导读

美国天然气管网设施公平开放准入细则主要由联邦能源监管委员会制定。其中管输容量分配相关法规主要包括《436号法令》《636号法令》《2005号法令》以及《894号法令》。美国天然气管网设施的管输容量分配一般分为3个阶段：第一阶段为新建、扩建以及现有管道系统的固定管输容量预定，分配方式主要采取开放季方式；第二阶段为已预订固定管输容量的分割和转让，分配方式主要采取公开竞标；第三阶段为输气日各类运输服务的管输容量的分配，分配方式为“按优先级”与“按比例”相结合。美国天然气管网设施管输容量分配的成熟经验，可为中国天然气管道设施公平开放提供参考和借鉴。

前言

2014年2月13日，中国国家能源局发布了《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，首次提出了油气管道设施向第三方市场主体公平开放，标志着中国油气管道设施进入公平开放时代。该办法规定管道运营企业应优先保障现有用户的运输服务需求，即在有剩余能力的前提下，第三方市场参与主体才能使用管道储运设施。如何公平无歧视地分配管输容量，将是天然气管道设施开放的难点，美国天然气管道设施管输容量分配的成熟经验，可为中国天然气管道设施公平开放提供参考和借鉴。

1、美国天然气管网设施管输容量分配相关行政法规

1.1 天然气管网设施公平开放准入监管机构

美国联邦能源监管委员会（FERC）是美国能源部内设的一个独立能源监管机构，主要负责州际天然气管道、LNG接收终端以及水电等大型项目的建设审核，并监管州际天然气、石油运输及电力输送，行使市场准入审批权、价格监管权以及受理业务申请、举报投诉等。

天然气管网设施公平开放后，联邦能源监管委员会负责制定、修订第三方准入细则，包括管输业务独立、管输容量分配、管输费率制定、管网平衡设计以及管网信息公开等，以确保管道开放的公平性及透明性。监管机构可调整个别企业的准入条款，例如管输费率调整；也可制定或修订整个行业范围内的准入规范，例如通过发布规则制定提议通知（Notice of Proposed Rulemaking，NOPR），收集拟出台政策或法令的建议，进而正式出台适用于全行业范围的相关行政法规。

1.2管输容量分配相关行政法规

美国天然气管网设施公平开放以1985年《436号法令》的颁布为开端，天然气运输与销售业务逐渐解绑。管道运营企业从天然气供销一体化的供应商，逐步转变为仅从事天然气输送的运输商，相应地出现了天然气管输服务合同，以及可面向市场交易的管输容量。联邦能源监管委员会通过颁布《436号法令》《636号法令》《637号法令》《2005号法令》以及《894号法令》等，为天然气管输容量分配提供了一般性指导原则和具体实施办法。

1.2.1 《436号法令》

1985年颁布的《436号法令》规定，管道运营企业必须向联邦能源监管委员会提交天然气管道准入条款，并由委员会进行审核。准入条款包括天然气运输服务的各类操作条件，例如气质准入标准、计量规定、运输服务费率、用户指定及管理程序等。在管道设施公平开放初期，管道公司大多采用“先到先得”的管输容量分配方法，即管道公司依据管道用户请求运输服务的时间先后顺序确定管输容量分配的优先级，而非依据运输服务的期限及管输费率的高低。随着管道设施市场化程度的深入，“先到先得”的管输容量分配方法逐渐被取代。

1.2.2 《636号法令》

1992年颁布的《636号法令》首次提出“开放季”的概念。开放季是指天然气管道项目在做出投资决策之前，管道项目开发企业向社会公开拟建管道的相关信息，有意向预定管输容量的用户在规定期限内提交投标文件；项目开发企业综合考虑运输费率、运输距离、运输量以及合同期限等因素分配管输容量，最终与中标用户签署意向性协议。但该法令并未规定统一的开放季举办方式、开放季时间表以及开放季流程等，一般由管道运营企业自行决定。

该法令提出，固定管输容量应具备灵活性及可分割性特征。上述特征使得固定管输容量拥有者可以将其部分或者全部管输容量转让给其他管道用户，进一步提高管输容量的利用率，也增加了市场竞争。对于可中断管输容量，管道运营企业在准入条款中明确规定，当固定用户的指定输送量未达到满负荷时，即管道还有富余能力时，管道运营企业将依据“价高者得”的原则分配可中断管输容量。

