当前世界正处于百年未有之大变局，人才发展格局影响着未来世界的总体格局和中国区域经济的发展格局。不同国家、地区和城市都在充分利用人才政策吸引海内外优秀人才聚集，以争夺未来发展的主动权。

作为致力建设卓越全球城市的社会主义现代化国际大都市，上海自改革开放以来就高度重视人才政策，基本建成了具有全球影响力的人才高地。展望“十四五”，上海理当在人才引进方面锐意进取，以为未来的全国、全球引领性发展奠定坚实基础和可靠保障。

一、上海引才政策的发展历程

改革开放后，上海率先提出建设社会主义人才市场的改革方向，加快实施从全国各地引进高端人才。引才模式从传统的计划控制型逐步向政府辅助型、市场主导型迈进，高端人才集聚主要依靠上海自身产业优势、创新环境、生活环境等方面的吸引力，自下而上产生，人才招聘主体转向用人单位，政府更多是在发挥辅助作用。

依笔者总结，改革开放至今，上海人才引进政策的演变经历了五个阶段。

第一，试探摸索阶段（1978至1990年）。这一时期，人才聚集在传统计划管理体制框架下主动探索发挥市场作用，但政府依然起到了主导作用，包括针对经济社会发展过程中（特别是重大项目建设）所需要的紧缺专业技术人才，当在上海本地范围内难以调配时，主动探索从全国范围内以及海外小规模引进；还在全国率先探索建立人才交流市场，发挥用人单位在人才选配中的主体作用。

第二，发展过渡阶段（1990至1994年）。此阶段的起点是浦东开发开放，1990年，中共中央决定开发开放浦东，为上海经济社会发展，也为上海人才市场开放注入了强心剂。重要措施包括1992年出台的《上海市促进专业技术人员和管理人员流动的暂行规定》，形成了迁工作不迁户口的柔性引才及人事代理制度，这在一定程度上促进了全国人才跨地域流动机制的形成。同时，上海积极鼓励留学归国人员来上海就业和创业。

第三，国内人才高地建设阶段（1994至2003年）。此阶段的人才政策，以时任上海市委书记黄菊同志在市长国际企业家咨询会议上提出的“构筑上海人才高地”战略构想为起点，由此拉开上海人才高地建设序幕，其主要特点是人才聚集的市场化氛围更浓、力度更大、制度更活，并且开始探索人才法制化建设。

第四，国际人才高地建设阶段（2003至2014年）。2003年，上海市明确提出要加强人才国际化，并于同年3月启动了万名海外人才集聚工程。2010年又明确提出要建设国际人才高地，这成为此阶段人才集聚的重点方向，其特点主要是更加注重人才市场产业化、实施高端人才聚集工程和制定人才长远规划。

第五，人才体制全面深化改革阶段（2014年至今）。2014年5月，习近平总书记在上海考察时，要求上海建设具有全球影响力科技创新中心，集聚全球科技创新人才，将新时代上海的人才工作推向了新的高潮。这一时期人才工作特点是以人才体制全面深化改革为重点，优化人才生活工作环境，继续深入实施人才聚集工程，提升人才集聚度和显示度。

二、上海人才聚集的基本经验

历史表明，上海引才政策为地方经济社会快速发展提供了强有力支撑，并形成了具有中国特色和上海特点的引才模式。

第一，市场主导人才资源配置。

改革开放初期，上海人才集聚很大程度上是政府主导下的结果，但这并不是说政府就可以使用“有形之手”进行操控。恰恰相反，上海市政府在改革开放后很快就确立了市场主导人力资源市场的思想。

但由于当时人才市场非常弱，上海一方面积极构建和培育人才交流市场，另一方面运用政策创新加快人才跨地域、跨行业自由合理流动。上海在全国率先建立人才交流市场，成立人才交流服务中心，直至对上海人才交流市场进行改革，措施包括鼓励民营资本、外国资本建立人才中介服务机构，成立人才中介行业协会对中介机构进行行业监管，建立全国首家人力资源产业服务园等。可以说，上海人才市场的发育并逐步成熟，激发了市场主导型人才聚集模式的持续性，也最大程度上发挥了高端人才聚集效应。

第二，产业聚集推动人才聚集。

人才聚集的本质是，人力资本随着产业集聚等原因产生空间上的集中现象。产业集聚又源于资源的集聚，因为资源集聚是实现资源优化配置的先决条件，是经济高效运行的基础和重要标志。所以，人才聚集并不是孤立的事情，人才聚集必须和产业聚集相互协调，才能实现人才的持续发展。

以浦东为例，开发开放三十年来，浦东的人才聚集就伴随着产业聚集而生的，比如陆家嘴金融区域，汇集了包括银、证、保等持牌金融机构728家，其他非银行类金融机构1400多家，各类总部机构300多家，含跨国公司地区总部86家，这些机构的聚集加速了金融人才向陆家嘴区域流动。

