编者按

前不久，中央农村工作领导小组副组长、中央农办主任、中央财办副主任唐仁健同志带领中央农办赵阳、何予平、王宾、王茂林几位同志，围绕新形势下如何激活农村自然资源、存量资产、人力资本，增加农民的财产性收入，就农村“资源变股权、资金变股金、农民变股民”改革情况，到贵州省六盘水市作了调研，形成此篇调研报告。征得调研组同意，在本报刊发。

前不久，我们赴贵州省六盘水市就农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”改革情况进行了专题调查。调研组先后到了钟山区月照养生谷、大河镇都市型现代农业产业示范园区，水城县米箩镇猕猴桃产业示范园区、玉舍镇海坪彝寨易地扶贫搬迁点，同各级领导、乡村干部、农民群众、企业经营者进行了交流座谈。

通过调研，我们总的感受是：六盘水市“三变”改革的核心是打造“股份农民”，通过集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源的“双轮驱动”，有效活化了要素资源，实现了“产业连体”“股权连心”，极大地调动了农民积极性，具有典型的制度创新意义。

一、穷则思变，“五难”孕育“三变”

六盘水地处贵州西部乌蒙山腹地，喀斯特地貌突出，山高沟深，耕地零碎，生态脆弱，农业条件恶劣，脱贫攻坚任务十分艰巨。在“四化同步”进程中怎么补齐农业短板，在西部贫困山区用什么路径推进精准扶贫，在喀斯特山地条件下怎么发展现代农业，在经济社会转型中怎样构建激发弱势群体潜能和保护弱势群体利益的制度体系，在共同富裕道路上怎么构建先富带后富的制度机制，这五个现实问题，成为摆在六盘水面前的时代难题。

穷则思变。围绕着这“五难”，六盘水创造性地提出了农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革。其总体思路是：发挥政府主导作用和龙头企业、农民合作社的带动作用，构建以农民为主体的产业发展平台；通过股份制改革盘活农村自然资源、存量资产和人力资本，以股权为纽带整合农村、政府和社会的各种资源要素注入产业发展平台，形成推进产业发展强大聚力合力，提高组织程度，发挥规模优势，既壮大集体经济，更促进农民增收。

具体而言，资源变资产，就是村集体将集体土地、林地、水域等自然资源要素，通过入股等方式加以盘活。资金变股金，就是在不改变资金使用性质及用途的前提下，将各级财政投入到农村的发展类、扶持类资金等，量化为村集体或农民持有的股金投入各类经营主体，享有股份权利。农民变股东，就是农民将个人的资源、资产、资金、技术等，入股到经营主体，成为股东、参与分红。

此外，六盘水在基层创造实践中，还将“三变”扩展为“三变+特色农业”“三变+乡村旅游”等12种模式和土地股、自然风光股等12种股权形式。在那些深入开展“三变”改革的地区，可以说是无物不股：能产生价值的资源资产都探索入股；无奇不股:气候资源、民俗资源、村落资源、古树资源等都能入股；无事不股：干事创业首先想到用股份形式来干；无人不股：每个农民、贫困户都可以成为股东。“三变”改革面宽度深涉众广，已成为六盘水农村改革的靓丽风景线。

二、变则通，“三变”惠及“三农”

