山东省：坚持规范管理 推动PPP高质量发展

山东省财政厅政府投融资管理中心 唐宁

根据会议要求，我主要从四个方面汇报。一是简要介绍山东省PPP工作的总体情况；二是规范管理的主要做法；三是存在问题和不足；四是下步工作打算。

一、PPP工作总体情况

山东省自2014年启动PPP工作以来，牢固树立“做真PPP、真做PPP”理念，始终坚持“规范”和“发展”的基本原则，鼓励各级加大PPP推广力度，广泛吸引撬动社会资本参与基础设施建设和公共服务供给，在“六稳”“六保”“三促”等方面发挥了积极作用。截至目前，山东省纳入全国PPP管理库项目共781个，投资额8616亿元。政府前期投入351亿元，预计可吸引撬动社会资本约8200亿元。累计签约落地686个，开工538个，进入运营期302个，落地数和开工数均居全国首位。从地区分布看，项目已涵盖省本级、15个市本级、156个县本级，覆盖率达86%。从行业领域看，主要覆盖市政工程、交通运输、教育、医疗等公共服务领域，其中，市政工程领域项目320个，投资额3535亿元，均占管理库项目的41%；乡村振兴领域项目177个，投资额1221亿元，分别占管理库项目的23%和14%；教育医疗等民生领域项目372个，投资额3582亿元，分别占管理库项目的48%和42%。从实施效果看，这些项目的实施，进一步改善了城乡基础设施条件和人居环境，提升了教育医疗等公共服务供给质量，增强了人民群众的幸福感、获得感、满足感。

二、PPP规范管理的主要做法

近年来，山东省秉承既积极又稳妥的原则，重点围绕七个方面，抓好PPP规范管理工作。

（一）围绕建章立制，出台三类政策。一是出台总的指导意见。在PPP发展初期，省政府办公厅转发了省财政厅、省发改委等部门制定的《关于在公共服务领域推广PPP模式的指导意见》，明确了PPP工作总体要求、适用范围、操作模式、保障措施，奠定了PPP发展的总基础。构建了党委政府主导、财政部门牵头、行业主管部门负责、项目公司具体实施、咨询机构服务配合的组织领导机制，形成了凝心聚力、协同推进的良好局面。二是接续开展主题年活动。连续四年开展PPP“项目落地”“规范管理”“绩效管理”“高质量发展”等主题年活动，印发实施意见，从抓落地、强规范、重绩效、促发展等方面各有侧重地制定措施，不断健全长效机制，持续狠抓项目管理，有序推动PPP工作规范开展。三是出台具体意见指引。2021年，印发山东省PPP规范发展意见，聚焦“规范”和“发展”两大主题，提出24条具体措施，强化项目论证、监督检查、审核管理等，着力推动PPP提质增效。今年上半年我们又研究印发了山东省PPP综合信息平台项目库管理操作指引，一是创新提出项目重大信息变更采取线上与线下相结合的方式审核，明确重大信息变更省级审核路径和具体要求。二是进一步明确准备、采购、执行、移交、退库等项目全生命周期各环节操作流程和要求，包括由谁负责、资料要件准备什么、审核要点、注意事项等内容，流程明确、权责清晰、易于操作，解决了工作难点和矛盾问题，进一步提升山东省PPP项目管理质量、效率和透明度。

（二）围绕项目管理，把好三个关口。一是把好入库关。从2021年起，山东省提出新上项目要统筹考虑政府综合债务率、财政承受能力双重因素，充分论证新上项目必要性，从入口上最大限度避免通过包装等形成伪PPP项目的现象发生。印发关于加强PPP项目入库管理工作通知，规范入库流程，明确审核重点，压实各参与方责任，进一步缩短审核周期。目前，山东省80%以上的项目从提交入库申请到省级审核完成提交部里，时间不超过1个月。鼓励引导实施机构在项目入库前开展市场测试，进一步优化“一案两评”，提高项目吸引力和可融资性。山东省加强入库管理工作获部PPP中心领导批示表扬。二是把好在库关。强化项目公司监管、投资控制、政府采购、信息公开、监督检查、风险管控等重点方面管理，要求各级在项目未入库之前不得以PPP名义开展采购活动。督促各级及时充分披露项目信息，组织开展全省PPP项目合规性检查、信息质量检查等活动，检查项目近700个，有效整改信息字段填报不完整等问题。三是把好退库关。要求各级对符合清退条件的项目主动申请退库。其中，对已落地项目，需合作双方达成退库一致意见后再退库，妥善处理后续事宜。

（三）围绕规范运作，抓好三项推进。一是推进省级项目运作实施。加强同省直行业主管部门沟通联系，一方面，主动上门提供政策支持，联动谋划储备运作重大省级项目。另一方面，督促加快现有项目实施，省级小清河复航工程PPP项目顺利推进，已完成工程量81%、投资110亿元。二是推进市县项目运作。联合省农业农村厅、交通运输厅、水利厅等行业主管部门，面向市县征集项目，纳入储备清单，助力乡村振兴战略实施、基础设施“七网”建设等。三是推进项目问题解决。经常性地深入市县调研，变“被动解答”为“主动服务”，帮助市县深入细致地分析项目推进和管理方面存在问题及原因，提升规范管理水平。

