导读 2019年12月10日，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国部署开展全域土地综合整治试点工作。蓝镇长期以来专注于世界前沿课题研究和中国发展趋势研究，本期蓝镇土地综合整治研究课题组，将从德国农村土地整理的历史进程、运作模式和实施内容三个方面进行深度解读，希望为国内开展全域土地综合整治工作提供参考和借鉴。
德国是世界上开展土地整理最早的国家之一，土地整理工作成就瞩目。根据德国农业部的数据，在德国35.7万平方千米的国土面积中，约有16.7万平方千米土地用于农业生产，占国土面积的46.8%，分布着28.5万家农业企业（包括家庭农场），每年的农产品产值达500亿欧元。生活在德国乡村的人口约有4400万人，占德国总人口的27%，对GDP的贡献率达到21%。
德国的乡村地区不仅有农业，它还是中小制造企业、服务型企业、手工业者的栖身之所，是德国发展新能源、技术研发的重要阵地，也是德国人理想的天然疗养场所。德国的乡村对于德国人民来说，是一个理想的宜居区、人口集聚区和就业集中区。
1前世今生—— 从确保国家粮食安全到城乡等值化发展
德国的土地整理历程可追溯到公元11-13世纪。当时的德国地区人口快速增长，耕地需求增加，为了解决人口过剩带来的粮食问题，出现了以扩大农业生产区域为目的大规模的土地开垦运动。
到中世纪时期，德国的巴伐利亚州出现了第一个地块合并的书面文件，此后以地块合并为主要内容的土地整理工作，在德国各个地区得到不同程度的展开，特别是一些当时由教会统治的地区，开始了富有成效的地块合并工作。
两次世界大战后，促进粮食产量的增长和安置难民是德国土地整理的主要功能。这一时期，德国人民在境内开荒进行农业生产，田块在人为影响下，逐渐零乱、破碎，植被破坏、水土流失现象日趋严重，自然灾害频发，生态环境受到严重威胁。为了有效解决粮食产量和城市发展的需求，缓解自然生态的各类威胁与矛盾，德国政府组织开展土地整理工作。
到目前为止，德国农村土地整治大致经历了四个发展阶段。
第一阶段
中世纪到20世纪初。农村土地整理的目的是促进土地集中以提高农业产量，主要是通过地块的合并或“小块并大块”，以改善农业的生产经营条件。
第二阶段
20世纪初到70年代。通过土地整理为高速公路建设以及公共事业的发展准备土地，满足城市化的快速发展，以及改善因城市基础设施建设而被打乱的农地。
第三阶段
20世界70年代到90年代。1976年、7988年和1994年，德国分别对土地整理进行了修订，土地整理的目标除了提升土地数量与质量以促进农业发展外，开始重视自然生态环境保护，也逐渐把土地整理的重点转移到了农村整合发展的目标上。
第四阶段
20世纪90年代至今。德国的土地整理的内容更加综合，更加注重村庄改造和生态环境的改善，更加注重土地整理对实现城乡统筹、等值化综合发展的价值和意义。
2运作模式—— 顶层设计构建可持续的发展模式
德国土地整治的运作模式是在完善的法律保障和区域规划的支撑下，建立了一套较完备的土地整理的行政体系、设计体系和投融资机制，形成了集农业规模化集中经营、生态环境保护修复、乡村规划建设、城镇区域发展等为一体的农村区域整体可持续发展的模式。
双管齐下，从法律法规和规划设计引领乡村土地整理工作
一是通过法律手段，建立了覆盖“联邦政府—州政府—地方政府”全系统的乡村建设法律框架体系，有力促进了土地整合和乡村更新，奠定农村土地整理的依据。
二是通过规划手段，建立四级规划体系，确保乡村建设有序推进。其中联邦、州、区域层面的规划偏重政策性和指导性，地方规划包括指导实际建设的城市土地利用规划、景观规划和更详尽的建造规划等。
▲德国农村土地整理的法律法规和相关规划
多方联动，建立多主体的协同运作机制和运营机制
德国的土地组织管理模式的显著特点是多主体协同运作。参加土地整理的机构主要有州、地区土地整理机构，参加者联合会，还有土地整理总联合会和土地整理协会。此外，参加土司整理还有自然保护主管机关、农业局、水利局、林业局、测量局、公路工程局、高速公路局、文物保护局、乡镇政府等几十个机构。
其中最主要的机构有三个，土地管理局、参与者联合会和土地整理法庭。
▲德国农村土地整理的主要机构设置
多样融资，形成了市场化的土地整理的投融资模式
德国的乡村土地整理经费一般都是由中央、地方和土地所有者共同承担，政府资助为主导，各业主分担其中的部分费用，形成了政府主导和业主分担相结合的投融资模式，资金的筹集管理实现了市场化运作。