思路一变天地宽。“三变”改革蝶变出许多令人意想不到的“惊喜”，六盘水沉睡的资源活了起来，分散的资金聚了起来，增收的渠道多了起来，老百姓的日子好过了起来。

一是激活了农村各类要素资源。六盘水市“三变”改革全面覆盖66个乡镇，17个社区（街道）、881个行政村。共有51.48万亩集体土地经营权、28.92万亩“四荒地”经营权、68.3万平方米水域使用权、5.86万平方米房屋所有权入股；整合财政资金6.6亿元，撬动村级集体资金1.25亿元、农民分散资金4.28亿元、社会资金45.71亿元入股；38.89万户农民变为股东，入股农民达128.25万人（其中贫困户11.16万户33.17万人）；集中打造产业平台656个，其中企业263个、合作社333个、农家旅馆和农家乐等60个，29.5万农民在产业平台务工。“三变”改革盘活了农村自然资源、存量资产、人力资本，有效破解了农业产业发展融资难和资金短缺问题。海坪彝族风情区是用351亩荒地打造出来的。海坪村委会用351亩荒山入股，其中村委会及村民占30%，景区管委会占70%，2015年进行了红利分成，村委会分了150万元，其中50%分配给群众，共有180户780名村民，人均达960元。原本颗粒无收的荒山，变成了一片风景优美的度假村。

二是加速了农业结构深度调整。通过“三变”改革，推动了农业产业规模化、集约化、市场化发展，培育了一批种养、加工、冷链、物流等农业龙头企业和特色农产品，促进了一二三产融合发展，农业发展实现了由传统向现代转变、自给向市场转变、分散经营向适度规模经营转变。

农业增加值从2013年58.06亿元提高到2015年114.51亿元，增速连续两年全省第一。大力实施生态产业化、产业生态化，建成458.75万亩猕猴桃、刺梨、核桃、茶叶、人参果等优势特色农业产业基地，产值达75.68亿元，2013年至今粮经比从51∶49调整为36∶64；森林覆盖率从43.3%提高到49.77%，林业产值从30亿元增加到100亿元。

三是创新了产业精准扶贫模式。“三变”改革改变了过去点对点的扶贫模式，把贫困群众与企业、合作社、家庭农场等经营主体有机连接起来，放大了贫困群众狭隘的生产空间、生存空间和发展空间。2014年至今，“三变”改革已直接带动22万贫困群众脱贫，贫困发生率从23.52%下降到15.67%。钟山区通过“三变+旅游+扶贫”创新扶贫模式，对全区228个自然村寨实施“1+N”提档升级，建设最美“五园”，旅游公司与农户签订改造协议，公司按10万元/户出资改造，农户拿出部分房间作为农家客栈由公司统一经营。我们走进月照社区双洞村，映入眼帘的是崭新的一排排三层小楼，一层居住着异地搬迁扶贫的农户，二层、三层用来做农家乐经营，园区配套极为齐全，实现了村寨变景区、农舍变旅馆、农民变导游。

四是壮大了新型集体经济实力。2014-2015两年全市共消除“空壳村”548个，实现了“空壳村”全面消除。2015年村集体收入最高的达1031万元，最低的为5万元，村集体经济积累达2.4亿元。钟山区充分发挥平台公司的融资优势，由区扶贫旅游文化投资有限公司按照“投融建借用还一体化”的原则，向农业发展银行、农商行等融资贷款100亿元，投资完善乡村基础设施和布局产业业态，并通过收储、开发、利用闲置土地回收投资成本。村集体将集体林权、水权、土地经营权等折价入股到区扶贫旅游文化投资公司，扩充公司资产，村集体与公司按3∶7占股分成，既增加了村级集体经济积累，又提升了公司融资能力。

五是拓宽了农民增收致富渠道。2015年，全市农民股东年人均分红1200元以上，在产业平台上务工的农民年人均增加工资性收益1.23万元，农民人均可支配收入从2013年6015元增长到7522元，年均增速11.83%。2016上半年，六盘水农村居民人均可支配收入增速高达9.8%，快于全国平均水平3.2个百分点。水城米箩俄戛村的王顺友，这些年来，他的身份和收入也可谓经历了“三变”。第一变，拥有土地承包经营权，享有种植收益，是传统意义上的农民。改革开放实行包产到户，王顺友拥有了自己的4.8亩承包地，2012年以前主要种玉米和洋芋，年种植收益收入不到2500元。第二变，土地承包权和经营权分离，享有“土地租金+务工收益”，是“‘地主’+职业农民”。2013年润永恒公司在市委市政府招商引资转型政策引领下，在米箩俄戛村投资建设猕猴桃种植基地，流转了王顺友家的地，同时他还作为雇佣工人参加劳动，王顺友得到了土地租金和务工收益双重报酬。但由于润永恒公司没有把老百姓的利益链接到产业中，老百姓出工不出力，种植下去苗木存活率极低，死了90%以上，公司损失了800万元。第三变，入股润永恒公司，享有“土地租金+务工收益+股权收益”，是“‘地主’+职业农民+股份农民”。2014年“三变”改革以来，王顺友又有了一个新身份——“股份农民”。他一方面通过土地经营权入股到润永恒公司种植猕猴桃，合同期限20年,第一个5年获得每年每亩600元的保底分红（即土地流转费），第二个5年获得每年每亩1300元分红，第三个5年获得每年每亩2000元分红，第四个5年获得每年每亩2500元分红；另一方面又以技术入股，除每年获保底工资4.8万元以外，还获得技术入股分红0.2万元，2015年王顺友总收入达5.29万元，日子越过越有滋味。

