浅析“枫桥经验”的内涵与法治意义

摘要：诞生于1963年的“枫桥经验”，经过55年的传承与发展，不断与时俱进，更显生机与活力。如今的“枫桥经验”在历史的长河里历久弥新，源远流长。“枫桥经验”始终坚持党的领导、坚持人本思想，在预防和化解社会矛盾纠纷之外，着力推进社会治安综合治理，加强基层民主法治建设，实现社会公平、公正，保障了公民的合法权益，促进了我国社会主义法治国家的建设进程，可以说是为我国的法治社会建设提供了一张内容详尽、系统全面的治理蓝图。本文首先介绍“枫桥经验”的形成与发展，然后重点介绍“枫桥经验”的内涵，最后阐明“枫桥经验”的法治意义，力争全面掌握“枫桥经验”的内涵与法治意义，助力我国法治社会的建设进程。

关键词：“枫桥经验”化解矛盾 法治

一、“枫桥经验”的形成与发展

（一）“枫桥经验”的形成与发展过程

1963年2月，中共中央决定在全国农村普遍开展社会主义教育运动，5月，毛泽东同志主持召开政治局扩大会议，提出要把绝大多数“四类分子”改造成为新人。浙江省委选择诸暨等县作为试点，要求按照毛泽东指示，对“地富反坏分子”基本上采取“一个不杀，大部不捉”的指示，进行改造。诸暨县枫桥区严格按照省委规定，充分发动和依靠群众，开展说理斗争，没有打人，更没有捕人，就把那些非捕不可的“四类分子”制服了。公安部在视察时，发现了枫桥区这一没有捕人经验，经回报起草了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》。

毛泽东同志于1963年11月20日批示的《诸暨县枫桥区社教运动中开展对敌斗争的经验》一文中，首次提到“枫桥经验”，是指在“四类分子”改造过程中，提倡“一个不杀，少捕人，矛盾不上交，发动和依靠群众，重点开展说理斗争，就地将‘四类分子’改造成为新人”。对枫桥的经验，毛泽东同志批示：“各地要效仿，经过试点，推广去做”，这被认为是“枫桥经验”的萌芽状态。1964年1月14日，中共中央发出了《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数“四类分子”改造成新人的指示》，开始把枫桥经验推向全国。在20世纪80年代到90年代之间，枫桥提出了社会治安综合治理的口号，并在实践中，依靠群众，就地解决了大量矛盾纠纷。“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”，将矛盾化解在了基层；逐渐形成了“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”的基层社会治理模式，并收到了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好社会效果。21世纪以来，“枫桥经验”不断发展、与时俱进，不仅重视经济文化建设，还重视“民主法治村”建设，推动基层民主法治不断完善。

习近平同志就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示强调，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。

（二）“枫桥经验”的发展沿革

55年来，“枫桥经验”的发展变化可以说是经过了三个阶段：第一个阶段以给“四类分子”摘帽为原则，开创了“捕人少，治安好”的局面；第二个阶段是以“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”为原则，开创了“矛盾少，治安好，发展快，社会文明进步”的良好局面；第三个阶段提出村民自治，形成了“社会治安好，经济发展快，生活质量高”的时代特点。

第一阶段，“枫桥经验”被认为是政治斗争和社会改造的经验，将“四类分子”放在群众中监督改造，通过说理和辩论，进行思想改造和劳动改造，改造旧有的人生观和世界观，使之成为新人。1964年到1965年间，全国各地掀起了学习“枫桥经验“的热潮。

第二阶段，加强社会治安综合治理。从20世纪70年代起，枫桥发动群众管理社会治安，率先实行群防群治。制定了作为村规民约雏形的《治安公约》，依靠群众，就地消化了大量矛盾纠纷和一般治安问题，保障了经济的繁荣发展。据统计，1986年，由乡、村两级调处解决的矛盾纠纷和治安事件占92.4%，就地教育挽救违法人员643人，从根本上减少了犯罪，稳定了社会治安。［1］在此阶段，“枫桥经验”形成了鲜明的时代特色：党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展，为农村的稳定和发展创造了新路子。

第三阶段，村民自治，基层民主法治建设的经验。近年来，诸暨市又创建了“平安协管员”、“治安信息员”等制度，创新和完善社会治安综合治理机制的同时，充分发挥基层群众自治组织的作用，加强基层民主法治建设。强调“部门协同、村镇联动”，通过建立机制，预防矛盾；通过民间调解，化解矛盾。2003年以来，开展与落实“综治工作进民企”，促进经济发展，推进村民自治，实行基层民主法治，建设和谐社会。21世纪以来，依托平安的社会秩序与良好的自然社会环境，枫桥镇注重新农村建设规划和有序发展，注重经济发展与自然环境的协调，注重本土人与“新枫桥人”的和谐相处。并形成了“社会治安好，经济发展快，生活质量高，生态环境优”的时代特征。“枫桥经验”因此被认为是我国社会治理的成功经验。［2］

