1.概念与内涵延伸
依据芬兰乡村发展委员会的概念，乡村旅游是全面开发乡村资源，创造能够出口产品的途径和工具，通过量和质两个方面增加努力，乡村旅游可以被建设成为整个芬兰乡村就业和收人的基本源泉。
长期以来，乡村人口整天忙于生存和生产，没有休闲时间，也没有休闲需求。乡村休闲仅局限在乡村聚落，特别集中在教堂、酒馆、市场、圣日、农产品等。同时，以家庭为基础的休闲行为与出生、婚嫁和丧葬等社会事件相联系。对于大多数乡村来说，只有一小部分人拥有极为不同的休闲方式并成为后人追逐的时尚。打猎和钓鱼是早期的休闲方式，同时伴随散步、骑马和草地游戏。早期的乡村旅游行为与城市旅游行为不同，前者具有放松、被动、怀旧、传统、低技术和无竞争的特点。主要的旅游活动包括散步与漫游、野营、钓鱼、观光、划船、参观历史与文化遗址、节庆旅游、骑马和农游。
在20世纪70-80年代，当以上旅游活动在乡村广泛开展的时候，一些极其不同的旅游活动开始兴起。单一传统的乡村聚落不再适合于高度专业化、现代化旅游和休闲的发展。因受城市旅游活动的影响，乡村旅游也具有了要求主动参与、竞争、有声望或非常时尚、高技术、现代、个别的和快节奏的需求特征。在传统旅游活动的基础上，也延伸到了爬山车、摩托车、定向越野、生存游戏、空中滑翔、帆伞运动、喷汽船、冲浪、冒险旅游、滑雪和时尚购物等，国际乡村旅游的概念与内涵发生了巨大变化。
2.功能及其拓展
在发达国家的各级政府中，旅游业被认为是乡村经济增加和创造就业的源泉。欧盟、新西兰、英国、美国、原东欧国家、欠发达国家和太平洋地区国家都非常重视乡村旅游。乡村旅游是乡村发展的战略产业。作为区域规划的组成，乡村旅游能够刺激地方商业，创造就业机会，在区域经济和社会发展中充当能被识别和理解的因素，被确认为是发展区域基础设施、设备和服务(包括能够被乡村居民和乡村旅游者利用的游乐设备)的一种工具和途径。
根据芬兰乡村旅游主题工作组的观点，乡村旅游发展的目标与功能具有多目标的特征，如经济增长与调整、创造就业、增加投资、人口稳定、基础设施和设备供给和保障等都是政策的基本目标，而实际的政策过程并非如此，如政策工具的选择、最合适的政策组合、制度安排设计，监督和评价等用来衡定政策有效性的是政策支撑体系的生活质量。乡村发展委员会在英国政府白皮书指出，在乡村推行的监督过程和程序也需要发展更好的信息。旅游被广泛看作是乡村发展的一种工具，维持和创造地方收人，推动就业的增长；为乡村提供经济和社会基础设施的成本做出贡献；促进其他产业部门的发展；增加地方民间的亲和度和服务；增强环境与文化资源的保护。
二、乡村旅游发展的典型案例
1.澳大利亚葡萄酒业旅游的发展
从欧洲移民澳大利亚开始，葡萄酒业生产制作就成为澳大利亚文化的重要组成，200年后澳大利亚葡萄酒业已成为重要的乡村产业。澳大利亚葡萄酒业旅游的产生是基于以下几个因素共同作用的结果：
(1)可达性的显著改善和对公众的吸引力；
(2)葡萄酒业的持续扩张，不断产生新的葡萄生产区域和新的品种和新形式的葡萄酒生产；
(3)战后移民和欧洲生活方式等文化因素的影响，拓展了葡萄酒作为生活品的吸引力；
(4)伴随市场营销和技术革新，迎来了20世纪50年代和60年代葡萄酒生产的高峰。
到20世纪80年代，葡萄酒业的旅游潜力才逐步被全澳洲人认识到，1984年维多利亚州政府经济与预算委员会提交了关于维多利亚葡萄酒产业的报告，这份报告是第一次综合研究维多利亚葡萄酒产业并指出“委员会认为应制定政策发展维多利亚的葡萄酒业旅游并将该政策与州区域旅游发展战略相协调和统一”。
目前，在澳大利亚州政府已明确认识到了葡萄酒业旅游的经济潜能：