三、“三变”改革引发的“五点启示”

“三变”改革试验将市场机制和资本运作模式引入农村，农民从传统生产方式中解放出来，乡村各类生产要素活化起来，其启示丰富而深刻。

第一，“活化要素”是推动“绿水青山”变“金山银山”的根本前提。六盘水通过探索将优质的气候资源、生态资源以及技术技艺等以股份化形式纳入“三变”体系，活化了农村各类要素资源，成为推动“绿水青山”变“金山银山”的“转换器”，是“一无所有”到“无中生有”的“点金术”。这些经验让我们感到，农村集体产权制度改革，不仅可以发生在经营性资产量大的发达地区、东部沿海地区、城市郊区；在拥有丰富自然资源但资金短缺、经营主体不完善的西部地区、广大农区，同样完全有条件做好深化农村集体产权制度改革这篇大文章，同样可以释放产权制度改革的红利。

第二，补齐基础设施短板是引导产业发展的先决条件。六盘水瞄准水电路网基础设施建设明显滞后这一突出短板，整合项目资金，加大投入力度，为“三变”改革的产业支撑创造了良好发展环境。大河镇到下扒瓦沿线涉及两个县区4个镇乡9个行政村58个自然村寨，覆盖23167人，其中贫困人口2938人。该区域山水独特，旅游资源丰富，适宜产业发展，但由于地势险要，交通闭塞，长期以来发展缓慢，贫困面较大。为唤醒沿线长期沉睡的旅游资源，打破产业发展的瓶颈，钟山区按照“三变+基础设施+扶贫”的思路，修建大河至下扒瓦公路，工程概算总投资4.28亿元，于2016年7月建成通车，实现大河现代农业观光园与月照养生谷景区互联互通，沿线旅游产业很快兴旺起来，让出行之路成为了扶贫的“财气之路”、旅游的“人气之路”、百姓的“福气之路”。

第三，搭好投融资平台是解决“钱从哪来”的有效途径。六盘水的“三变”到处都有投融资平台的影子，主要运作方式是，政府把规范合规的投融资平台规划好搭建好，把基础设施建设好，把产业业态发展好，再引入融资企业和经营主体，引导成立各种合作社，带动农户入股参与发展产业，这就是六盘水创造的“集体资源调动政府资源，政府资源撬动社会资源”的机制和经验。在这种创新中，政府是农村资源和社会资本的“双面胶”，既主动对接农村资源，强化基础设施建设；又搭建投融资平台，打造投资价值洼地，引导社会资本投入。“三变”把千家万户汇集到平台上，把各方资金归集到平台上，把区域资源调集到平台上，打造了“平台经济”，形成了多个舞台共演一出“三变”好戏的生动局面。我们认为，这种投融资平台将集体、政府和社会资源捆绑起来，形成了“鲶鱼效应”，搅动了农业农村发展一池春水。