第三，项目化培育推动人才聚集。

上海在人才集聚方面充分运用项目化培育，先后推出多项人才引进计划，包括“万名海外留学人才集聚工程”、“引进香港千名专才计划”、“浦江人才计划”、“东方学者计划”；同时建立海外高层次人才创新创业基地，实施“千人计划创业园”项目，设立留学创业园区，重点在创业融资、财政资助、创新研发、知识产权保护、定向服务、生活保障等方面形成具有吸引力的配套政策。

第四，政府辅助推动人才聚集。

改革开放以来，在人才引进政策方面，上海市政府逐步从管控主导转向辅助支持，通过“管宏观、管政策、管协调、管服务，重点做好制定政策、整合力量、营造环境”的工作方式，用协调和服务来做好支持人才发展的战略工作，整合各方力量，服务于人才战略。在政策层级上，既有宏观性的政策规划，又有专门性的人才实施意见，还有专门性的人才改革方案。以浦东为例，目前涉及人才的相关政策多达五十多余项，特别是2011年以来，浦东出台“百人计划”等引领性政策，直接推动了人才政策的系统化进程。

第五，营造环境吸引人才聚集。

人才引进的地区竞争力，重要的一环是人才环境的优化，这直接关系到人才的吸引、发展和能力发挥。改革开放以来，上海着力营造尊重人才、鼓励创新的社会环境、制度化的法治环境、国际化的生活环境、便利化的政务环境，推动高端人才集聚。

在众创空间上，上海鼓励行业领军企业、创投机构参与众创空间建设，培育国际化、品牌化和专业化孵化平台，相应的专业领域主要集中在集成电路、生物医药与器械以及人工智能等上海主导产业。

在创新环境上，完善商业银行与风投、天使资金投贷联动模式，在张江设立长三角资本服务市场基地，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制，设立科技创新券等。

在生活服务环境上，上海积极开展互联网+政务服务，便利高端人才事务办理，同时在户籍政策、子女教育等方面提供高品质的生活环境。

三、“十四五”期间上海引才政策改进建言

“十四五”期间，上海要紧紧抓住国外不稳定不确定而国内稳定向好局面的相对优势和自身国际大都市的吸引力，吸引一批前沿科技领域的高端领军人才，以为未来的引领性发展奠定坚实基础和可靠保障。

第一，增强人才政策能级，提升人才政策的集中度、显示度和精准度。

面对全国乃至全球各地区、各城市人才竞争的压力，很多地方人才政策能级都是地方单项政策，优点是政策短期效应好、调整快，但缺点是缺乏稳定性、显示度不高、效应持续时间短，人才了解政策难度大、可预期差。

上海也是如此。2014年以来，上海实施了“人才政策20条”、“人才政策30条”以及“人才高峰行动方案”等，但前后持续时间很短，政策效应并不明显。为此，上海应效仿深圳的做法，通过重构优化，形成位阶高低有序、效力统一协调的人才政策法规体系。

一是制定带有地方性法规性质的人才政策文件，体现人才政策的稳定性、长期性和科学性。

二是将人才政策进行梳理归类，形成顶层政策、综合政策、配套政策和具体操作流程四个层级，整合目前上海市人才网、上海高层次人才网、上海国际人才网等网站，借鉴聚焦自贸区和科创中心的“浦东国际人才港”模式，把分类整理的人才政策进行线上中英文版同时发布，并每年进行更新。

三是研究制定针对前沿领域海外顶尖人才的专门行动方案，充分利用上海市全球人才资源数据库，精准搜寻目标人才，组织专门力量进行主动商谈，将过去制定人才政策吸引人才上门的做法转变为主动上门招揽人才，实现引才的主动性和精准性。

第二，聚焦高端前沿优势引领，培育干事创业的人才平台体系。

随着经济社会的发展，人才争夺的焦点已经从提供扶持资金、安家补贴转向人才综合发展环境的竞争。上海要立足自身优势，把助才平台体系打造成为高端人才政策和制度创新的特色和亮点。

一是利用张江的国家大科学设施优势，全力建设张江国家实验室，围绕国际前沿科技领域和国家核心技术领域，吸引海内外顶尖科学家聚集开展研究。

二是借鉴“浦东新区产业创新中心”，建立上海产业创新中心，搭建需求引导、开放合作的新型“政产学研资”平台，构建1+X产业创新网络格局，聚焦生命科学与生物医药、集成电路与计算科学、脑科学与人工智能、航空航天、量子科学、高端装备与智能制造、新能源、新材料、物联网、大数据、光子科学与技术等优势产业和新兴领域，支持具备较强产业技术创新能力的专业团队和领军人才的创新成果在上海落地转化。

三是打造面向全国的市校合作平台，根据重点产业领域，与全国高校院所建立对接机制，签订合作协议，为园区企业人才与高校优势院系、学科、重点实验室开展合作提供条件。

四是打造联通全球的协同创新平台，鼓励市龙头企业全球布局研发中心，支持企业走出去通过收购并购提升创新实力；支持在上海的科研院所和科技企业牵头组织或参与国际科技创新合作项目。

