以务实管用的方法加强和改进乡村治理

中央农办主任，农业农村部党组书记、部长 唐仁健

乡村治理是国家治理的基石，是乡村振兴的重要内容，不仅关系到农村改革发展，更关乎党在农村的执政基础，影响农村社会大局稳定。要将乡村治理放到提高国家治理体系和治理能力现代化水平、全面推进乡村振兴的大局中来认识谋划，不断完善制度框架和政策体系，用务实管用的工作方法推进善治乡村建设。

一、深入学习领会习近平总书记重要指示精神，深刻认识新阶段新征程全面加强和改进乡村治理的重要意义

当前，三农工作重心历史性转向全面推进乡村振兴。要主动适应新形势新要求，充分认识加强和改进乡村治理的重要意义，进一步统一思想、提高认识，真正把统筹推动乡村治理的责任扛起来、工作落下去。

第一，这是总书记关心、党中央重视的一件大事，要从讲政治的高度来认识。党的十八大以来，习近平总书记对乡村治理工作作出一系列重要论述，强调要创新乡村治理体系，走乡村善治之路；健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，让农村社会既充满活力又和谐有序；改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度。近年来中央一号文件都把乡村治理作为一项重点工作进行部署，2019年中办、国办专门印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。乡村治理是一项外部性很强的基础工作，是一项重大的政治工作、社会工作、群众工作。抓好了就是正外部性，农村和谐稳定，农民安居乐业、精气神积极向上，就能巩固党在农村的执政基础，稳固农村这个战略后院，保障乡村振兴行稳致远。抓不好就成了负外部性，可能导致人心离散，甚至激化矛盾引发社会不稳。新中国成立以来，农村能够保持稳定，很重要的一条经验，就是我们党始终高度重视乡村治理工作。新阶段新征程，我们面临的外部环境更加错综复杂，改革发展稳定任务更加艰巨繁重，更需要加强和改进乡村治理，以善治乡村为开新局、应变局、稳大局提供基础支撑。

第二，这是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的一件要事，要从系统谋划、统筹推进的角度来对待。乡村振兴五句话二十个字的总要求，乡风文明、治理有效就占了两条；乡村五大振兴，人才、文化、组织振兴都是乡村治理的重点任务；农业农村现代化，乡村治理体系和治理能力现代化是应有之义。全面推进乡村振兴，重点就是抓乡村发展、乡村建设、乡村治理。这三件大事相辅相成，要系统谋划、协同推进。既要通过产业发展、乡村建设打牢乡村全面振兴的物质基础，也要通过加强和改进乡村治理，提供高效组织动员的社会基础和农民向上向善的内生精神力量。乡村产业发展了，老百姓腰包鼓了，对生活品质、美好环境的需求自然而然也就有了，精神文化生活也需要丰富起来，否则农民无所事事，要么打牌赌博，要么大操大办红白喜事，甚至给非法宗教、封建迷信活动留下滋生的温床。全面推进乡村振兴，硬件、软件都要抓，不能顾此失彼。

第三，这是办部局系统必须抓、要抓好的一件新事，要以守土尽责的力度来落实。现在各级农业农村部门的工作已经从一农拓展到三农，农村的工作都要统筹抓起来。今年国务院扶贫办改组为国家乡村振兴局，归口农业农村部管理。今后乡村振兴是中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局三家一起抓，抓好乡村治理自然也是办部局系统的职责所在、分内之事。中央农办要发挥好牵头抓总作用，农业农村部要搞好统筹，乡村振兴局要把相关具体工作抓起来。上边有办部局统筹抓，中间有各地党委农办、农业农村部门、乡村振兴部门一起管，下边有基层组织和驻村工作队具体干，是大系统、大队伍，抓好这项工作有条件、有底气。从这几年实践看，在牵头抓总、统筹协调、推动各部门形成工作合力的基础上，探索创新了积分制、清单制、数字化等治理方式，乡村文化和农民宣教活动也有好的起色。实践证明，乡村治理抓与不抓、大抓和小抓、虚喊跟实干大不一样，只要下足力气、把准方向、做实抓手，这件事就能抓好、抓出成效。

二、聚焦重点难点，着力破解当前乡村治理的突出问题

乡村治理涉及的方面很多，需要解决的问题也不少。总的工作思路和重点任务，中央已经作出全面部署，中央农办、农业农村部也会同相关部门作了具体安排，要认真抓好贯彻落实。当前，重点是立足全面推进乡村振兴的新形势新任务，坚持问题导向，针对性解决突出矛盾问题，以点带面推动乡村治理工作再上新台阶。

