普惠性民办园优质发展的问题与对策2022年09月02日 17:22:21幼儿教育杂志 海鹰;欧蕾
为进一步推进学前教育普及普惠、安全优质发展，满足人民群众对“幼有所育”的美好期盼，广东省深圳市相继出台了《深圳市人民政府办公厅关于进一步深化改革促进学前教育普惠优质发展的意见》和《深圳市学前教育发展行动计划（2019—2020年）》等文件，明确提出“到2020年，基本实现学前教育普惠优质发展。公办幼儿园在园儿童占比达到50%，每个有条件的社区至少有1—2所公办幼儿园，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园儿童占比达到80%以上”的发展目标（以下简称“5080”目标）。截至2020年底，深圳市公办园达到856所，公办园在园儿童占51.6%，普惠性幼儿园在园儿童占86.2%。
普惠性民办幼儿园通常指国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费开办的，面向大众、办园规范、收费合理、有质量保证的民办幼儿园。〔1〕有学者认为，普惠性民办幼儿园是普惠性政策“嫁接”在民办幼儿园上的新生事物。当前，国内制定的相关政策均在强烈预示着普惠性民办园的美好前景，然而许多研究者在实地调研中了解到的情况却“事与愿违”。〔2〕有学者对全国11个省市2687所民办园转“普惠”的意向进行调查后发现，有50%的民办园持观望态度。〔3〕当前，相对于公办园，普惠性民办园获得的政府资助较少，〔4〕进而导致园所总体质量较低，〔5〕普惠性民办园教师的薪资待遇水平与公办园编制内教师也有较大的差距。〔6〕这些都极大地限制了普惠性民办园的发展。
为着力提升普惠性民办园的教育教学质量，打造好口碑、高品质的学前教育公共服务体系，本研究从深圳市某区随机选取了不同等级（省一级、市一级、区一级、规范园）的普惠性民办园各1所，对其园长、中层管理人员、教师和保育员分别进行深度访谈，充分了解普惠性民办园在完成“5080”目标过程中所取得的成效及面临的问题，并据此提出改进建议。
自2018年学前教育深化改革以来，深圳市的学前教育事业在短时间内取得了较为丰硕的成果，但公办园数量的急增也给本就处于弱势地位的普惠性民办园的生存与发展带来了新一轮的冲击，出现了一些问题。
1.政府奖补经费偏低，发展空间受到较大的限制
《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》中规定：“财政部门按区教育行政部门核定的班数向普惠性幼儿园提供奖励性补助……补助标准不低于每班每年4万元，具体标准由各区结合实际确定。”然而，实际情况却是普惠性民办园在转型以后必须执行政府限价管理，收费标准较之前明显下降，而政府提供的奖补经费根本无法补足这部分差价。有园长谈到，“我们幼儿园转普惠之后每个孩子每个月保教费降了500元，按班均30个孩子算，一年就少收15万元，而区教育局的补助标准只有每班每年5万元，我们10个班就相当于一年少了100万元左右的收入，确实很艰难”。于是，部分举办者开始绞尽脑汁压缩人员经费，行政后勤人员一人身兼两职的情况比较普遍，特别是维修人员、门卫、仓库管理员、厨工等后勤岗位配置严重不足，带来了较大的安全隐患。
此外，由于政府奖补经费标准偏低，转为普惠性民办园后教职工待遇未见明显改善，以至于随着“5080”目标的推进，大量优秀教师流向了福利待遇更好、晋升空间更大的新建公办园。有园长表示：“‘5080’对我们的冲击很大，再加上受疫情影响，我园12个班就有8名班主任主动辞职，其中大部分去了新建公办园，留下来的也主要是因为学历不达标或是为方便照顾自己的孩子。”以至于部分普惠性民办园不得已通过降低招聘门槛或临时安排实习生顶岗来维持正常的教育教学。由此可见，经营的入不敷出和教师的大量流失在一定程度上限制了普惠性民办园的发展。
