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城乡景观风貌是由自然山水、历史遗迹、公共空间、建筑及街道界面等要素共同构成的城乡形象，既包含自然景观，也包含人文景观。独具特色、风景优美的城乡景观风貌，是城镇发展的重要资产，也是城乡可持续发展的必然要素。
随着城镇建设的快速发展，城乡景观风貌保护与塑造面临诸多挑战，自然生态环境恶化、重物质轻人文、重城轻乡、同质化等问题凸显，但目前尚缺乏纲领性的制度设计来支撑城乡景观风貌的科学管控。
本文以广东省为例，从组织架构、景观风貌修复、城乡风貌规划设计以及实施管理等方面，探索法制顶层设计，以期为城乡景观风貌的依法管控提供参考，从而促进人居环境美化，提升城乡建设品质。
中国在经历了过去一段时间的快速城镇化后，经济和物质条件得到很大改善，同时，快速城镇化也对土壤、空气、水源、森林等自然资源造成了许多破坏，直接影响了原有特色城乡景观风貌的延续和保护，“千城一面”成为目前我国多数地区的真实写照。
近年来，中央城市工作会议、党的十九大报告以及国土空间规划改革等中共中央重要会议及政策文件，多次强调要加强风貌管控，突出地域特色，留住城市“基因”。如今，我国正逐步由高速增长向高质量发展转型，提高城乡建设品质任重道远。如何通过强化制度设计来推动城乡景观风貌的改善与提升，是一个亟须解决的问题。
城乡景观风貌管控现状及存在的问题
风貌管控法规制度缺乏、机构缺失
自1990 年以来，我国许多省、市如河北、山东、重庆、深圳、北京等，开始注重对城乡景观风貌的科学管控，也对规范编制及审批景观风貌规划或城市设计进行了相关探索，并研究制定了一系列技术规范。
2017 年，住建部颁布《城市设计管理办法》，指导城市建设，但其仅属于国家部门规章；且由于颁布时间早于规划体系的重构，其对城市设计的编制管控要求，缺乏与现行国土空间规划体系的有效衔接；不仅如此，其管控范围也较局限于城市地区，缺乏对乡村地区的统筹考虑。
广东于2013 年颁布了《广东省城乡规划条例》，提出了对城市设计的原则性要求，但至今仍缺少与城乡景观风貌管控直接相关的主干法。从机构设置来看，目前住建部尚未设立城市设计的专管司局，下属各省住建厅也并未明确城市设计的专管处室。
城乡设计编制体系不明、传导不畅
过去，我国景观风貌相关规划主要分属于城市规划和土地利用规划两种体系，在城市规划区范围内的景观风貌主要受前者管控，在乡村地区的景观风貌主要受后者管控，这种“挂空管控”的方式造成城乡之间的景观风貌缺乏统筹协调。
此外，城市地区的城市设计内容与控制性详细规划内容存在很大程度的重复或不一致，导致城市设计的执行效力不足。例如珠海某街区城市设计导则，一方面，其内容涉及交通、道路剖面设计等，与控规中的交通规划内容重复交叉，且存在诸多不一致的管控要求；另一方面，没有预设与建筑或工程设计的接口，导致城市设计的空间表达难以转化为规划管控的具体标准，不能作为设计的依据，无法有效引导下一阶段建筑或工程的设计。
而在乡村地区，由于规划缺乏景观设计理念与设计方法，且缺乏对农房建筑形态、色彩等的统筹考虑，乡村风貌特色并不突出。
相关规划审批标准不一、效力不强
由于尚未有法律法规明确规定城乡景观风貌规划或城市设计的审批管理程序，其与国土空间规划、控制性详细规划等法定规划内容脱节，同步审批存在一定难度。比如目前广东省各市根据自身情况设立相应的城市设计审查机构，但并没有设置统一的报审标准和组织架构。
且城市设计的修改程序较为随意，缺乏统一的标准规范，导致规划审查部门无法在具体建设项目中有效地对开发建设行为进行约束。
建设实施管控力度不足、良莠不齐
由于缺乏顶层设计和整体统筹，城乡景观风貌规划呈现出“开发一片、编制一片”的现象，规划设计先导性不强，城乡各片区之间的协调与衔接不畅。以土地出让为目的碎片化控规编制模式，导致其容易为地产开发所牵制，对景观风貌的管控与保障作用不足。
以广东省惠州市双月湾为例，受开发时序不当、主体多元以及旅游建设后发性的影响，滨海地区风貌呈现出城乡风貌混杂、空间品质低下、公共场所不足、城镇轮廓单一等问题。
