辽宁大连、河南尉氏、河北怀来……近期，“侦查监督与协作配合办公室”如雨后春笋般在各地公安机关执法办案管理中心设立。

这样的场景缘何而来？

2021年10月，最高人民检察院、公安部联合印发《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（下称《意见》），要求进一步健全完善侦查监督与协作配合机制，并就设立侦查监督与协作配合办公室作出专门规定。

一分部署，九分落实。《意见》下发以来，各级检察机关、公安机关以高度的政治自觉、法治自觉，主动加强组织领导和沟通协调，积极推进《意见》贯彻落实和侦查监督与协作配合办公室设立工作，侦查监督与协作配合有了新的机制载体。

改革源起：构建规范高效执法司法制约监督体系，提升刑事案件办理质效的时代所需

胸怀“国之大者”方能目光如炬。

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是党的十八届四中全会部署的重大改革任务，不仅对庭审提出了要求，更强调从刑事诉讼的源头开始就要全面规范收集固定运用证据，指控犯罪。协同构建以证据为核心的刑事指控体系，全面提升刑事案件办理质效，这是“大控方”理念下检察机关和公安机关共同的目标和责任。

如何实现这一目标，检察机关、公安机关相向而行，找到了共同推动实现“刑事案件办理质效提升”的切入点、突破口——健全完善侦查监督与协作配合机制。这是检警双方深入贯彻习近平法治思想，落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《中共中央关于加强新时代公安工作的意见》的具体举措。为进一步完善侦查监督和协作配合机制，2021年10月，最高检与公安部在全面调研总结派驻检察机制改革推进情况和经验的基础上，研究制定下发了《意见》。

“《意见》是以双赢多赢共赢理念为指引，适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，协同构建规范高效的执法司法制约监督体系和以证据为核心的刑事指控体系，推动提升公安执法和检察监督规范化水平的重要抓手和必然要求。”最高检第一检察厅厅长苗生明表示。

《意见》出台后，引起学者们高度关注。

监督制约与协作配合如“鸟之两翼”“车之双轮”，需一体推进方能发挥实效。“侦查监督与协作配合的关系是辩证统一的，监督的实效性须建立在协作配合基础上，但又不能脱离侦查监督。”四川大学法学院教授韩旭认为，只有充分发挥检察机关的监督职能，协作配合才是良性的。两者关系乃宪法、刑事诉讼法关于“制约配合”和“法律监督”原则的具体化。在上述关系同时强调的情况下，检察监督只能加强，不能削弱。

从参与刑事诉讼的作用来看，检察机关同时承担法律监督和刑事指控等多重职能，中国政法大学诉讼法学研究院教授郭烁认为：一方面，检察机关作为国家法律监督机关，有权监督公安机关侦查活动的合法性，这是“制约性”的要求；另一方面，公安机关的侦查活动又旨在为检察机关的刑事指控作准备，在“大控方”格局的要求下，又要求两者工作具有高度“协作性”。这种“制约性”与“协作性”冲突在以证据为核心的刑事指控体系的构建过程中可以得到化解。《意见》提出“健全完善监督制约机制”，意图通过公安执法监督与检察监督的衔接，确保侦查活动的合法性与证据质量，提升审前程序质效；而健全完善协作配合机制的诸多要求又重点聚焦刑事诉讼的衔接流程，保障审前程序更加规范、有效、充分地收集固定证据，从制度层面提高刑事指控质量。可以说，《意见》从证据质量切入，找准了侦查监督与协作配合的结合点，使二者互为支撑保障。《意见》意图建立常态化的侦诉协作配合机制，将侦查活动纳入检察机关法律监督视野，确保全过程、动态监督。

除了强调侦查监督与协作配合，《意见》还从加快推进跨部门大数据协同办案机制和健全完善办案数据信息共享保障机制两方面，对健全完善信息共享机制作了细化规定。

打破信息壁垒，实现数据共享，让监督与协作更高效。“信息共享为分析研判本地区犯罪形势、落实相关政策中存在的问题、解决执法司法不规范问题等提供数据支撑，是保障监督效果的关键。”山西省检察院第一检察部主任王方谈道，应根据工作实际，明确信息共享模式，确保检警双方及时、有效共享信息。

搭建平台：设立侦查监督与协作配合办公室，让机制运行更畅通

“侦查监督与协作配合办公室的设立和实践运行是贯彻落实《意见》的重要抓手，承载着一系列监督、配合、制约机制的组织协调、统筹推动、督促落实、确保正常运转的职能，是确保14项侦查监督与协作配合机制落地落实的一项基础性工作。在一定程度上，侦查监督与协作配合办公室建得好不好，直接关系《意见》能不能落地落实，相关监督、配合和制约机制在实践办案中能不能真正发挥应有的功能和作用。”苗生明说道。

侦查监督与协作配合办公室与派驻检察时期检察机关设置在公安机关执法办案管理中心的派驻检察室是什么关系？四川省检察院第一检察部主任林红宇表示，派驻检察室更强调检察机关对公安机关的监督，是单方面的；而侦查监督与协作配合办公室则强调检警共同推进刑事办案质效提档升级。同时，二者也是实践探索和形成制度化、规范化成果的关系。浙江省检察院第一检察部副主任何德辉用“传承”“革新”“拓展”三个词语形容了二者的关系：首先是侦查监督与协作配合办公室对派驻检察室侦查监督、介入侦查、法律咨询等职能的传承；其次是由注重“单向监督”向突出“双向协同”的革新；最后是侦查监督与协作配合办公室职能在派驻检察室职能基础上进行了拓展。