第一，推广运用清单制，着力解决村级组织负担重、运行不规范等问题。现在，一些地方考核检查应接不暇、村级组织压力山大、村级运行不规范等问题确实突出。这些问题不解决好，村级组织运行无序、疲于应付，村干部都成了“表哥”“表姐”，精力都放在填表打卡迎检上，没时间为农民群众提供优质服务、抓乡村振兴。

整治形式主义，减轻村级组织负担，规范村级运行，最根本的是建立长效机制，各地进行了积极探索。目前看，清单制就是一种应用范围广、务实管用的机制，虽然具体形式不同，但归结起来，都是将基层管理服务事项细化为清单，明晰职责边界、优化办事流程、健全评价机制，形成规范化、精细化、具象化的制度办法，能够有效促进村级组织高效规范运行，提升乡村治理效能，好学、可用、能推广。各地要结合自身实际，积极有序推广运用。

一是科学编制清单。从各地实践看，具体清单主要有村级组织自治事项清单、村级组织协助政府工作清单、村级小微权力清单、公共服务事项清单以及评比考核、出具证明清单等几类。具体到一个地区，编制清单不要过分求多求全，要以问题为导向，针对本地突出矛盾、基层干部群众关注的突出问题，确定清单类型。重庆市渝北区从破解基层负担过重入手，向行政管理惯性“开刀”，用“四张清单”解难题、破困局、提效能，就是很好的例子。编制清单的条目，要依照法规政策全面梳理，做到精准、清晰、简明。广东省汕头市梳理村级组织自治工作47项、协助政府工作76项，制定村公共服务项目6大类36小项，各项工作于法有据、权责清晰，让村级组织运行由无序到有序，从以前承担过多行政事务逐步回归到服务群众的主责主业上。

二是规范清单运行。有了清单，还要建立每项清单的运行规则，明确实施的主体、内容、流程等细节，并通过张榜公布、网上公开、漫画图册等方式广为宣传，做到让群众能按章办事，干部会依规履职。浙江省宁海县推行小微权力清单制，在依法梳理出36项权力清单的基础上，配套编制了45张流程图，明确了权力主体、权力内容、操作流程、决策方式、法律依据等。大家关心的村级事务，找谁办、怎么办、什么时间办完一目了然。制定这些规则，实质上是实现了清单运行的规范化和标准化，把权力关进制度的笼子里，让村干部管事由“逾矩”变“规矩”，农民群众办事由“烦心”变“顺心”。

三是发挥监督作用。保障清单制的有效运行，监督就得到位。要鼓励群众通过“议事会”等载体开展监督，提升村务监督委员会履职能力，压实乡镇监督责任，充分发挥上级党委政府、群众和社会各方面的监督作用。要定期对清单运行情况开展群众民主评议、上级部门考核评价，评价结果与干部考核、绩效奖励、评优评先等挂钩，并明确违规问题处理办法。湖南省涟源市将清单运行纳入纪委监委日常监督重要内容，对违反清单办事的单位和负责人严肃问责追责、曝光通报，各地可以借鉴。

同时，清单制的运行，还要有一定的人力、经费、技术等手段予以保障。在推广上不能搞一刀切、齐步走，条件成熟的，可以制定省级指导意见，在大范围甚至整省推进；也可以先鼓励部分市、县，因地制宜开展不同类型清单的实践探索，待试点取得经验后再逐步推广推开。

第二，持续推进农村移风易俗，解决好高价彩礼、人情攀比、厚葬薄养等突出问题。这些问题，群众反映十分强烈，社会舆论普遍关注，表面看似小事，但长期积累可能带来严重后果。比如天价彩礼、大操大办，看上去只是人情往来，但如果听之任之，就会形成互相攀比、铺张浪费等不良风气，农民背上沉重的“人情债”。2019年5月，习近平总书记主持中央深改委会议审议通过了《关于进一步推进移风易俗 建设文明乡风的指导意见》。两年多来，各地各部门进行了积极探索，取得了较好成效。但也有一些地方陈规陋习还是“涛声依旧”，抓一抓好一阵，放一放又反弹回潮甚至愈演愈烈，这都反映出移风易俗必须长期抓、持续抓，在思想上形成自觉、在制度上形成规范、在风气上形成氛围，坚持不懈、落细落小，真正以新风易旧俗。