1.2.3 《637号法令》

1992年颁布的《637号法令》首次提出，管道运营企业可以自愿采取拍卖会的方式，分配短期管输容量、月度管输容量、日前管输容量以及日内管输容量，准许管道运营企业区别设定高峰及非高峰时期管输容量的起拍价格，并制定了管输容量拍卖会的基本规则（见表1）。

管输容量公开拍卖是一种透明、高效的管输容量分配方法，能够预防管道运营企业行使市场干预权，促进管输容量的自由交易。通过举行管输容量拍卖会，管道运营企业能够准确判断管输容量的市场价值，也可以在一定程度上降低交易成本。为方便管道用户协调不同管输系统的管输容量，联邦能源监管委员会鼓励多个管道运营企业联合举办多管道系统或区域拍卖会。随着电子互联网的发展，电子拍卖已成为一种高效的商业交易模式。管道运营企业应严格遵守管输容量拍卖规则，确保拍卖会的公开、透明、高效、普及。

1.2.4 《2005号法令》

管道项目开发企业通过开放季调研市场参与者对新建、扩建管道项目的管输容量需求，并与有需求的用户签署管输容量意向性协议，提前分配未建管道系统的管输容量。2005年颁布的《2005号法令》，针对阿拉斯加天然气管道项目的开放季通知、开放季流程、非歧视性规定以及扩建相关规定等做出了明确规定，该法令对于天然气管道项目开放季有普遍的适用性。

法令提出，为确保需求用户平等参与开放季，管道项目开发企业在开放季通知中应详细说明相关注意事项，包括公开开放季的举行日期、天然气管道项目简介、管输服务标准费率、开放季准入条件、开放季容量分配方式以及开放季投标要求等（见图1）。

开放季通知中明确了管输容量分配规则，并注明当管输容量需求量超过规划量时，是否需要重新设计天然气管道系统。

管道运营企业举行开放季应严格遵守《2005号法令》规定，运输服务费率、运输服务期限及运输服务条款等不应存在歧视性对待，应公平透明地分配开放季过程中的管输容量。

1.2.5 《894号法令》

当管道系统的管输容量供应紧张，且管输容量的市场价格相对较高时，管道用户通常倾向于预定尽可能多的管输容量。然而，按照监管要求，管道公司的管输费率上限被设定。若采用按比例方法分配管输容量，可能出现同一企业的多家分公司同时参与投标以获取更多的管输容量，从而对于仅投标一次的管道用户不公平。因此，2011年颁布的《894号法令》禁止同一企业的多家分公司参与同一管道系统开放季，除非各分公司能够提供商业独立运营的证明。

2、美国天然气管网设施管输容量分配实践

管输容量交易市场是在天然气管网设施公平开放后出现的新兴市场，管道运营企业将管输容量作为商品进行交易，市场参与者购买管输容量进而使用天然气管道系统运输服务。美国天然气管道系统的管输容量分配一般经历3个阶段：第一阶段为新建、扩建以及现有管道系统的固定管输容量预定，该阶段的分配方式为开放季；第二阶段为已预订固定管输容量的分割及转让，采取竞标分配；第三阶段为在输气日内分配各类运输服务的管输容量，该阶段的分配方式为“按优先级”与“按比例”相结合。

2.1 管输容量初次分配

2.1.1 新建、扩建天然气管道设施开放季

对于新建、扩建天然气管道设施开放季，监管机构并未出台普遍适用的行政法规，管道运营企业对如何开展开放季拥有很高的自由裁量权。管道运营企业可在开放季初期通过非约束性条件尽可能多地募集管道用户，然后通过有约束性条件限制管道用户的数量，也可根据市场需求举行一个或多个后续开放季，或者延长开放季的期限以寻求更多的管道用户，每个开放季的持续时间一般为6个月（见图2）。

在开放季期间，管道运营企业综合考虑管输费率、管输量以及合同期限等因素，并基于收益最大化原则制定最优的管输容量分配方案。当天然气管道系统的管输容量不能满足所有竞标价最高的申请方时，管道运营企业可采用按比例分配方法，基于用户投标的管输容量进行分配。

开放季结束之后，中标用户将与管道项目开发企业签署运输服务意向性协议，意向性协议规定了拟建项目的商业与准入条款，包括信用要求、运输服务费率、管输路径、服务起始日期以及协议终止的先决条件等多方面。与正式运输服务协议不同，运输服务意向性协议内的条款和条件不受联邦能源监管委员会的监管，协议双方可自行协商，但所有的意向性协议需上报至联邦能源监管委员会。当天然气管道正式运行时，运输服务意向性协议随即失效，正式运输服务协议开始生效。