(1)根据州旅游管理委员会对葡萄酒业旅游的宣传，特别是对新南威尔士、南澳和维多利亚葡萄酒业旅游的发展和宣传；
(2)通过在新南威尔士和维多利亚成立葡萄酒业旅游组织，使葡萄酒业发展与旅游业发展更加协调。
1993年维多利亚州政府成立了维多利亚葡萄酒业旅游委员会，1996年南澳也成立了葡萄酒业旅游委员会，而新南威尔士则成立了烹饪旅游咨询委员会。
表1 澳大利亚葡萄酒业旅游机构的功能、目标和行为
组织
维多利亚葡萄酒业协会(NWTC)
南澳葡萄酒业协会(SAWTC)
新南威尔士“食物与旅游”计划CTAC
成立年份
1993
1996
1996
任务
通过增加维多利亚酒厂和葡萄酒生产区域的旅游数量以增加其经济贡献
提高旅游形象并在澳大利亚南部树立葡萄酒旅游的最高品牌
促进食物与葡萄酒结合到旅游经历的每一个环节，并进行有效促销
首要目标
1、产品开发与区域旅游促销。
①制作促销宣传品(如维多利亚葡萄酒业旅游宣传册)；②开发与促销重大活动的安排；③制定市场营销战略；④支持发展区域节庆。
2、维多利亚酒厂的促销
①鼓励加人并进行维多利亚旅游奖励酒厂名单的宣传；②促销和支持酒类展销和举办节庆。
3、产业交流
①建立酒业和旅游机构的数据资料库；②与主要行业出版物和编辑建立和培养良好的关系；③支持记者熟悉和访问计划。
4、鉴别维多利亚葡萄酒旅游的威胁与机遇，进行旅游者数量研究
1、产品开发和基础设施
①在葡萄酒生产区域通过适度开发保证供给；②提供葡萄酒业旅游教育的公共场地；③发展旅游基础设施和对葡萄酒生产区域的说明性材料。
2、促销活动
①制作能够激发旅游动机的产品说明书；②延长新闻机构的访问计划；③使“美好生活”主题年经营收益最大化；④对葡萄酒旅游区域进行定位，进行商标和标徽注册。
3、研究计划:①葡萄酒旅游的动机和经历差异研究；②竞争分析。
4、在葡萄酒旅游区域开发旅游吸引物:①进一步拓展以葡萄酒为基础的节庆活动；②开发包括餐馆、导游、酒长廊等在内的设施；③建立国家葡萄酒中心。
1、将包装和销售食物作为旅游经历的有机组成部分
①在包装和销售行为中将塑造食物和酒经历作为重要的组成部分；②促进产业和社区开发美食(烹调)文化的旅游意识；③拓展和强化美食与酒的旅游经历；④在促销和销售展示的基础上开发食物与酒的消费。
2、鼓励食物与酒经历传播
①开发提供优质食物和酒经历的旅游服务中心；②设立成就奖励。
3、在食物、酒、农业和旅游业之间建立更加协调性和可操作性
①提供合适的部门经历；②鼓励进行联合营销和葡萄酒旅游的宣传包装
2.台湾观光休闲农业发展
在台湾，农业旅游被认为是面临利润下降，需要新的经济支柱的农民在乡村产业优势的基础上进行的经济选择，是克服低收入和提供就业机会的有效途径。
正是基于此，1990年7月台北市农会规模推动北投区第一市民农园，成为台湾最早的市民农园。1991年相继在北屯区与西屯区成立三处市民农园，行政院农委会鉴于市民农园普受市民喜爱，于1994年成立“发展都市农业先区计划”，积极有计划辅导资助各地区办理示范性、生活体验型的市民农园。此后，台湾市民农园快速发展。
台湾观光休闲农业发展经历了以下几个阶段：
(1)萌芽阶段(1971-1989年)
观光农园及休闲度假农场奠定了台湾休闲农业发展的基础。此期间，因人们对观光农业的认识和理解不同，又缺乏理论上的认识，观光农业的实践走在了理论的前面，出现了“农村观光”、“农村旅游”、“乡土旅游”、“农村休闲”、“农乡休闲”、“农郊休闲”、“观光农业”、“观光农场”和“农业观光”等表示方法，缺乏统一的认识和定义。直到1989年，台湾农委会赞助台湾大学推广学系举办“发展休闲农业研讨会”后，才正式确定“休闲农业”名称，并将其定义为“利用农业产品，农业经营活动，农业自然资源、自然环境及农村人文资源，增进人们游憩健康、合理利用保护及增加农民所得，改善农业经营”。