一是落细落实约束性措施，把村规民约立起来。制度规范的执行，最怕的就是破窗效应。村里明确不许大操大办，但有人大操大办了却没有受到惩戒，规范就形同虚设、变成摆设。村规民约，对于正面的、向上的要引导倡导，对于负面的、禁止的也得有细化实化、可操作的细则和罚则。比如河北省邯郸市肥乡区出台了红白喜事指导标准，由村委会或村民红白理事会参照指导标准，制定本村细则，明确待客范围、礼金数量、席面规模、办理天数、仪式程序等具体标准。肥乡区还出台了相关规定，对于带头移风易俗好家庭，明确了享受免费体检、生育住院费用减免、创业贷款等6项优惠政策；对于违反规定的，明确了不能评为星级文明户、电视台曝光等5项约束性措施。这样标准清晰、有奖有罚，花小钱办大事，增强了村规民约的导向性、约束性。在农村，村看村、户看户，群众看干部，管好了党员干部这个关键，群众工作就好做了。因此，各地在推进移风易俗过程中，首先应要求党员干部带头执行，对于违反者要依据党纪党规予以惩戒。同时，充分发挥红白理事会、村民议事会、道德评议会等群众组织作用，通过有效约束，引导群众贺喜庆祝有分寸、丧葬风俗有尺度，形成良好乡风。

二是强化针对性宣传，把社会氛围提起来。我国农村是个典型的熟人社会，村民之间相互影响很大，群体性特征明显，抓宣传教育、推动成风化俗非常重要。今年4月25日，中央农办和中宣部在安徽小岗村共同启动了“听党话、感党恩、跟党走”宣讲活动，以通俗易懂的语言和群众喜闻乐见的形式讲成就、讲政策，有效增进了农民群众对党的政治认同、思想认同、情感认同。农业农村部还组织开展了“县乡长说唱移风易俗”活动，运用地方传统曲艺等方式进行宣传引导，营造氛围。要把这些活动长期坚持办下去，组织党员干部进村入户、进田下地，面向农民群众深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想教育，大力弘扬和践行社会主义核心价值观，反对封建迷信。选树农村道德模范、身边好人、五好家庭和好邻居、好婆媳等先进典型，用好县乡广播电视、镇村公开栏、农村集市等传统宣传阵地，探索利用微信、短视频等新媒体新阵地，抓住过年过节、寒暑假等关键时段，讲述农民群众“看得见、够得着、摸得到”的事迹，对婚丧陋习、孝道式微等不良风气，及时曝光形成舆论压力，做到“好人好事人人夸、歪风邪气有人抓”。

三是聚焦重点群体需求，把民生难题解决好。陈规陋习既是社会风气问题，背后也隐含许多民生短板。比如，厚葬薄养反映了农村养老保障和服务体系还不健全，年轻人面临出门打工与回家照顾老人的两难困境。高价彩礼反映了当前农村青年择偶选择面窄、婚恋服务不健全等现实难题。要聚焦重点，帮助农村大龄青年提高技能水平和致富能力，拓展交友交际信息渠道，增加低成本的婚恋服务供给，推动解决高价彩礼等问题。甘肃省合水县组织开展青年联谊会、举办集体婚礼等方式，推广“零彩礼”，省心省钱还隆重大方，既有面子也保住了“里子”。推进移风易俗，要紧盯重点群体的民生需求，采取务实有效办法，为他们办好事解难事。

第三，提高农民组织化程度，探索破解乡村社会“散”的问题。当前乡村治理方面的问题，归结起来就是一个“散”字。有些地方村庄缺乏凝聚力向心力，“说话没人听、办事没人跟”。要通过组织农民、发动农民，重塑村级党组织的领导力、引领力、号召力，巩固党在农村执政基础。

一是强化党建引领。我们党抓农村工作很重要的一条经验，就是把党的组织建在村里，发挥村党组织战斗堡垒作用，通过政治教育、思想引导、社会服务把农民组织起来，紧密团结在党的周围。推进乡村治理，一定要把强化农村基层党组织建设摆在首位，建强基本队伍、基本阵地、基本制度、基本保障，组织带领村委会、集体经济组织、社会组织等共同唱好乡村全面振兴大合唱。要加大从本村致富能手、外出经商务工人员、高校毕业生、退伍军人等群体中培养选拔村干部的力度，健全第一书记工作队常态化驻村工作机制，增强乡村治理骨干力量。广泛开展党员户挂牌、承诺践诺、设岗定责、志愿服务等活动，充分发挥2500多万农村党员的先锋模范作用，引领群众组织起来、人心凝聚起来。

二是突出文化凝聚。如果长期缺乏健康向上的精神文化生活，农民群众就容易被封建迷信、拜金主义、个人主义等侵染，影响对集体的归属感、认同感，侵蚀党在农村的思想基础。这些年，村级文化服务中心基本实现行政村全覆盖，农家书屋、文化活动广场等设施也更加健全，但一些地方有设施没人用、有场所没活动等问题还不少，有些村民无所事事沉迷于打牌赌博、刷手机、玩游戏。农村思想文化阵地，我们不去或者没有很好地去占领，留下缝隙，就会被别人占领。其实乡村优秀传统文化有特色有精华，农民也欢迎，这方面抓好了，农村的文化阵地就能建强了。要积极培育扎根农村的乡土文化能人，支持发掘乡村本土文化资源，运用现代化传播方式、农民喜闻乐见形式，推出一批具有乡土特色、贴近农民生活、积极向上的文化活动，用优秀的文化滋养身心、凝聚人心。这几年，各地着眼农民需求，依托中国农民丰收节庆祝活动，举办农民艺术节、农耕文化节、农民运动会等多种文化活动，给农民群众送上了一份精神文化大餐，受到农民欢迎，要继续坚持做好，打造乡村文化品牌。