二、“枫桥经验”的内涵

“枫桥经验”是一种经得起历史和时间考验的经验。党的领导坚强有力，政治稳定，社会治安良好，社会秩序安定，村民自治规范，新农村建设有序，经济持续增长，生态环境宜人，人与自然和谐相处。以人为本的价值观，坚持党的领导，依靠群众的政治观，集群众智慧的社会发展观，这“三观”构成了“枫桥经验”的基本内容。

（一） 基层民主法治建设

枫桥镇进行“民主法治村”建设，使民主选举、民主监督、民主决策、民主管理制度更加健全，村民的民主权利得到了切实的尊重和保障，党领导下的村民自治更加完善与健全。保障了村民的选举权，提升了民众参政议政的热情和积极性；实行党务、村务和财务公开，定期召开各类会议，保障了村民的知情权、参与权、监督权；围绕“平安村”建设，制定《平安村创建工作规划》、《民主法治村创建规划》等35项制度。［3］其次，民主法治村的建设，离不开镇党委、政府的领导。枫桥镇注重树立政府权威、树立政府的社会公信力和领导能力，加强镇村联系，加强对村民自治的监督。在民主选举之前，镇党委、政府要首先宣传《村民委员会组织法》，倾听村民心声，“使竞选工作透明，让全体选民信任，将民情民意和依法选举高度结合起来，切实引导和保证群众选出自己信任、满意的村干部”［4］。镇党委、政府不仅重视在选举前对村民进行事前“引导”，而且注重加强对选举出来的“村官”的监督。因此，从这方面来说，枫桥的村民自治又是在政府的引导下进行了。政府与村民自治间相互监督，协作配合，有助于及时发现问题，更有利于保护民众利益，疏导民众情绪，树立政府权威，确保社会长治久安。

（二） 多元方式解决矛盾纠纷

首先，调解是解决纠纷的主导形式。在枫桥镇党委、政府的领导下，以“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”为原则，就地解决矛盾纠纷。在对矛盾纠纷进行解决时，注重调动矛盾各方的社会关系（如：亲朋、邻里、同事等人际关系），必要时由这部分社会关系出面协调。同时注重“跳出矛盾看矛盾”，全面考察矛盾双方是否存在历史矛盾。枫桥镇倡导通过互谅互让的方式解决纠纷，并取得了良好的法律效果和社会效果，成效明显。

其次，司法裁判是解决矛盾纠纷的最终途径。据统计，枫桥法庭年均审理六百多件刑事自诉案件和民事案件。枫桥法庭在审理案件时，也大量采用调解的方式审结案件，将调解贯穿在案件审理的全过程，同时陪审员担任的是调解员的角色，充分发挥了陪审员在解决矛盾纠纷中的引导作用。这样一来，大多数案件均能够调解结案，当然也存在部分无法调解结案的案件，对当事人协议不成或者不履行调解协议的，枫桥法庭则依法作出判决。

再次，枫桥注重事先预防而非事后惩戒，将工作的着力点集中在预防违法犯罪上面。充分发挥乡镇司法所的预防违法犯罪的枢纽作用，通过人民调解、社区矫正、综治协调、法治教育、普法教育以及帮教教育等日常工作进行预防。另外，防止纠纷扩大，力争降低或减少上访。纠纷发生后，多采用调解的方式来解决。［5］惩戒才是最后采用的方式。

最后，重视矛盾的自我化解。以“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”为原则，着力维护基层社会的和谐与稳定。面对群众的信访问题，开创了“依托农村社区，村镇部门联动”的模式，主动工作，实行“变群众信访为干部下访，变坐等来访为主动走访，对疑难信访实行联动息访”的“三访”工作机制，最大限度地减少了上访，减轻、降低了上级政府的工作压力。

（三） 实行社会治安的综合治理

在枫桥镇，社会治安综合治理（简称“综治”）是一个实实在在的系统工程，而且是枫桥镇的特色工程。成立枫桥镇党委、政府领导下的社会治安综合治理委员会和平安创建工作领导小组，设立综治工作中心。综治工作中心是开展综治工作的平台，由综治办牵头，整合信访办、调委会、司法所、警务室、维权办、综治办等各部门力量，通过召开联席会议、实行工作联动，进行警务联勤，建立综合治理的各部门联动机制。并将综治工作中心向基层延伸，在片区设立分中心，内设警务室、司法工作室、综合调解室。在枫桥镇设立治安中队1支，护镇队1支，护村队52支，归正帮教小组55个，社区矫正工作小组55个，流动人口，出租私房管理工作小组55个。并设立工作例会制度、信息报告制度、首问责任制度、督查督办制度、基本台账制度、考核考评制度等六项制度。综治主要开展信访、调解、社区矫正、帮教安置；平安创建、治安管理、流动人口服务管理、治安信息收集等工作，还需要将调控、预防、执勤、治安维护和创建平安工作有机结合。开展“五联”工作机制，即联合调解、联合预防、联合各部门值班备勤，联合维护社会治安，联合进行“平安创建”。主要日常管理工作是加强对辖区内吸毒人员的排查，加强对炸药的管理，预防群体性事件的发生，预防赌博，做好对新枫桥人的服务与管理，同时加强对干警的管理。

