高质量推进农作物制种基地建设
——基于四省五地实践的调研思考
朱守银杨东霞程华刘帅
优势制种基地是重要的战略资源，是确保种源高质量稳定供给的基础。笔者通过对甘肃张掖市甘州区、宁夏青铜峡市、福建建宁县和泰宁县以及四川梓潼县等四省五地的玉米、水稻“两杂”制种基地调研发现，基地宜机化作业、旱涝保收等能力明显提升，为我国生产用种安全提供了强有力支撑。进一步发挥好基地作用，还须在政策实施、规范管理、建管用结合等方面不断优化。
基地提升为稳产保供、农民增收作出重要贡献
近年来，各制种基地建设进展明显、成效显著，为玉米、水稻等种子保供和农民增收作出重要贡献。政策制度环境不断优化。各地注重细化实化优化配套，出台规划、办法、标准等，做到有章可循，涉种纠纷明显减少。共建模式日趋多元多样。有各级政府支持、规划引领、组织协调，有制种企业、村组集体、农户等密切协作，各地在县企合作框架下形成村企合作、企业租地、中介服务等多样共建模式。利益联结机制逐步健全。各地制定生产制式合同，界定多方权利义务责任，明确风险防范、纠纷调处措施，体现村集体收益；“动态亩保产值”“保平均不保个体”等办法，既风险共担、又奖勤罚懒。产业转型升级加速推进。各地加大资金、技术投入，引进重点种企，加强涉种主体之间科研合作，一些先进实用技术和机具得以应用，一批现代化种子加工生产线相继上马，集群优势、品牌影响和核心能力有效提升。优势品牌价值明显提升。各基地普遍增加制种土地资源，面积、产量稳步提升，尤其是甘州玉米、建宁水稻制种，基地面积、市场份额、业界影响明显提升。就业富民产业地位稳固。各基地高度重视制种基地建设和产业发展，积极引导农民制种，制种关联农户普遍在70%以上，已成为当地重要就业富民产业。
在近年基地建设过程中，各地实践积累了一些经验。一是特有自然资源对农作物制种基地建设、制种水平提升具有内生性基础性作用，必须注重保护做强、发挥优势。二是特殊土地制度对制种基地建设具有关键影响，必须保护和发挥村组织特殊功能作用、满足合理利益诉求。三是必须注重统筹基层政府、村组集体、承包和制种农户及制种企业等多元主体的合理利益诉求。四是制种基地利益主体多元、委托代理关系复杂，构建激励约束相结合长效机制、平衡多元主体预期至关重要。
基地发展面临诸多现实难题与挑战
目前，制种基地和产业发展也面临一些现实难题。一是种子繁制机械化水平低。尤其是玉米制种全程综合机械化率远低于大田玉米机械化率；水稻制种播种环节机械化率远低于机耕机收环节。二是种子繁制雇工难雇工贵。玉米制种抽雄、收获环节和水稻制种父本母本相间播种、父本提前割除等，劳动密集性、技能专业性要求高，劳动力非农化、老龄化背景下，雇工难雇工贵成为普遍难题。三是契约周期短、预期不稳定。无论是制种企业与基地配置，还是种子生产合同签订和亩保产值、土地租金确定等，基本都是一年一定，契约周期短，涉种主体预期不稳定、交易成本高。四是制种品种同质化。不少品种市场周期短、更新淘汰快，不仅制种规模小、隔离区设置难，更严重的问题是品种同质化、低水平竞争。
随着我国城镇化加速推进和产业逐步发展，未来可能面临诸多挑战。一是未来“谁来制种”需关注。各基地乡村人口规模较10年前大幅下降，55岁以上劳动力普遍超七成，四川省绵阳市梓潼县高达九成以上，多数年轻人不愿务农或不懂制种，“谁来制种”有隐忧。二是租地雇工成本升高制约大。制种的严格隔离、技能劳力要求，强化了制种土地、用工稀缺性，增强了农户转出土地、受雇制种的多变和“要价”行为，使现已较高的地租和雇工成本面临持续提升可能。三是农民制种积极性需保护。随着高效作物发展、社会服务便捷、农民休闲追求等，加上制种劳动强度大、雇工成本高、大田生产农闲时间长、非农增收空间大，农民制种积极性需保护。四是市场风险要防范。近两年，受制种能力增强、种子供给增加，精播技术推广、种子需求下降，生物育种产业化加快等影响，种子“短缺”变“过剩”可能性端倪渐近，市场风险加大、制种风险增强。