2.1.2 已建天然气管道设施开放季

当天然气运输合同到期时，现有合同签约用户对于到期的管输容量有优先使用权，可续约部分或全部管输容量。若签约用户放弃管输容量的优先使用权，管道运营企业将举行开放季，对到期管输容量进行招标。

对于已建天然气管道设施开放季（因输气协议到期而产生的闲置管输容量），管道运营企业将在其官方网站上公布尚未预定的固定管输容量，并举行相应的开放季进行招标。对于服务期限超过1年的管输容量，开放季招标窗口期一般为3日至6个月；对于服务期限小于1年的管输容量，开放季招标窗口期一般为1日至1个月。

开放季招标的具体流程如下：1）管道运营企业将剩余管输容量的信息在专栏公布，包括注气/分输节点以及干线输送能力、剩余管输容量可使用时间、剩余管输容量的类型（预留管输容量或合同到期管输容量）、竞标窗口期限、签署意向性协议的输气期限及管输费率、是否接受协商管输费率以及特殊条款等；2）管道用户依据公开的剩余管输容量信息向管道公司呈交竞拍表单，填写投标人的名称以及投标编码、注气/分输节点、干线输送能力、投标费率、服务期限、最小管输量等；3）招标窗口期结束后，管道运营企业基于容量预定费率最大、容量预定总收入最大或净收益最大的原则，确定管输容量中标用户；4）输气服务开始之前，管输容量中标用户与管道运营企业签署运输服务协议，确定服务条款及管输费率，管道运营企业将披露中标用户的信息。

2.2管输容量转让模式

固定管输容量转让是指天然气管道用户将已预订但在一定时期内富余的固定管输容量通过转让程序授予第三方。通过转让，原有固定用户能够收回部分或全部管输容量预定费用，新用户增加了管输容量的选择方案，管道运营企业不需要修建新管线便可满足更多用户需求，实现了供需双方多赢的局面。此外，当固定用户在某一时间段不使用固定管输容量时，管道运营企业也可以基于可中断的方式出售该时间段未使用的固定管输容量，直至固定用户开始使用固定管输容量。

美国天然气管道设施的固定管输容量具备可分割性和灵活性的特征。所谓灵活性是指，固定运输服务协议规定1个固定的输入/分输节点，3～4个可灵活变动的输入/分输节点；固定用户可通过指定程序向管道运营企业提交输入/分输节点变动申请，管道运营企业视情况进行审批。根据运输服务协议，管道用户指定固定输入节点、固定分输节点，或位于下游的灵活输入节点、位于上游的灵活分输节点。所谓可分割性是指，固定用户可将运输服务协议内规定的日最大输气量分割为几个不同的日最大输气量并进行转让。联邦能源监管委员会要求州际管道公司在商业与技术运营条款内写入固定管输容量可分割的规定，准许管道用户分割转让其预定的管输容量。通过分割程序，固定管道用户可将部分预定的管输容量转让给其他用户，从而提高了管输容量的利用率。

天然气管道输送协议界定了管输容量的使用权与所有权，以及管输服务费用的支付义务，固定管输容量的转让模式主要分为以下3类。

2.2.1 管输容量转让中介模式

该模式是指，固定管输容量持有人准许第三方（容量购买方）临时使用固定管输容量，按双方约定为其代输天然气，并充当输气服务信息传递的角色（见图3）。在这种模式下，容量购买方与管道运营企业不存在交易和信息沟通行为，管道运营企业与管输容量持有人之间的输气协议无变动。固定管输容量持有人负责核查买方的信用评级，不同的固定管输容量持有人设置的信用准入标准可能不同，与管道运营企业设置的信用准入标准相比，较为宽松。

2.2.2 管输容量使用权转让模式

该模式是指固定管输容量持有人向第三方临时转让管输容量使用的资格，但保持管输容量的所有权以及支付管输服务费用的义务（见图4）。在该模式下，管道运营企业接受第三方的输气服务指定信息，并向第三方分配管输容量及安排输气服务，当转让合同终止时，管输容量使用权重归于固定管输容量持有人。对第三方的信用准入要求与管输容量转让中介模式相同，由固定管输容量持有人负责审核。

2.2.3 管输容量所有权转让模式

该模式是指固定管输容量持有人向第三方转让管输容量的所有权，第三方与管道运营企业重新签署新的输气协议，第三方拥有管输容量的所有权，并向管道运营企业支付管输服务费（见图5）。一旦管输容量转让交易达成，原固定管输容量持有人将不再涉及该协议下的输气服务。在该模式下，管道运营企业负责审核第三方的信用评级和财务指标。