（四）围绕绩效管理，做好三项工作。一是积极开展绩效指标研究。2020年，山东省作为首批试点省份，启动污水处理、黑臭水体治理PPP项目绩效指标体系研究工作，历经起草与论证、测试完善和发布上线等阶段，反复研讨论证数十次，率先印发了两个领域PPP项目绩效指标体系文件，为项目科学实施绩效评价提供了重要的参考依据。二是扎实做好绩效评价工作。通过“绩效管理年”活动，提出10项具体措施，将PPP绩效管理理念贯穿项目全生命周期。第一时间转发财政部绩效管理操作指引并提出贯彻意见，指导督促各级按要求开展绩效评价，取得较好成效。各地结合工作实际，加大评价结果应用力度，以评价促实施，确保项目高效运作。截至目前，山东省共有277个项目开展绩效评价，投资额1254亿元。三是严格落实按效履约付费。明确要求各级建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，强调财政部门可结合每年工作重点，选取PPP项目开展绩效再评价。督促各级根据绩效评价结果及时足额履约付费，对履约不及时、整改不到位的地区，新上项目申请入库原则上省级审核不予通过，倒逼各方履约践诺。

（五）围绕风险防控，开展三项评估。一是项目实施进度分析评估。每月调度梳理汇总全省PPP项目情况，形成总体情况表，全面掌握项目进度和市县运作情况。每季度从地区分布、民企参与、财承等九方面系统分析研究，找出问题，制定措施，力争项目运作再提速、质量再提升。二是已运营项目风险评估。全面开展全省PPP项目自查工作，针对运营期可能出现的各类风险，提前研判处置，制定防范措施。结合自查情况以及审计提出问题等，定期召开线上会议，通报情况，督促整改，确保全省PPP项目平稳运行。三是项目风险联审评估。会同厅预算处（政府债务处），对管理库项目以及新申请入库存量转换项目，开展风险联审评估，逐一在政府隐性债务平台进行筛查，防止因“双跨”问题出现新增政府隐性债务风险。

（六）围绕队伍建设，提升三项能力。一是提升管理能力。指导市县建立PPP专职管理机构，明确职责分工。截至目前，全省已有13个市96个县（市、区）成立了PPP管理专职机构。二是提升业务能力。邀请财政部领导及业内专家学者，面向PPP各类从业人员，讲解PPP最新政策以及实操案例。截至目前，省财政共组织培训70余场，累计培训万余人。三是提升实操能力。成立了全省PPP工作交流群，实时帮助各市县解决问题和困难。不定期召开经验交流、研讨会议等，搭建沟通平台，互相学习提升。

（七）围绕营造氛围，抓好三项宣传。一是积极开展推介宣传。举办项目推介会，搭建各方对接平台，助力破解PPP项目融资难、融资贵、融资慢难题。如在潍坊举办的PPP助力乡村振兴战略现场会暨项目推介会，共推介项目21个，投资额360亿元，时任部PPP中心主任焦小平同志莅临现场指导并给予高度评价。二是大力开展新闻宣传。在部里的关心支持下，山东省首个PPP项目小清河复航工程被新华社《高管信息》报道；昌邑市柳疃现代农业产业园建设PPP项目和曲阜市交通基础设施提升工程PPP项目被《人民日报》报道。召开全省新闻发布会，用数据和案例展现山东省PPP规范发展状况。联合《大众日报》整版宣传报道9次，提振了各级规范运作PPP的信心。山东省信息宣传工作多次获部里表扬。三是做好项目案例宣传。筛选27个经典PPP项目，形成案例选编集印发各市；每月至少编辑一期PPP经验交流材料，以财政情况形式供全省借鉴参考，提升PPP规范管理水平。

三、存在问题和不足

虽然山东省PPP规范管理工作取得了一定成效，但与其他先进兄弟省份相比还存在一定差距，也存在一些问题和不足。比如，部分地区对项目入库后特别是运营期的规范管理重视程度不够，容易导致项目在运作过程中“变味走样”，存在一定的风险隐患。再如，部分项目绩效管理不够扎实，有的项目未按合同约定进行建设期绩效评价，集中在运营期开展评价；有的项目单纯为了付费而评价，程序不够严谨规范，对项目产出质量的约束提升作用发挥不够好。

四、下步工作打算

今年中央财经委第十一次会议要求，推动PPP规范发展、阳光运行，为未来PPP规范管理指明了方向。下一步，山东省将认真贯彻落实本次培训会议精神，虚心学习借鉴兄弟省份先进经验，着力从以下四个方面狠下功夫：

一是提高思想认识，提升管理能力。引导各级各有关部门深入贯彻PPP规范管理理念，统一思想认识，不仅注重前期的谋划入库更要注重后续的规范管理。

二是强化项目管理，实现规范运作。督促各级严格执行现行PPP项目管理政策规定，认真贯彻落实山东省PPP项目管理库操作指引，进一步规范流程，明确责任，提高效率。严格入、退库审核，督促各级及时更新项目信息，实时监测财政支出责任，严控10%财承红线。

三是强化绩效履约，优化营商环境。指导市县根据印发的分行业绩效指标体系，结合项目实际优化评价指标，推动绩效管理更加科学有效。鼓励各级通过检查调度等措施，督促财政部门依法依规将PPP项目财政支出纳入预算管理，根据评价结果及时足额付费，打造诚信营商环境。

四是积极推广运作，探索创新突破。引导各级在黄河流域生态保护、基础设施“七网”建设、乡村振兴、文化旅游、医养健康等领域，积极推广运用PPP模式，推动山东省新增项目数量和投资规模合理增长。探索采取不动产信托基金（REITs）模式运作，力争用1-2年时间实现PPP项目REITs化“零突破”。