营利政策分野的模糊地带，出现许多新的“花招”。一是法人财产权变得混淆不清，例如，十二年一贯制学校中义务教育阶段和高中阶段民办学校的法人大都为同一法人，容易造成学校财产及收益的混乱等；“公参民”学校在法人、财务和校舍等方面的非独立性，使其与公办“母体”学校的产权复杂化。二是民办中小学财务监管普遍乏力，导致民办义务教育学校举办者通过关联交易、VIE（协议控制结构）等方式获取办学收益。“公参民”学校出现灰色关联交易、国有资产流失、贪污腐败等现象。
（四）民办中小学办学行为尤其是招生违规普遍
《教育部办公厅关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》中明确提出了“十项严禁”。民办中小学招生为规避考试或面试招生所带来的风险，遂联合社会培训机构组织联合招生：一是部分民办中小学与社会培训机构以校园开放日、冬令营等名义提前招生；二是社会培训机构通过入学政策解读、咨询、讲座等曲解入学政策，炒作学校排名，培训成绩与入学挂钩；三是部分民办中小学联合社会培训机构组织选拔性“密考”，以此获得和审核生源成绩和学生各类比赛和竞赛证书等个人信息，这迫使学生参加各类高收费的辅导班和强化班等，从而造成了民办中小学获得优质生源和社会培训机构获得经济利益的“双赢”局面。
此外，“公参民”中小学则利用公办学校的品牌和民办学校的招生自主权选拔优质生源，为高一级学校涵养生源，滋生了与校外培训机构合作的违规考试、“占坑班”“掐尖招生”等违规招生现象。