美国联邦能源监管委员会明确规定：天然气管道用户必须具有天然气的所有权，禁止管道运营企业为不具备天然气所有权的管道用户提供服务。在管输容量转让中介模式中，天然气的所有权为容量购买方，容量持有方无天然气所有权。在美国，采用较为普遍的是管输容量使用权转让模式和管输容量所有权转让模式。

2.3管输容量最终分配

输气日的前一日，管道运营企业设立2个运输服务指定窗口期，已签署运输服务协议的管道用户在窗口期内提交相关指定信息，包括输气日内输入/分输的节点、输气量等，称之为日前指定，见图6中第一个工作日的Timely指定和Evening指定。输气日当天，管道运营企业设立3个运输服务指定窗口期，已签署运输服务协议的用户在窗口期内提交新的指定信息，或修订上一指定窗口期内提交的指定信息，称之为日内指定，见图6中第二个工作日的3个指定。如果有需要，管道用户可以在后一个指定窗口期对前面的指定进行适当变更。

美国天然气运输行业通常约定输气日起始于当日9:00，并于下一日9:00结束。对于日前指定，以图6中的Timely指定为例，管道用户在输气日的前一天13:00之前向管道运营企业提交下一输气日的输送指定，管道公司在15分钟之内向管道用户回应指定数据的有效性，在有上下游管网相连时，管道运营企业需要与上下游沟通，在16：30之前接收到上下游管网系统运营企业的确认，管道公司于17：00向管道用户确认输送计划安排，并于下一输气日9：00开始天然气运输服务。对于日内指定，以图6中的日内1指定为例，管道用户在当前输气日的10:00之前向管道运营企业提交当前输气日的输送指定，管道公司于在15分钟之内向管道用户回应指定数据的有效性，在有上、下游管网相连时，管道运营企业需要与上下游沟通，在12：30之前接收到上下游管网系统运营企业的确认，管道公司于13：00向管道用户确认输送计划安排，并于当前输气日14：00开始天然气运输服务。

指定窗口期过后，管道运营企业将汇总各类用户提交的输气服务信息，并判断管道用户申请使用的管输容量是否超出管道系统的运输能力。若管输容量申请量超过管道系统的运输能力，管道运营企业将公平无歧视地按管输容量的优先级顺序在管道用户之间分配有限的管输容量（见图7）。

对于处于同一优先级之下，且服务期限与服务费率不尽相同的固定管输容量，管道公司规定的优先级如下：1）短期固定管输容量与长期固定管输容量的优先级一致；2）超出最大费率的固定管输容量与最大费率的固定管输容量的优先级一致；3）10年期的固定管输容量与最大费率的管输容量的优先级一致。当天然气管道系统的剩余管输容量不能够满足位于同一优先级的管道用户时，管道运营企业将基于管道用户的指定量按比例平均分配。

3、结论

1）美国天然气管网设施公平开放准入细则主要由联邦能源监管委员会制定，适用于天然气管网设施公平开放后的管理模式，其中管输容量分配相关法规主要包括《436号法令》《636号法令》《2005号法令》以及《894号法令》。这些行政法规从法律层面指导管道运营企业公平无歧视地分配天然气管网设施的管输容量，保障管道用户的管输容量消费权益。

2）美国天然气管道运营企业通过开放季分配新建、扩建以及现有管道系统的固定管输容量。管道运营企业提前发布开放季通知，申请方在开放季内提交管输容量投标，管道运营企业综合考虑投标量、投标价格及投标期限等因素确定中标用户。开放季内的管输容量基于“价高者得”或按比例分配的方式进行分配。

3）美国天然气管网设施的固定管输容量具备可分割性和灵活性的特征，已获得容量的管道用户可通过管输容量转让程序将容量转让给第三方。基于转让程度的不同，转让模式可分为管输容量转让中介模式、管输容量使用权转让模式以及管输容量所有权转让模式，管输容量转让程序均采用公开招标的方式。

4）美国天然气管道运营企业设立输气服务指定窗口，管道用户于窗口期内提交输气日内请求使用的管输容量，管道运营企业进行确认，并编制输气计划。若管输容量申请量超过管道系统的运输能力，管道运营企业将基于既定的管输容量优先级顺序分配管输容量。

来源：《国际石油》

作者：梁严等

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