(2)成长时期(1989-1994年)
行政院农业委员会制定了“发展休闲农业计划”，积极辅导推动休闲农业区的规划及建设工作。成立休闲农业策划咨询小组，研究“休闲农业区设置管理办法”。加强宣导工作，编印“发展休闲农业之旅”，加强针对休闲农业辅导人员及经营者的教育训练，从事休闲农业教学研究、强化理论基础，设定“休闲农业标章”并研拟“休闲农业标章使用要点”。就农政机关选定完成规划的休闲农业区就有31处，而由农民自行投资设置的不计其数，休闲农业成长甚为迅速。
(3)转变时期(1994-1996年)
台湾的休闲农业虽然发展迅速，但很快就遇上了发展“瓶颈”，其中最关键的是法令规章无法适应观光农业发展的需要，大众对休闲农业存在认识不足。休闲农业本质是结合农业产销与休闲游憩的服务性产业，一些休闲农场为追求利润，经营方向逐渐偏离休闲农业的内涵。农政单位为了促使休闲农业的顺利发展，将计划策略与政策方向重新调整：
一是修正“休闲农业区设置管理办法”，区别“休闲农业区”与“休闲农场”；“休闲农业区”以区域为范围，由地方政府主动规划，主管机构依据规划结果协助公共建设，促进农村发展；个体经营者依据其经营特性申请设置“休闲农场”，有关休闲农场设置条件、申请程序及其他管理事宜，由省(市)主管机构进行规范，因地制宜辅导休闲农场。将“休闲农业区设置管理办法”修正为“休闲农业辅导办法”。
二是研拟“台湾休闲农场设置管理要点”草案。依据该草案研究“休闲农业设施许可使用细目”和“休闲农业设施设置标准”，作为休闲农场营建的规范准则，突破休闲农业发展的制约因素。三是编印“休闲农业工作手册”，包括休闲农业定义、发展目标、范围、规划设置要件、休闲农业区(场)规划设计之内涵与步聚、筹设申请税号、经营活动项目、经营管理以及国内外休闲农业类型与实例等。主要目的是提供辅导人员及经营者参考，引导休闲农业区发展。
(4)成熟期
为促进休闲农业成为永续经营的产业，加强相关计划或活动之整合与配合，维持乡土特色，发展休闲农业，利用资源特色推行营销策略，加强教育宣传工作。
三、西方国家乡村旅游发展的主要政策
1.政府干预乡村旅游发展
长期以来由于对乡村地区旅游、研究计划、政府政策和行动缺乏关注，对非常适合乡村旅游发展制度的制定和政策工具的理解不够，因此，在对公共和私人部门在处理旅游行为与乡村传统地域利用一体化，与其他政策协调问题中经常失败。这主要是由于乡村区域是经济、自然、社会和政治多样性，并有着不同的解释，缺乏一体化的规划和政策制度的缘故。
西方国家政府对乡村旅游的直接关注是近年来的现象，在此之前当政府通过开发政策、土地和水资源管理计划、提供人力和财力管理三种方式干涉乡村旅游的时候，很多的乡村康乐地区都建立起来了。最值得注意的是美国国家公园体系的建立，公共土地的保护、海滨和水道的保护以及其他有价值的保存与游乐资产，与此类公共资产相对比，土地私有制向土地所有者和开发商传递了基于资源保护的土地利用信息。
对于西方发达国家来说，政府干预乡村旅游发展的原因主要有：
(1)休闲行为、康乐选择、交通以及旅游规划与发展的政治与组织因素；
(2)乡村旅游显著的经济效益，乡村旅游政策要创造就业机会，经济基础多样化和产业更大的经济活动；
(3)更广泛的社会和文化目标，乡村居民更好的生活质量、健康和舒适，个人和专业化的成就和教育；