土地整理项目投资一般分为两个部分，一是公共设施的修建工程，一般由国家资助75%~80% （其中联邦投资占60%，州投资占40%）；二是土地整理参加者自筹20%~25%。
国家资助的土地整理费用可根据不同情况有所不同。如道路建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的措施，国家资助总费用的70%~90%；对土壤改良等措施，国家资助总费用的70%；而对生态环境保护和景观保护措施，费用则完全由国家承担。
▲德国农村土地整理的投融资模式
3实施内容—— 土地开发实现城乡融合发展的价值兑现
德国土地整理的目的不仅在于保证地区及国家的粮食安全和土地的可持续利用，改善农业的生产条件和农村人口的生活条件，实现土地的集约利用，更是通过农业升级、生态环境保护、村镇革新、文化传承以及多元产业导入来推动农村土地的开发和价值最大化，最终实现城乡融合和价值兑换。
农业升级，土地整理推动农业规模化升级
德国的农业升级路径主要通过三个方面来实施：
一是通过地块改良与产权结构的调整，来治理农地细碎的问题。包括合并分散零乱地块，达到路网相通、形状规则和面积适度；实施水土保持、土壤改良和景观维护等治理措施；土地整理范围内的产权关系被重新调整和安排。
二是通过农业基础设施建设，来改善农业生产条件。包括布置和建设田间道路、水利设施、土壤改良等农田共用基础设施，以及更新和改善排灌溉系统等。
三是通过农业转向发展计划，来发展现代农业。包括多方面的政策扶持和政府补贴，激发农民的生产热情，保障农民收入，促进发展；集约经营，鼓励发展农业联合社和合作社，取得规模效益；推进农业机械化，实行有利于农业机械化发展的价格补贴、贷款等经济措施等。
▲加特林跟（Söllingen）
加特林跟（Söllingen）德国著名的葡萄种植区和葡萄酒产区，是德国斯图加特地区伯布林根县的一个小镇，距离斯图加特大约1个小时车程，镇域面积约20平方公里，土地整理为当地农场发展带来了规模化效应。
生态保护，突出生态景观重塑和保护
德国农村土地整理中的生态保护主要体现在尊重自然、顺应自然和保护自然的理念。除了农、林用地外，土地整理还规划构建自然保护区、水源涵养区、文化景观区，建立国家森林公园、农业自然保护区及杂草保护区等措施；对林地、水域及休闲用地建设时，既要使其满足作为公园、运动场地、露宿营地、研究和观察自然生态用地等既定功能，又要使新建景观与周边景观和谐地融合在一起，达到较高的经济、生态和美学价值。
▲巴伐利亚州国家森林公园（Nationalpark Bayerischer Wald）
巴伐利亚州国家森林公园（Nationalpark Bayerischer Wald）德国第一座国家森林公园。公园面积243平方千米，95%以上的面积被高山云杉森林、草甸云杉森林和高山混交林覆盖。公园设置的目的是为了保护整个地区的生态环境和生物生境、保护养护区内的野生动植物资源、发展生态旅游业和疗养业以及为公众提供休闲游憩和教育场地等。公园内设置有约有300公里的远足路程和200公里的自行车道，以及各式各样供游客获取知识和逗留休息的免费服务设施。
村庄更新，提升乡村生活品质
德国的“村庄更新”强化住宅改造和生活环境建设，营造高品质的生活氛围，提升乡村生活品质为乡村创造和保持与城市同等的条件。从空间规划、工程技术、利益协调与公众参与、拓宽融资等方面促进村庄更新活动。
▲韦亚恩社区（Weyarn）
韦亚恩社区（Weyarn），乡村更新的典范， 2004年获得“欧洲乡村更新奖”。 韦亚恩社区由21个村庄组成的社区，面积为46.7平方千米，拥有约3429个常住居民。社区的土地整理和村庄更新项目的主要内容包括：一是由社区委员会进行有效的居民土地管理，村庄预留建设用地的1/3属于原所有者，可自主以建设用地价格出售，另外的2/3归由社区以农用地价格购买储备。二是村庄更新开始于1993年，面向社区所有居民点，坚持自上而下和自下而上的双向原则对村庄建筑、环境、公共设施等进行更新。三是将生产与生活整合在社区内，在保护农村和农业结构的同时，导入乡村产业，创造各行业工作岗位，现有约174家公司和616个工作岗位。
文化传承
20世纪60年代初以来，德国在土地整理的过程中更加注重对乡村文化价值的挖掘和功能改善，重视对文化景观的保护，以及对民族历史、文化遗产的继承与保护。
1960及1970年代，德国兴起了建造露天博物馆的热潮，露天博物馆旨在让游客直观了解某一主题或某一时期，用于展示地方文化特征及其历史。越来越多的露天博物馆展示近现代的乡村生活方式，展览重点以生活环境为主，会设置花园及农田用于展示地区性农作物及药草等，向游客介绍农业技术以及手工艺，还会举办不同主题的节庆活动，如：农民节、手工业者节、拖拉机节等。