记者在采访中了解到，各地检察机关内部加强组织领导和工作协同，外部加强与公安机关的沟通协调，求同存异、求真务实，推进侦查监督与协作配合办公室落实落地。截至2022年1月底，全国检察机关、公安机关已联合挂牌设立侦查监督与协作配合办公室2000余个。

“二人同心，其利断金；同心之言，其臭如兰。”侦查监督与协作配合办公室设在公安机关的执法办案管理中心，自然离不开公安机关的支持和配合。

记者采访了解到，北京市公安局海淀分局开展了一系列卓有成效的工作：硬件方面，按照《意见》要求，该局依托海淀分局执法办案管理中心“一站式”办案场所，在中心内设置独立办公室作为侦查监督与协作配合办公室的办公场所，并会同海淀区检察院共同提供配备必要的办公设备，保障办公室常态化运行；人员方面，实行专职常驻，该局与海淀区检察院共同在办公室设置常驻人员，共同完成监督协作、督促落实及咨询指导等工作；信息共享方面，该局与海淀区检察院共享办案数据，打破信息壁垒，为开展实时跟踪监督、统计分析奠定了坚实基础；机制运行方面，通过定期召开联席会议，对发现的重点问题进行通报，并采用“公安监督民警+检察官”模式强化业务指导，对重点问题突出单位及人员开展实地督导培训，固定每月检察官参加案管培训例会机制，在全局范围内对类案规范办理进行讲解，延伸个案提前介入机制，将提前介入延伸至立案侦查阶段，有效提升办案质效。

“依托侦查监督与协作配合办公室，浙江省一些基层院以问题为导向，联合公安机关针对刑拘后下行处理、存疑不捕后续侦查、侦查取证合法性等问题开展专项法律监督活动；一些基层院依托侦查监督与协作配合办公室开展诉讼式审查逮捕创新改革。”何德辉认为，贯彻落实好《意见》规定的办公室基本职能的基础上，应允许基层探索适当拓宽办公室的履职范围。据介绍，下一步浙江省检察机关将以“4+X”为履职方向，在履行好《意见》要求的四项基本职能的基础上，鼓励基层根据履职需要探索拓展相关业务，发挥“一室多职能”效力，使侦查监督与协作配合办公室履职效能最大化。

成效初显：侦查监督与协作配合互为支撑保障，案件办理质效双升

“2021年，我们办理的韩某等3人盗窃案，检察官认为该案虽属多人共同犯罪，但行为人犯罪情节轻微，且认罪认罚，不具有社会危险性，无逮捕必要，可不予提请逮捕，直接移送审查起诉。经共同研究，我们采纳了检察官的意见。后法庭适用速裁程序审理，对3名被告人判决单处罚金，取得了较好办案效果。”在接受记者采访时，山西省太原市公安局万柏林分局法制大队队长魏宝宏给记者讲述了他们与检察机关协作配合优质高效办理一起盗窃案的例子。

“侦查监督与协作配合机制的建立，为公安机关依法及时高效开展侦查、全面履行法定职责提供了有力保障。”江苏省常州市公安局天宁分局法制部门负责人在接受记者采访时说，通过这项机制，检察机关对他们所办案件进行质量把关，从实体和程序两个方面进行审查，帮助他们更进一步找准侦查过程中存在的问题，确保侦查方向正确、搜集证据及时，同时促进公安民警充分培养法律思维、提高办案素能。

侦查监督与协作配合办公室设立后，刑事案件办理出现了哪些变化？江苏省检察院第一检察部主任柳慧敏告诉记者：“2022年1月，江苏省检察机关主动介入和提前阅卷的比例同比分别上升14.9和17.1个百分点，同期，刑事案件退查件数和人数同比分别下降20.2%和39.9%。”侦查质量得以保障，办案效果得以提升，办案数据得以优化，侦查监督与协作配合办公室的设立在提升侦查办案质效方面已初显成效。

“如何将繁简分流工作嵌入侦查监督与协作配合办公室，目前机制、流程正在探索，特别是速裁、简易、普通程序案件的识别，以及相对不起诉案件的识别等工作，需要进一步与检察机关沟通。”“由于保密需要，如何设定与检察机关共享信息的边界，确保信息共享顺畅。”侦查监督与协作配合办公室刚落地不久，各地检察机关、公安机关在具体开展工作中就遇到了一系列问题。

勇于正视问题并积极解决问题，才能保障制度行稳致远。苗生明介绍，从目前调研了解的情况看，各地在推进侦查监督与协作配合办公室建设中需积极探索推动解决以下几方面问题：一是解决好制度机制问题。要抓紧健全和细化侦查监督与协作配合办公室工作机制和制度规章，研究制定符合实际、操作性强的绩效考核办法，确保办公室依法、规范、有序、长效运行。二是解决好人员问题。各级院要树立刑事检察“一盘棋”思想，加强统筹，从各刑事检察部门选派具有丰富办案经验的资深检察官常驻侦查监督与协作配合办公室，确保侦查监督与协作配合办公室能够真正发挥加强侦查监督与协作配合，提升办案质效的作用。三是解决好数据共享问题。要加强与公安机关的沟通，把健全完善信息共享机制、畅通监督线索渠道的必要性、重要性讲清楚，推动形成共识，共同落实中央要求，打破数据壁垒，实现信息共享。

（《人民检察》见习记者华炫宁 郑志恒）