(4)对吸引区的保护；
(5)环境保护与污染控制；
(6)基础设施投资与开发；
(7)旅游服务的发展；
(8)旅游市场营销与促销。
政府介入乡村旅游在不同国家是出于不同的原因，当然也可以看出一些共同的因素。例如：在英国和欧洲的一些国家，旅游业在乡村中扮演了一个重要角色已经有好几个世纪了，而在澳大利亚和加拿大、新西兰和美国用于开展游憩活动的国家公园体系的建立和对代表环境保护是在19世纪才出现的。
有趣的是在这四个国家中第一个国家公园被用于游憩目的是因为这些土地对于像集约化农业、林业、矿业和畜牧业来说毫无价值，国家公园被看作是通过旅游业来发展乡村经济的一种机制。二次世界大战后，城市化的快速发展和交通工具的极大改善，对于城市人来说，对乡村旅游资源产生了更广泛的兴趣，结果当西方国家建立更多的国家和康乐公园时，政府提供了更便捷的交通和更多的游乐设施。
2.乡村旅游与区域结构调整与发展
根据欧盟委员会的报告：欧盟内部10个最富裕的国家(地区)是10个最穷国家(地区)富裕程度的3倍，同时，用于发展的投资差异也是3倍多，为解决EU内部发展的不平衡问题，欧盟设置了“结构基金”，一个主要的基金就是“欧洲区域发展基金”，单一市场和经济与货币联盟成立为鼓励区域的发展提供了巨大的原动力，欧盟的区域资助计划目标取决于四个要点：
(1)推动滞后地区的发展和结构调整；(2)转变受产业滑坡影响较大地区的格局；(3)减轻乡村发展和结构调整的困难；(4)推动人口密度较低地区的发展和产业结构调整。在1994-1999年间，以上四个目标的资助成为主要资助目标，共占资助金的85%，其中最优先资助目标在于推动滞后地区的发展和结构调整，资助额度占资助金的70%，而其余15%的资助金则用于非区域性目标的资助。
1992年欧盟在与Maostricht签署的资助协议中第一次正式引进旅游业，而现今旅游业已成为20世纪90年代欧盟规划和政策的一个重要部分，主要原因有：
(1)旅游被认为是一种重要的经济行为；
(2)旅游经营的国际流动特征使大欧洲政策框架更容易推行；
(3)在力图推行统一欧洲概念的同时，旅游的文化冲击激起了对地方文化的保护；
(4)人口的跨国流动和资本向环境标准好的地区和成本较低地区的可能性流动。
在欧洲乡村发展的一个著名战略就是LEADER，积极倡导了乡村“社区参与”的发展模式(1991)0LEADER主要资助公众与私人相联合、共同参与、共同制定发展战略和一系列公众、私人在社区尺度上(人口规模小于100000人)乡村发展的革新。乡村旅游是LEADER计划中区域发展创新的重要组成，一开始乡村旅游发展的步伐很慢，特别是在欧洲南部地区更是如此。一方面乡村旅游被认为是低附加值的产品类型。以法国为例，乡村旅游占国内旅游的25%的比例，但旅游花费却仅占10%。另一方面，乡村旅游最大的问题是季节性。欧盟已清楚地认识到：正如其他产业一样，乡村旅游的发展使乡村具有在不同尺度上竞争的优势。
3.乡村旅游与乡村社区变革及发展
全球乡村地域的经济、社会、文化、环境已经发生了巨大的变化，社会经济因素和技术因素对发展中国家旅游发展具有显著的作用。旅游业正逐步成为乡村地区和社区发展重要的经济、环境和社会因素。旅游业对国家和区域经济的贡献是可以估算的，但机制和过程尚不完全明确。旅游业对地方发展的贡献过高估计，会导致发展停滞、后退，甚至导致地方旅游业获得利润能力的损失。过高估计必然会过高估计对旅游设施的需求。