三是化解矛盾纠纷。改革开放以来，农村社会结构和利益格局都在发生深刻变动，一些地方城乡之间、企业与农民之间以及农民内部不同群体之间利益的调整，不可避免会带来各种矛盾冲突。近年来一些农村因为征地拆迁、宅基地使用等引发纠纷，甚至群体性事件时有发生，一定要引起高度重视。化解矛盾纠纷，一方面，必须健全乡村治理体系，从制度上理顺各种利益关系，平衡不同利益诉求，维护农村社会和谐稳定。另一方面，要建立完善多元化的调处化解机制，推广新时代“枫桥经验”，做好矛盾纠纷源头化解和突发事件应急处置工作。只有把为民解难题做到他们心坎上，才能让矛盾不出村、不出乡，从源头上预防和减少社会矛盾。

三、把握乡村发展规律，创新完善乡村治理工作方式方法

乡村治理是党委农办、农业农村、乡村振兴系统的一项新职能，要适应农村发展变化的实际，探索新打法新路径。

第一，工作如何切入、怎么破题？这几年，中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局通过一手抓统筹协调，推动出台文件，建立部际联席会议制度，与相关部门一起会商形势、谋划政策、推进落实，形成了协同配合、合力推进的良好机制；一手抓模式创新，会同有关部门开展乡村治理试点示范，遴选全国典型案例，形成了新的工作抓手。乡村治理、乡风文明等工作涉及许多部门，但只要工作定位找准了、思路方法找对了，该牵头的牵头，该配合的配合，就能得到大家的认可和支持。要坚持协同推进的工作方法，不断总结和完善工作机制，强化乡村治理的工作合力。

第二，工作角度怎么把握？乡村治理关键是做好群众工作，争取绝大多数农民群众的支持认可。要紧密联系群众、紧紧依靠群众，多做正向引导、正面宣传，把道理实实在在讲清楚，把利害清清楚楚说明白，让人心服口服。对于人情攀比问题，大多数农民都是深受其害，但又碍于情面，谁也抹不下面子，不得不随大流，如果定出了标准、明确了规范，大家都一样，少花钱也不丢面子，相信绝大多数人都会拥护。治理高价彩礼、高价人情，不是限制或取消正常的人情往来，这个度也得把握好。切忌在工作中简单粗暴，把农民群众推到对立面，造成工作被动，引发新的矛盾。

第三，农民的积极性怎么调动？农民既是乡村治理的对象，更是治理的主体。抓好这项工作，关键是保障好农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，村规民约制定、村庄规划设计、低保户确定、宅基地分配等事项，都要让村民充分参与进来，让老百姓自己“说事、议事、办事、主事”。江苏省在推动农村危房改造过程中，坚持“农民群众不认可不启动，农民群众不满意不收尾”，充分吸收农民的意见建议，反复进行思想动员。这样就把头尾都交给群众来把握，充分吸收农民群众的意见建议，把工作做在前，看着前期费劲一点，后期工作推动就非常顺利。这些好的做法要认真总结推广，逐步提升为乡村治理的制度性安排。做好农村工作关键是把农民组织动员起来，建立农民参与的有效机制，农民能干的事要交给农民干，政府为主干的事要把农民带上一起干。这个方法看似麻烦，实际省事，一劳永逸，长期管用，否则负无限责任。

第四，抓手载体怎么做实？乡村治理、乡风文明等工作，抓的是软件，务的是实功，要想取得明显成效，必须“虚事”实做、软件硬抓，让这些工作看得见摸得着，农民有真切实感。积分制、清单制为什么能落地能见效？总结起来有三条。一是有细化的标准，哪些能干、哪些不能干列得清清楚楚，干多干少有量化的指标。二是有规范的程序，干一件事有哪几步、去哪办、谁来办，一目了然。三是有评价的机制，干完后谁来考核、考核什么内容、结果怎么运用，都有一整套的办法。乡村治理工作如果都能像这样具体、具象、规范，找准抓手载体，一定能抓好抓实抓出成效。

（本文系中央农办主任，农业农村部党组书记、部长唐仁健2021年11月16日在乡村治理中推广运用清单制暨农村移风易俗工作视频会上的讲话，文章略有删减）