“综治”被认为是一项有特色的，可以凝聚政府治理力量的有效工作机制。首先，在纠纷发生后，不推诿、不踢皮球。利用镇村之间的组织关联，利用部门之间的有机联系和组织协调的优势，利用“系统的力量”去解决社会纠纷。因为各部门共同出面，群策群力，联手解决，民警的压力就会小一些。［6］其次，仍然是通过调解来解决矛盾。

（四） 创建平安乡镇

枫桥镇的平安创建包括平安村、平安社区、平安企业、平安校园、平安医院、平安市场、平安矿山、和平安路段的“八创建”活动。为了保证创建工作顺利进行，诸暨市委、市政府同时提出了“领导重视”、“齐抓共管”、“强化监督、求证务实”的工作要求。［7］

为了进行“平安村”创建，制定了《平安村创建工作规划》、《综治工作组职责和制度》、《民主法治村创建规划》、《村党支部、村委会工作职责和工作制度；《治保会工作职责和制度》、《村务公开和重大事项决策制度》等35项制度。［8］这些制度涵盖了平安村创建的各个领域。平安创建通过全面的的制度安排和网络体系，调动各级力量，打造村镇平安的保障体系。

三、法治意义

党的十八大四中全会以“依法治国”为主题并出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，确立了建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标。法治国家的建设，需要全社会总动员，更需要社会的先进经验支撑引领。“枫桥经验”的发展历程，就鲜明体现了中国基层民主法治逐步健全的过程，而“枫桥经验”的不断丰富与发展，必将助推我国法治社会的建设进程。

（一）“枫桥经验”是以人为本与民主法治的结合

“枫桥经验”的创立，将以人为本的思想贯彻始终，一切从人民群众的需要出发，促进人的全面发展，实现人民群众的根本利益。尤其在对流窜犯、违法失足少年的改造中，通过“帮教”手段，强调教育、感化、挽救，发挥了人本思想。并总结了一套具有枫桥特色的帮教工作法。在新的历史时期，又倡导调动人、发展人，“推动民主进程解放人”。 ［9］在基层社会治理中，通过一系列制度和措施，推动基层民主法治。包括充分宣传，调动群众参政议政的积极性；倾听民情，引导民意，选出群众信任，为群众办实事的基层干部；全面推行党务、政务、财务公开，落实村民的知情权、参与权和监督权。因此，在以人为本的基础上，在民主法治的基础上，“枫桥经验”在推进我国法治社会建设方面有着举足轻重的作用。

（二）“枫桥经验”是法治与德治结合的典范

“枫桥经验”一方面在党委领导下，充分依靠群众，把发扬民主与依法办事有机统一起来，运用各种有效手段，及时化解人民内部矛盾，做到矛盾不上交；另一方面倡导健康向上的文明风尚，努力化消极因素为积极因素，从根本上减少矛盾，维护稳定，这使得法治建设获得了道德和舆论的支持，获得了人民群众的广泛参与和认可。

（三）“枫桥经验”彰显先进的刑事政策

“枫桥经验”首创“帮教”这一中国特色的司法模式，对交通肇事、轻伤害案件、重伤害案件进行刑事调解，为司法实践提供了大量的经验和实证基础。枫桥的调解组织大量地化解着社会矛盾，践行刑事调解；严密扎实的社会防控体系使政府大大节约了用于犯罪预防的财政开支。推行刑事调解制度，推进了刑法的“社会化”。 ［10］

综上，“枫桥经验”是党在特定时代的产物，具有重要的历史意义与使命担当，在化解矛盾、维护基层稳定、加强法治社会建设方面任重道远。时代的不断发展，更需要“枫桥经验”不断与时俱进，在改革创新中需要不断维护群众的合法权益，筑牢群众基础，要多听群众意见，多吸收群众智慧。需要运用法治思维和法治方式处理矛盾纠纷，将改革创新与稳定统一于法治轨道。以此，让“枫桥经验”迎着法治的春风扬帆起航，走得很远、更宽、更广。让不断发展壮大的“枫桥经验”助推法治社会的建设进程，让法治的明天更加美好、更加和谐。