1991年美国国家(州)旅游局的调查表明，60%的州正致力于乡村旅游的发展，50个州中的30个州具有目标具体的乡村旅游发展计划，70%以上的美国居民在乡村娱乐。1993年英国每天接待的乡村旅游者为90000人，估计84%的人口每年进行一次乡村旅游。乡村旅游正在全球蓬勃发展，成为旅游业的重要组成部分，其中最重要的发展趋势就是旅游从风景名胜区发展到各种乡村区域，并深人到小镇和村庄，变得更加乡村化。
然而，乡村旅游的广泛发展并非意味着每个人都具有公平的机会和权利进行乡村旅游和游乐。由于对游乐所持的态度或由于可达性的有限性，很多地区进人程度很低，以英国为例，约25%的英国人经常访问乡村并每年访问多次；50%的人是偶尔访问乡村，其余25%的人很少或几乎不访问乡村。后者主要是不具备私人交通条件的群体、残疾人、少数民族、国际游客等群体。在英国从事乡村旅游和娱乐的人群是与社会阶层相关的具有职业化和高级管理工作而经常旅行的人群。
在乡村旅游与社区发展的关系中，人们逐步意识到如果乡村旅游政策是以获得乡村居民生活质量为目标，那么就更应关注在公共政策中统一社会与经济目标。因此，政府视旅游为社区发展与变革过程中的一种再分配调整机制，乡村社区旅游规划成为乡村旅游与社区变革发展的重要战略，通过对乡村旅游访问率、游客花费、就业和收入的季节性，基础设施与旅游相关服务的发展，地方居民的游乐发展，对热心社区的经济、自然和社会正反两方面的冲击，自然与文化遗产保存和可持续旅游的发展六大核心问题的研究规划，将乡村旅游与社区高度结合起来，成为社区发展的重要的政策领域。
4.乡村旅游的统一协调的合作机制
在美国西部，联邦土地是重要的旅游与游乐资源。1992年美国土地管理局、鱼类与野生动物管理局、国家森林公园中心、森林委员会、国防部、美国旅行与旅游管理局的“理解备忘录”(MOU)形成了地方、区域、州政府在推进联邦土地发展旅游业中共同合作的框架。
1993年在亚利桑那州共同签署了联邦MOU，包括了所有州联邦机构的代表，亚利桑那州旅游局、竞赛与鱼类管理局，州公园、土地、商业、交通、美国农业部、土壤保护委员会，印地安人事务管理局等多个部门。“乡村旅游发展计划宣言”称共同的目标是唤醒国内和国际公众在联邦土地上开发旅游的意识，通过销售乡村旅游机会，重点支撑乡村社区的发展，在环境敏感的地区以独特的方式取得经济、教育和游乐等方面的收益。
亚利桑那州旅游促进委员会正在执行州乡村旅游发展计划，通过统一机构支持乡村社区发展旅游。美国农业部运用该计划作为农业部“经济转型中的社区”发展计划的一部分。合作机制的建立被认为是包括了乡村旅游与乡村发展在内的政策领域中非常重要的政策保障。以芬兰为例，1995年芬兰成立了乡村政策委员会，包括了从政府到非政府机构的所有部门，委员会的工作任务是协调乡村发展尺度，推进乡村资源的有效配置。为促进乡村旅游发展，委员会任命了乡村旅游主题工作小组。主要任务是：
(1)制定乡村旅游长期发展战略和合作行动计划(企业、销售部门)；(2)通过编辑部门、消费者、竞争者和区域层面上乡村旅游发展项目的统计资料支持地区和国家乡村旅游的发展，收集、分析因此而产生的信息；(3)制定乡村旅游的国家产品开发发展规划；(4)在国家乡村计划中编辑和收集欧盟发展计划；(5)促进国内和国际乡村旅游市场的合作并促进形成乡村旅游的出口市场；(6)推动发展国家乡村旅游发展项目；(7)为乡村旅游发展提出建议、主动解决影响乡村旅游的问题。
5.乡村旅游发展的政策工具
国际上通用的乡村旅游发展政策主要体现在乡村旅游的宏观管理、行业管理、组织机构与形式、成本与收益等领域，通过政策制定市场准人、市场规范、经营自律机制、市场监督与评价、投资与借贷促进、补助与税收刺激等政策工具体系，形成促进乡村旅游快速、健康和可持续发展的政策保障(见表2)。