滨海地产建筑的色彩与风格，以小区或开发单元为单位进行统一，缺少整体统筹和管控引导，导致滨海地区不同楼盘的建筑风格与色彩差异较大，风貌不协调（图1）。
图1 城乡风貌混杂情况（以广东省惠州市双月湾为例）
城乡景观风貌缺乏管控的原因剖析
总体来看，目前城乡景观风貌管控不力的主要原因在于，既缺少控制程序和控制手段上的工具理性，又缺少控制依据和控制内容上的价值理性，还缺少法律地位的行政理性，即存在工具理性、价值理性和行政理性的多重缺位，从而导致了管理工作的消极与被动。
缺乏工具理性：控制手段和控制
程序的不足在过去和现行的规划管理体系中，景观风貌管控的主要工具是控制性详细规划、地块设计条件以及各类实施细则与设计规范。这些规范，要么是“一刀切”式的笼统描述，要么是对各类设计情况的详细条文规定，同时在诸如容积率等地块指标的确定方法上往往缺少研究依据，导致在面对纷繁复杂的具体情况时规划管理和控制的被动性凸显。
一方面，控制指标的确定缺乏研究依据，造成了控规编制完成后仍出现大量的调整工作，消耗了很多社会资源；另一方面，即使建设主体按照控规要求深化设计，由于缺乏城市整体层面的风貌控制要求，缺乏对城市公共空间的关注，缺乏对本地块与周边城市环境关联性的考虑，以及对引导性指标的考量与评判标准的不清晰，由无数相互孤立的开发建设活动所形成的城市空间环境，仍难以达到预期效果。
缺乏价值理性：可量化、可操作
的价值标准和评价体系不足目前，城市景观风貌管控缺乏科学、可量化的价值标准和评价体系。比如控制性详细规划的引导性指标（如建筑形式与体量、建筑风格、建筑色彩和其他环境要求等），由于难以量化描述且缺乏必要的前提研究，多以“现代、后现代、简洁、体量不宜过大”等含糊的概念来描述，很难从中了解规划控制的真实意图；且由于这些引导性指标本身不具备强制性，在缺乏必要的审议制度和监控机制的情况下，建设主体对其视而不见、管理部门也难以实际评判实施与否，控规引导性指标的目的落空。
此外，城市设计成果包含大量有价值的信息，但仍然无法转化为规范性的管理语言，因此，城市设计的可操作性也就无从谈起。
缺乏行政理性：整体价值观难以贯彻落实到法律管控之中
城市设计要求属于土地出让的规划条件之一，但是大部分城市设计成果及城市设计导则的导控要求并未被纳入规划条件中；而且城市设计要求也未在土地挂牌公告信息中明确提出，城市设计成果及导控要求得不到相应的法律保护及落实，这导致在项目开发过程中无法对城市设计的相关要求进行监督。
城乡景观风貌的管控首先要加强制度设计，厘清国家和地方在政策、法规层面对城市设计的事权。基于制度经济学，对行政和法律制度进行合理构建，按规律协调公与私、私人与私人，以及不同群体之间的关系，避免城市的品质被资本或权力所侵蚀，保证公共利益。其次需要明确城市设计管理的法理基础，慎重对待法定化。
城乡景观风貌管控的“他山之石”
从国际和国内部分先进地区的发展经验来看，通过相关立法，将景观风貌的保护与塑造纳入法律管控，是解决特色风貌缺失的有效手段。景观风貌管控已经成为城市公共政策的载体与公共管理的手段之一。
西方发达国家的景观风貌管控、城市设计在法律地位、编制方法、新理论应用、管理手段等方面都有比较成熟的经验，已逐渐进入精细化管理阶段。
明确城乡景观风貌管控的法定地位
从文艺复兴时期的佛罗伦萨城市建设，到英国的“城市公园运动”，可以看出，城市美化运动是景观风貌遭受破坏后社会发展向生态文明转型的必然过程。同时，伴随着一系列促进城乡景观风貌保护的公共政策的出台，如20 世纪70 年代，德国实施城市风貌规划，在落实控制性详细规划和修建性详细规划关于建设强度、高度等控制要求的基础上，对街巷及建筑立面细部提出更深入的控制要求，进一步解决了传统规划对城市景观风貌控制引导不足的问题；20 世纪90年代，英国开展城市设计体系研究，推动城市设计管理法制化；1993 年，法国审议通过《风景园林法》，促进城乡环境和历史景观的有效保护和改善；2004 年，日本实施《景观法》，从景观规划、协议、管理机构等方面，有效管理和控制城乡风貌。