第三，持续探索人才体制机制改革，激发人才创新活力。

这是十九届五中全会对“十四五”期间工作的最新要求。上海需要借助自由贸易试验区和具有全球影响力科技创新中心建设两大国家战略优势，积极争取国务院及各部委支持，持续加大力度建立开放灵活科学的人才体制机制。

一是在人才评价体制上，要实施阶段性的动态评价体制，用“发展牌”替代“永久牌”，坚持融合行业学术内专家、企业专家以及人才中介组织等一体的人才专家联盟，发布行业人才评估标准，建立特殊人才遴选机制，对非普及行业人才开通“绿色通道”。

二是在出入境政策上，结合地区重点行业、紧缺人才制定适合地区发展的人才签证制度，对紧缺人才可适度放宽，而不是一味地放宽出入境政策、延长居留时间，要发挥出入境政策的人才“筛选”机制作用。

三是在创新创业激励制度上，对科技型企业给予普惠性税收优惠政策，加大政府采购对科技型企业的支持。

四是发挥上海户籍的优势，重点引进一批上海急需要的紧缺型人才，发挥户籍政策的导向作用。

第四，构筑以青年人才、博士后以及留学人员为基础的人才资源库。

上海已经成长为全球人才高地，目前缺乏的是高端领军型创新创业人才及企业经营管理人才。这已经成为所有人才工作者的共识。

但我们也要注意到一个事实，即：生活成本、商务成本的持续高昂以及地区政策更多偏向高端领军型人才，已对青年人才形成“挤出效应”，同时，如深圳、杭州等城市提升对青年人才的政策偏向力度，形成了“吸附效应”，这两种效应的叠加使得青年人才、基础性人才更多流向其他城市。目前，上海对海外人才的吸引力呈现不断下降趋势，而杭州、成都、南京和深圳等地的吸引力不断增强。

青年人才是地区人才结构中的基础和未来，这部分人群的流向是地区人才聚集氛围和未来人才能级的风向标。一个地方的持续高质量的快速发展，除了需要聚集高能级人才外，同时还要在政策上多关心和支持青年人才，这不仅要体现在创新创业政策上，还要体现在青年人才的生活服务上。

上海已经在降低留学生在自贸区就业创业政策方面取得很多创新，下一步需要运用区域教育资源资助更多留学生来中国求学，并给予他们毕业后留在本区域就业创业提供更多政策便利。

第五，持续优化营商环境，打造全周期、全链条、智能化的人才公共服务体系。

近年来，上海在改善营商环境上痛下功夫，着力打造人才集中了解政策、集成享受服务的公共平台，基本建立起了线上线下一体的人才服务中心，这些中心整合了咨询、办事、交流等功能，推行“一窗受理”、“一网通办”。但正所谓优化营商环境没有完成时，只有进行时，上海要持续优化营商环境，继续深化精品服务功能，提升服务专员素质，打造 “最佳体验、最高效率、最优服务”的人才工作地标和人才服务枢纽。

同时，上海需要转变现有人才服务工作思路，加强人才服务时间和空间的互动整合，即为人才提供“全周期、全链条”的公共服务。建立高端人才服务平台，可以先着手从最需要引进的高端领军型人才着手，分析领军人才的成长轨迹，用优质的服务将人才吸引进来。然后对他们进行全生命周期、全链条的服务规划，让他们能够更好地服务于上海。

在平台成熟运行后，接下来应进一步扩大服务范围，提高服务品质，真正建立起针对高端人才的精细化服务体系。

第六，积极实施人才安居工程，营造高品质的生活环境。

在统筹考虑公共服务和环境资源承载能力基础上，上海应进一步创新机制，动员各方的力量优化人才服务，提升各类服务的便利度和可获得性，解除人才后顾之忧，使人才全身心投入创新创业。

一是大力实施人才安居工程。参照深圳、杭州等城市做法，按照“分层次、保无房”的原则，给予不同层次人才差异化住房待遇；参照深圳做法，探索境外人才住房公积金政策，对在本市工作的外籍人才、获得境外永久（长期）居留权人才和港澳台人才，符合条件的，在缴存、提取住房公积金方面享受市民同等待遇；参照武汉“光谷青年食堂”经验，在人才集聚区给予经认定餐饮企业房租补贴。

二是加强教育医疗服务保障。加快国际学校和中外合作办学机构（项目）建设，推进教育国际化进程，更好满足高层次人才子女对国际化教育的需求。完善海外高层次人才医疗服务，建立人才健康档案和补充医疗保险，适当提高诊疗待遇，探索外籍人才社保缴纳转移接续机制，推动外籍人才在长三角范围内实现社保对接，允许外籍人才在任职结束回国时按规定一次性提取个人账户中的资金，鼓励用人单位按国家规定为外籍高层次人才建立补充养老保险。