下一阶段，高质量推进农作物制种基地建设，需要深化认识、寻求共识、凝聚力量。一是制种基地建设与制种产业发展路径差异大。“前者”包含“后者”但更强调空间建设、社会治理，“后者”更强调经济发展、市场机制，二者路径差异大。简单用“后者”思路代替“前者”，会忽视“前者”主体多元性、目标多样性、行为差异性，降低复杂性、艰巨性、系统性认知，容易走弯路。二是制种产业难以独自支撑地方“富县”目标。制种产业加工链条短、利润空间较小，能促进农民就业增收、制种企业有利可图已属不易，多数基地仅靠制种产业难以满足增税等“富县”诉求，硬性注入“富县”目标，容易盲目投入、造成浪费。三是不能过分追求种业全产业链“一企化、一地化”发展。种业育繁推一体化及全产业链发展，是多元开放、合作共赢、市场联结的，不能孤立封闭、相互排斥，路径上可以但不必在单一企业内部、单一基地域内实现。过度追求“一企化、一地化”，会增加成本、降低效率、有碍竞争。四是特有优质自然资源是基地制种优势的必要条件。但要保持优势，既受制种机会成本与收益影响，也受营商环境关键制约，更会遭遇域外资源相同相似地区的潜在竞争，没有一成不变的基地制种优势，必须认真维护、积极培养。五是公共权力介入制种基地建设必须有界有度、有为有效。制种基地建设既具基础性公益性，又有经济性市场性，治理难度大。地方政府公共权力“缺位”容易市场失灵，“越位”将干扰市场，“介入”必须合法合规、有界有度，以维护总体利益和公平竞争，稳定市场秩序、降低交易成本。
凝聚各方力量深化制种基地建设
科学定位农作物制种基地功能价值。全面开展农作物制种基地功能价值调研评估和省级评价，严格核查、科学论证具有育种优势、能成长为种业基地的制种基地；对确有育种优势的制种基地及重点种企给予重点支持。
启动实施藏种于地、藏种于技工程。组织开展农作物制种基地标准化创建，探索基地“田块归并”、连片整理路径；支持制种基地引进专业性农机装备研发企业和机构，支持鼓励制种企业繁制推广产量高、品质好、抗性强的优良新品种。
着力培养壮大新型农作物制种主体。重点发展制种家庭农场，积极发展制种农机合作社和社会化服务组织，支持其购置使用先进专用制种机械。推动制种优势代繁公司、经纪人与育繁推一体化重点种企合作，做强内引外联优势。
着力培养引进多岗位类型制种人才。实施制种基地人才支持计划和高素质制种农民培育计划，从村级组织选育专兼结合型制种人才，培养基地管理者、政策明白人、制种经纪人。依托制种企业和家庭农场、农机合作社等，培养壮大制种技术专业服务队伍，组织开展新型制种主体带头人轮训。
着力研发应用关键农作物制种机械。加大财政补贴奖励力度，支持制种基地引进专业研发企业、机构、人才，根据玉米、水稻等制种关键环节急需，研发和推广应用高效专用、经济实用的制种机械装备，有效替代人工、提高效率。
着力构建长效化主体利益联结机制。构建“县村企”共建长效机制，促进制种村集体、农户、企业三类主体目标行为协同。依托种子协会等社团组织，牵头组建议事小组，针对利益相关主体，研究构建长效化利益平衡机制，提出优质制种基地向优势制种企业配置建议方案。
着力优化制种基地建设的支持政策。围绕新型制种主体培育、人才培养、装备研发等，制定专门财政支持政策。设立制种机械研发中央财政专项，重点支持奖励承担关键研发任务和取得突破性前沿技术的研发机构。
有效拓展基地涉种产业的发展空间。支持大型制种企业购置现代化种子加工生产线，提升种子精细加工包装和储藏运销能力。依托制种农机合作社等组织，培育壮大制种社会化服务产业，围绕制种机械装备研发发展农机装备产业等。
完善和健全属地监管责任考核办法。强化优化制种基地属地监管责任，对发生破坏优质制种资源、优势制种能力严重退化、滥用中央奖补资金、发生重大制种纠纷等现象的制种基地，实行一票否决、动态管理。