法国和日本将景观风貌的公益性作为管理的法理基础，强调景观风貌为全民“资产”，并将风貌管控作为评价社会、经济、文化建设的一个重要指标，从而强化城市建设中景观风貌的管控。
从国内部分先进地区的发展经验来看，浙江2018 年出台了《城市景观风貌条例》（以下简称《条例》），开创了国内省级景观风貌立法管控的先河。《条例》规定了景观风貌规划设计、实施监管、保障措施等相关内容，创建了较为完备的景观风貌法制制度。
在城市层面，我国目前有三个城市探索出台了市级风貌条例，分别是青岛、威海、成都，它们从空间规划、自然和人文风貌保护等方面入手，为厘清管控要素和出台分级分类、因地制宜、刚弹相济的管控机制，提供了有益经验（表1）。
表1 部分国家或地区有关城乡景观风貌立法借鉴
城市设计编制内容完善、可实施性强
在城市设计编制方面，国内外先进地区通过编制城市设计导则，来指导城市设计方案。例如在美国，城市设计导则属于区划法的一部分，编制内容涵盖了制度性内容和绩效性内容，保证了城市设计实施的刚性和弹性相结合。
一般来说，区划法的文本内容包括以下四个方面：地段的设计要求（如地块的最小面积和面宽、后退红线距离、容积率、停车位数量与位置、招牌大小等），建筑物的设计要求（如限制高度与层数、建筑面积、建筑占地面积等），允许的建筑用途，以及审批程序（如何判定建筑项目是否符合区划法的要求，以及必要的申诉程序等）。
区划一旦由立法机构通过后，就会形成相应法令，必须严格执行。美国通过设计审查制度将不同层次的城市设计导则、多部门区域性的控制指引等纳入区划控制，积极引导形成高品质的城市景观风貌。
中国香港则通过制定一套灵活、持续的城市设计工作指引，指导项目地块的设计，其中，订明的条款包括建筑物的设计、坐向、高度、住所类型、美化环境项目等，同时赋予其一定程度的弹性，让创新的意念和计划有机会落实，从而创造与天然环境融合互补的优质环境。
规划设计与实施管理层层衔接
在实施管理方面，国外非常注重城市设计实施与城市规划、建筑设计的前后衔接关系。例如在美国，区划法保障了城市设计按照城市规划的意图来实施。审批程序将城市设计成果的应用制度化，促进城市设计与建筑设计良好地衔接。加拿大多伦多在21世纪初就在官方的法定规划中，强调了局部城市设计（次级规划）和城市设计导则的重要作用，明确《城市设计导则》是对开发申请进行审核和批准的重要依据。
与此同时，国内一些地区也对城市设计的落地实施进行了一系列探索，如深圳借鉴中国香港、新加坡市的经验，建立了“总体规划+ 法定图则+ 详细蓝图”的管控模式，通过空间控制图则，将城市设计要求纳入项目和规划管理程序中，实现了设计意图和规划管理之间的有效传递，代表性的实践成果有前海深港现代服务业合作区、深圳湾超级总部基地、后海中心区和留仙洞总部基地等。
珠海通过制定《珠海市城市设计编制及管理工作指引》，提出各层级城市设计成果的规范性要求，明确城市设计作为城市规划编制、审批和实施的全过程、各阶段的刚性内容和提升型内容，强化城市设计管控的实施。
城乡景观风貌管控的法制化建设策略与思考
广东作为全国城乡规划建设体制改革试点省，针对目前景观风貌管控所存在的问题，从法规与机构、规划编制与创新、规划审批与修改以及规划实施管理等方面，探索有利于岭南特色城乡景观风貌传承和延续的体制机制，推动城乡景观风貌立法制度改革（图2）。
图2 广东省城乡景观风貌立法改革思路
从“制度缺失”向“依法治理”转变，推动城乡景观风貌保护省级立法
鉴于快速城镇化所导致的景观风貌管控失控等问题，广东省应尽快研究出台省级《城乡景观风貌保护条例》，以立法形式保障对景观风貌的合理管控。借鉴日、法等国，以及浙江、成都等地区的立法经验，同时考虑广东省的实际情况，条例框架建议包含总则、景观风貌修复、景观风貌规划设计、景观风貌管理、法律责任及附则等部分（图3）。
图3 广东省《城乡景观风貌保护条例》框架
首先，应科学界定城乡景观风貌的内涵及适用范围，明确城乡景观风貌的主管部门。其次，从对现有景观风貌进行修复、提升的角度入手，要求各地区对城乡山体、水系、湿地、绿地、历史文化资源等开展摸底调查，找出全省风貌问题突出的典型区域。指导各市根据摸底情况制定景观风貌修复计划，明确修复目标和具体任务，建立景观修复工程项目清单。