第四，聚焦优势特色产业是做大“三变”蛋糕的物质保障。近年来，六盘水注重把“山地劣势”转变为“山地优势”，把成长空间大、最有竞争力的特色农业、生态农业、观光农业、休闲农业做实成产能，实现了经济价值、生态价值、社会价值最大化。六盘水打造的产业平台主要涉及猕猴桃、茶叶、核桃、刺梨等农业特色主导产业和相关加工业，涵盖了种植、养殖、加工、流通、旅游等多个领域。调研发现，每一个案例都有至少一个经营主体，每一经营主体都要依托当地主导产业。我们感到，“三变”改革股份是核心，产业是支撑，没有产业支撑，“三变”就没有生命力，就不可持续。

第五，打造“股份农民”是调动农民积极性的最佳形式。六盘水“三变”改革，具体方式有很多种变法，但无论怎样变，都万变不离其宗，其核心就是实行“股份制合作”，让农民拥有股份，打造“股份农民”，在“耕者有其田”的基础上，实现“耕者有其股”。农民变股东这一变，从根本上变掉了农民的传统观念、传统习惯、传统身份，农民从旁观者变成了参与者，从雇工变为主人，老百姓与公司共进退、同发展，一荣俱荣、一损俱损，这就有效破解了公司与农户“两张皮”的问题。这充分说明，通过股份合作打造的农民群众和经营主体的利益共同体，不仅有外在、有形、物理的联系，更有内在、无形、化学的联结。调研还发现，部分地方探索把村规民约的内容纳入合作社章程，用获得股份的多少来引导村民尊老爱幼、遵纪守法。我们感到，“三变”已远远超越“股份合作”的经济价值，还具有了文化价值、社会价值、道德价值、法治价值等多重深层次意义。

四、问题与建议

在调研中，我们感到，六盘水的“三变”改革取得了明显成效，但要让“三变”走出大山，从精致的“盆景”变为全省乃至全国的精彩“风景”、从“一花独放”变为“百花齐放”，还面临持续发展、权益保障、监管到位、政策配套等多方面的问题，需要在改革发展中不断探索解决和进一步完善。为此，提出以下几点建议。

（一）既要选准优势产业又要强化防范体系，努力规避市场风险。“三变”改革后，农民入股公司、合作社等经营主体，受自然风险和市场风险的双重影响，生产经营不可能只盈不亏。如果经营主体管理不善、严重亏损、资不抵债，村集体和农民不仅没有收益，甚至还会出现负债。因此，要更加注重产业项目选择，制定优势产业发展规划，选准选好那些保障系数高的盈利项目。同时，要进一步完善政策性保险、信用担保、财政补贴等风险防范体系，实行有限责任制，如果企业破产，清产核资要按照股份分担风险。

（二）既要明晰产权边界又要进行科学估值，努力规避资金风险。要关注农村资源入股确权量化不明晰不稳固可能形成的风险，深入推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，全面核实农村集体资产，抓好确权登记颁证等基础工作。同时，目前村集体和农民的有关资源资产在折价入股过程中，缺乏权威的评估机构、成熟的评估制度、规范的评估程序及科学的评判标准，有可能被“打折”入股。今后应抓紧建立有资质的权威第三方专业评估公司，对土地、森林、山岭、草原、荒地、水面等入股自然资源的市场价格进行科学评估，避免资产低估，这既有利于维护集体成员的合法权益，也有利于防止企业和基层干部的寻租行为。

（三）既要严守改革底线又要加强工作监管，努力规避社会风险。“三变”改革要坚持党的领导，坚守农村基本经营制度，坚决保障农民利益不受损，特别要注意避免贫困户资产流失。要探索建立农民“优先股”，完善收入分配办法。同时，要考虑到，农民变股东后，自身力量较弱，维权意识和维权能力不强，生产经营的知情权、决策权难以保障，很多情况下，是盈是亏、收多收少只能听老板说了算。一旦经营出了问题，特别是企业破产、老板“跑路”之后，农民就可能无法退回股权、保障自己利益。因此，要建立健全权益保障、风险监管、审查审计等防控措施，着力堵塞漏洞，严防各种风险。