表2 乡村旅游发展的政策工具
政策类型
政策工具
管理工具
1.法律
2.许可证、允许和标准
3.贸易许可
4.补偿物
自愿工具
1.信息
2.自愿者协会和非政府组织
3.技术支持
花费与支出
1.支持与合同
2.投资或收益
3.国家或政府的公众性企业
4.公司合伙
5.监督与评价
6.促销
财政刺激
1.价格
2.税费
3.授权与贷款
4.补助与税收刺激
5.购物优惠
不介入政府
政府有意不介入
四、我国乡村旅游发展的政策借鉴
1.替代产业：结构调整的重要出路
长期以来因受各种条件的制约，我国乡村产业存在资源利用粗放原始，产业发展落后，新兴产业缺乏，生态破坏严重，农民生活水平低，生活环境面临威胁等问题。
因此，以乡村产业生态化和产业多功能化，推动新兴产业发展，成为持续发展乡村，增加农民收人，改善农村环境，提高生活质量的新思路，具有重要的现实意义。旅游业是具有重新配置乡村资源、整合乡村功能的重要作用，是我国绝大多数乡村传统产业的替代产业和长远发展的战略产业，是我国乡村旅游发展政策的基础，也是乡村旅游发展政策的核心。
2.旅游基地：乡村旅游的规模发展
由于受乡村土地分散、小规模经营的弊病的制约，我国目前的乡村旅游存在分散，规模小，个体经营占主体，乡村旅游产品单一，产品深层次开发不够，产业经济结构不健全，经济贡献小的问题。因此，以土地联合经营为核心，形成合作经营组织，综合利用乡村的景观资源和农业景观，建设乡村旅游基地，提供多方面、全方位的旅游产品与服务，推动乡村旅游的规模发展。
3.主题工作组：专门的负责机构
乡村旅游是我国新世纪乡村发展和旅游业发展的主题之一。依据西方国家在经济转型过程中乡村旅游发挥的巨大作用，我国的乡村旅游也将在乡村发展中扮演重要的角色。乡村旅游将成为除风景名胜区、都市旅游之外的最大的旅游地，对于乡村来讲无疑是一次难得的发展机遇。因此在政府机构中(农业部门或旅游部门)成立乡村旅游发展主题工作组是我国人世后寻找新机遇，采取新对策，进行乡村经济转型的重要举措。
4.社区参与：收入再分配的调整机制
我国乡村的发展要以促进乡村社区发展为目标，将农业、农民和乡村发展高度结合起来，使旅游业成为乡村重要的产业和社区经济内容，使农民从旅游业中直接获利。主要的做法有农民直接从事旅游产品生产(如观光农业的生产者等)，直接参与乡村旅游服务，经营乡村旅游中介机构等多种形式，实现地区之间、产业之间、个体之间利益的再分配过程。
5.合作组织：协调统一的市场
我国乡村旅游的发展不仅面临人口众多、土地经营规模小、服务设施滞后，经济水平低等多种制约因素；同时，乡村旅游资源受农业、文物、文化、宗教、环保、山区办、规划、建设、水利等多个部门的多头管理，在乡村旅游发展过程中形成了重要的机构制约，阻碍乡村旅游的快速发展。因此，借鉴美国MOU机制，建立合作组织，形成统一协调的利益市场是我国乡村旅游发展的重要政策促进环节。
6.法规体系：可持续发展的保障
我国乡村旅游的发展必须首先立法，借鉴西方国家的发展经验，结合我国实际情况，制定乡村旅游发展的法规要点，进行先期发展指导，并伴随乡村旅游的深人发展，进行法规的修正，以保证乡村旅游发展的正确方向和乡村旅游资源的可持续利用。
先期的法规要点包括“乡村旅游规划纲要”、“乡村自然与人文遗产资源保护草案”、“乡村游憩土地利用规划实施细则”、“乡村旅游促进计划”、“乡村环境保护条例”、“乡村旅游开展申请条例”、“乡村旅游地规划与建设管理条例”、“乡村旅游经营者上岗管理条例”和“乡村旅游质量投诉与责任事故处理条例”等。
- END -