最后，明确将城市、乡村共同纳入景观风貌管控范围，在城市地区，通过城市设计来加强景观风貌的统筹协调；在乡村地区，通过村庄规划提出风貌管控的具体要求，从城、乡两个方面共同推进景观风貌设计和管理，凸显岭南城乡风貌特色，推动城乡共美。
此外，应进一步明晰对景观风貌各要素的管控细则，加强法律制度约束与引导。
从“机构缺失”向“专职管理”转变，加大城乡景观风貌管控力度
借鉴浙江、山东、湖南等省份在住建厅下设城市设计专管处室的经验，广东省应进一步明确负责指导和监督全省景观风貌管控工作的省、市级主管部门，并设置城市设计和乡村风貌管控的相关处（科）室（表2）。
表2 部分省市设立城市设计主管机构的经验借鉴
在城镇层面，则由人民政府和住建主管部门共同负责监督、管理辖区内的景观风貌；自然资源部门负责组织编制城市设计、村庄规划，并加强与法定规划的衔接；发改、卫生、文化、林业、水利等部门和镇人民政府配合，执行城乡景观风貌监督、管理工作。
此外，省级住建主管部门应定期对各地景观风貌管控情况进行检查，并推动市级住建部门组建城乡风貌管理委员会，由委员会对项目进行建设前、建设中和建设后的风貌管控和监督。
从“体系不明”向“层级明晰”转变，确立全省城乡景观风貌规划体系
城市设计、村庄规划是城乡景观风貌塑造的重要手段，应通过加强城市设计、村庄规划（以下统称城乡设计），推动全省营造具有岭南特色的景观风貌。
城市地区应当依托总体城市设计、重点地区城市设计引导景观风貌管控，对于各风貌要素，可编制专项城市设计进行相应补充。
在全市层面，可以通过总体城市设计明确景观风貌特色，确定自然山水格局、整体景观风貌结构、公共空间、人文特色空间等；
在片区层面，各地应根据实际情况，考虑将城市核心区、历史文化街区、新城新区、重要公共开敞空间、门户地区等列入景观风貌重点管控区域，通过编制详细的城市设计，细化总体城市设计有关要求，明确建筑控制要求；
在乡村地区，应在村庄规划中进一步挖掘村庄独特的景观要素，体现岭南传统乡土建筑特色，提出乡村自然、人文景观风貌控制性要求，并明确山、水、林、田等生态空间治理、环境修复与整治措施。
从“传导不畅”向“紧密关联”转变，确保城乡设计与现行规划体系协调
研究确定城乡设计与国土空间总体规划、控制性详细规划、建筑工程设计等的衔接关系，预留与国土空间总体规划、详细规划、建筑设计的接口（图4），推动城乡设计在国土空间规划体系中实施落地。
图4 城乡设计与现行规划体系衔接示意图
与国土空间总体规划同步编制的总体城市设计，应作为市、县域国土空间总体规划的重要组成部分，将总体城市设计所明确的自然山水格局、整体景观风貌结构，以及景观风貌要素的控制和引导要求，一并纳入市、县域国土空间总体规划中。
如广州市为切实提升城市风貌特色，将塑造依山、沿江、滨海的总体城市风貌，加强城市设计重点地区的设计引导等核心内容，纳入到国土空间总体规划中。单独编制的总体城市设计、重点地区城市设计等，应作为国土空间总体规划的专项规划，不得违背国土空间总体规划的强制性内容。
城市设计所提出的控制和引导要求，应当转化为控制性详细规划中的相关约束指标，予以落地实施。如珠海在重点地区城市设计中，基于对建筑和城市空间形态的进一步设计，对容积率、建筑限高、建筑密度等指标进行了优化，并对与此相关的要素（建筑后退红线、裙房立面以及高层塔楼与建筑布局等）指标进行了详细的控制和引导，与控规互为补充，并对控规的控制内容进行了优化。单体建筑和景观、工程设计在形体、色彩、体量和高度等方面，应当符合城市设计的要求。
村庄规划作为国土空间规划体系中的详细规划，应设置村庄景观风貌规划专章，提出保护与延续乡村特色景观风貌的措施和指引，并进一步指导农村住房建设，规范农房建筑层高、立面形式、色彩风格等。如广州2018年出台《广州市村庄风貌提升和微改造设计指引》，提出“加强村庄风貌提升和微改造设计与村庄规划的衔接，对村庄风貌进行分级控制，推动乡村旅游开发与风貌提升协调”等措施，以促进风貌管控要求的落地与实施。