▲黑森林露天博物馆（Vogtsbauernhof）
黑森林露天博物馆（Vogtsbauernhof），是巴登-符腾堡地区最古老的露天博物馆。博物馆的前身是从1570年开始由黑森林地区的农家聚集耕作的农庄。目前博物馆占地面积约为5.5公顷，保留着15个附属建筑，包括古塔赫勒、平房花园、药草花园、赫尔曼·希利故居等。除了保存历史建筑外，博物馆还负责传达黑森林生活中最多样化的方面，博物馆内有50多位工匠来展示黑森林地区的传统手工艺，包括木艺、陶艺、扫把制作、服装裁缝、草鞋、杜松子酒制作等。
多元产业导入，为乡村的可持续发展提供动力
德国通过土地整理和生态环境的保护修复，实现了小规模农户退出后的土地流转集中、产业基础设施的完善以及产业功能区布局的规划, 强化小城镇和乡村的产业配套与服务功能，形成了产业和人口的“逆城市化”发展趋势，为产业下乡创造了条件。
一是导入二三产业，开创“农村工商化”的产业结构模式。经历了工业化驱动的“逆城市化”阶段后，德国乡村人口结构已由传统的农业人口为主转变为非农业人口为主。通过对农村地区的土地整理，完善乡村产业基础设施和产业配套与服务功能，同时给予土地、税收等优惠政策，增强乡村地区对年轻人口和大企业的吸引力，将传统农业型村庄转变成为二三产业工商特色城镇。
自2015年以来，“联邦乡村发展计划”已扶持各类项目1000多个，乡村地区成为了各类中小制造企业、服务型企业、手工业企业等的集聚区。
▲蒙绍小镇（Monschau）
蒙绍小镇（Monschau），科技创新小镇。小镇位于德国西北部北威州，人口约1.5万，森林覆盖率45%。1996年，蒙绍市政府在郊区投资创建HIMO科技创新中心，鼓励和帮助有创新思维、有能力的年轻人创建自己的公司，政府为新兴科技创新产业发展提供生产办公用房、企业创立和管理咨询、展销及培训、后勤服务等扶持。中心初创时以政府投入为主，建设完成后进入企业化运作，到目前小镇拥有中小企业200多家，是德国新兴科技型、就业型、经济状况良好、失业率较低的小城镇。
二是以生物质资源利用促进农业产业链的整合和城乡融合，促进可持续发展。德国将生物能源、生物原料开发利用以及生物废弃物利用作为创造乡村就业机会、提高农业增加值和保护乡村生态环境的重要手段。
一方面，生物质资源的利用扩大了农场收入来源，解决了农业废弃物污染问题；另一方面，生物原料利用之后产生的生物有机肥，运用到生态农业上以及通过沼气供气、供暖、供应热水等不同能源形态满足周边社区居民的用能需求，促进了农业产业链的整合和城乡融合。
▲德国生物资源利用产业循环
三是以欧盟“引领项目”(LEADER项目)促进乡村地区综合发展。欧盟促进乡村地区综合发展最主要的项目是农村地区发展联合行动项目 (LEADER项目)，其通过欧洲财政、政府补贴、私人投资等多种融资渠道，为乡村地区提升农业生产的基础能力、营建宜人的环境、创造当地的就业机会以及改善当地人的生活质量等方面提供支撑。
▲萨克森州Zweistromland-Ostelbien双河流域地区LEADER项目
萨克森州Zweistromland-Ostelbien双河流域地区LEADER项目。该项目区面积为919平方公里，涉及2个县的13个乡镇187个社区，居住人口为7.7万人，其中5.2万人居住在乡村。项目确定了以乡村休闲旅游为重点的发展路线，以其500年历史的特色渔业为基础，通过修缮老风车、改造废弃房屋为骑马俱乐部，改造民居为家庭旅馆和酒店等，完善观光、娱乐、餐饮住宿等旅游服务功能，并成立了10个旅游协会联合申请项目进行系统打造。各类改造项目采取先建后补的方式，LEADER项目提供70%的补助支持，2014~2020年该地区获得的LEADER项目支持资金总额为1450万欧元，除此之外还获得欧盟32.5万欧元的农业产业项目资金支持当地特色渔业发展。
他山之石，可以攻玉。德国在城市化进程中始终重视乡村土地整理，将其作为解决乡村发展问题的重要切入点，成为了德国城乡等值化发展的重要平台。目前，德国的土地整理已经转型为集农业规模化经营、生态环境保护、水资源利用与保护、村镇革新、城镇区域发展等于一体，探索出了一条适合德国的农村区域可持续发展的实践道路。学习德国乡村土地整理的经验，对我国全域土地整治工作的开展具有较大的借鉴意义。
参考文献：
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