从“标准不一”向“统一规范”转变，引导全省城乡设计编制审批规范化
通过制定全省城乡设计导则或其他标准，统一全省城乡设计编制成果标准，避免粤东、粤西、粤北城市与珠三角城市城乡设计水平参差不齐。同时，组织各地市制定城乡景观风貌管理导则，明确管理要求。
此外，应健全城乡设计审查标准体系，强化其对具体建设项目在城乡环境塑造方面的约束力和引导力，明确刚性审查和弹性审查的内容，避免审查部门通过主观判断提出修改意见。探索建立城乡设计技术审查专门机构，实现城乡设计编制、审批和实施管理的事权分离；探索成立城乡景观风貌专家委员会，发挥专家在城乡设计评审、咨询、指导等工作中的作用。
同时，明确城乡设计审批修改机制，规定报审前公示、征求公众意见、修改前必要性论证等程序。
从“规建脱节”向“规建管一体化”转变，提高城乡景观风貌管控水平
明确将城乡设计研究确定的景观风貌管控要求列入规划条件，促进景观风貌管控规则转化为行政许可的法定前置条件。完善土地出让限定条件，在明确土地权利、地块位置、规模和使用期限、使用性质、“两度两率”等基本条件后，进一步加强建筑风貌、公共空间、配套设施、交通组织等城乡设计类的限定条例，从源头上解决城乡建设缺少管控的问题。
同时，强化对违法建设的监管，综合运用群众有偿举报、日常检查、突击抽查、航拍监测等方式，重点加强对破坏城乡景观风貌行为的定期曝光及限期改正。
在乡村地区，进一步完善农村住房规划、建设有关审查、审批手续，采用有偿收回、房屋置换等方式，鼓励村民对违法自建主动退出；对不符合相关规划、建筑质量存在安全隐患、对环境造成严重污染等的项目，须拆除复垦，恢复原貌。
从“传统管理”向“智慧管控”转变，建立全域城乡设计数字化平台
在大数据时代，实现智慧管控是城乡设计实施管理的必然趋势。充分利用新技术，搭建全域城乡设计数字化管控平台，出台城乡设计数字化入库标准，将总体、各层级重点的城乡设计纳入统一的管理平台，统筹全域城乡设计“一盘棋”，发挥规划先行引领作用，打破目前“开发一片，编制一片”的被动局面。
同时，拓展城乡设计智能管控模块，对山水格局、天际线、重点景观界面、建筑风貌、景观小品等要素实施实时动态监测，并作为强制性内容纳入管控体系，实现景观风貌全要素管控。
此外，拓展设计成果智能管理、智能审查模块，自动化导出用地条件，建立三维分析模型，利用虚拟现实技术，分级、分要素展示城市设计意向，辅助规划决策，推动城乡设计方案从编制、入库、审查到评估决策的全流程管理（图5）。
从“政府主导”向“共同缔造”转变，提高景观风貌管控的公众参与程度
塑造以人为本的高品质空间是城乡景观风貌管控的主要目标，应充分调动群众参与风貌营造和管控工作的积极性，引导群众与政府、建设方等共同缔造优美的城乡风貌。因此，政府须主动转变自身职能，由指挥转向统筹引导，通过支持协商、引导示范等方式，逐步激励、提高群众参与的积极性；同时，利用新兴“互联网+”技术，搭建公众参与网络平台，普及风貌保护知识，并建立群众网上反馈意见及意见采纳公示的信息通道，探索有效的“共谋共享”的风貌管控模式。
城乡设计不应只是一张张美观的工程图纸，而是实现社区、乡村建设的一场“运动”。通过对建筑、环境、基础设施、公共空间、社会管理的一系列整合，优化社区、乡村成员之间的互动，从而形成更“接地气”的设计方案，实现良好的空间效绩。
结论与启示
推动城乡景观风貌立法是城镇发展到一定阶段的必然要求，也是促进城乡建设高质量发展的法制保障。研究出台具有广东特色、符合广东实际的城乡景观风貌条例，对规范和推动全省景观风貌规划设计和管理工作、彰显地域特色和人文精神、改善环境品质、构建优美的城乡形态，具有重要的意义。
本文在分析广东省现阶段城乡景观风貌管控所存在问题的基础上，总结国际、国内先进的经验、做法，对全省景观风貌法制化建设提出一些思考。通过地方立法、建立景观风貌清单制度、制定标准导则，以及确定城乡设计与相关法定规划的衔接关系等，加大景观风貌法制化建设力度，以期为全国城乡景观风貌管控的规范化、法制化提供借鉴。
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