2.培训与需求的契合度不高，教师培训的成效欠佳
当前，普惠性民办园教师参与各级各类培训的机会相较以往虽有所增加，但仍存在培训的安排与实际需求不够匹配的问题。首先，培训内容与实际需求不匹配。现有的培训多由省、市、区统一组织，主要涉及幼小衔接、师德师风、环境创设、游戏组织、观察评价等常设内容，鲜少涉及儿童急救、舆情处置、特殊儿童行为干预等一线教师广泛关注且更具实用性和针对性的内容。培训对象的遴选以园长根据工作安排直接指派为主，未能充分考虑培训内容与个人实际需求的相关性和匹配度，导致培训效果难以达到预期。其次，培训方式与现实需求不匹配。目前，培训方式多为线上、线下大规模集中的专业理论培训，“效果不太理想，听完热血沸腾，但操作性不强”。实际上，教师们更青睐实地观摩学习交流的方式，因为“会看得更清楚直观，而且边看会边对照反思自己的教育教学行为是否适宜”。然而，现实是这种到名园参访的机会并不多，特别是跨省、市、区的园际交流更是屈指可数。最后，培训频率也与教师期望不一致。针对普惠性民办园师资队伍流动性较大的问题，受访者普遍期望能将培训频率增加至每学期人均3—4次，以帮助新入职教师尽快完成角色的转变，实现自身的专业成长。
3.缺乏政府的有力监管，保教质量的提升困难重重
尽管《深圳市普惠性幼儿园管理暂行办法》对普惠性民办园的办园行为提出了明确的要求，但在具体实施过程中监管力度稍显不足。如文件中明确规定“奖励性补助应当用于提高教职工待遇，提升保教质量，不得用于清偿债务、回报举办者、支付捐款、赞助投资、罚款等其他用途……依法为教职工足额购买社会保险和缴存住房公积金”，但实际上“政策虽好，教师们却感受不到实实在在的红利”，部分幼儿园举办者并未严格按照要求将政府奖补经费全部用于教职工待遇的改善和保教质量的提升。同时，为了最大限度地降低人力成本，几乎所有的举办者都是参照深圳市最低缴纳基数和比例为教职工购买社会保险和缴存住房公积金，以至于有园长感叹“我马上面临退休，可我的社保是最低档的，退休后只能拿不到两千元的退休金，想想真的是很难受”。
除此之外，由于对普惠性民办园的绩效考评并未落到实处，所有园所获得的奖励性补助均是按同一标准发放的，难以充分调动举办者改善办园条件、提升保教质量的积极性。随着“5080”目标的推进，甚至有部分举办者因为提前听到即将转型为公办园的风声而早早停止了新的资金投入，这也极大地制约了普惠性民办园保教质量的提升。
随着“5080”目标的不断推进，为了更好地实现普惠性民办园的优质规范发展，本研究针对上述问题提出如下对策建议。
1.进一步加大对普惠性民办园的扶持力度
研究表明，政府财政补贴对普惠性民办园的教育质量有显著的正向预测作用。〔7〕为此，有必要在现有的基础上进一步加大对普惠性民办园的财政支持力度。令人欣喜的是，深圳市已对2012年颁布的《深圳市普惠性幼儿园管理办法》进行了修订，并于2021年4月面向社会公开征求意见，其中很重要的一条就是将普惠性民办园的奖励性补助最低标准调整为生均6000元，相较于原来的每班每年4万元有了较大幅度的提高。有园长表示：“如果能真正落地的话，那无疑是天大的利好消息。”此外，2018年中共中央 国务院出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中首次提出：“民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。”
因此，可结合《深圳市公办幼儿园教职工过渡期薪酬参照基准》，合理测算出普惠性民办园奖励性补助用于保障教职工待遇的百分比，对履行承诺突出的园所适当上浮下一年度奖励性补助标准。同时，明确普惠性民办园在教师职称评审、评优评先、师资培训、教科研项目申报、评估指导等方面与公办园享有同等待遇，切实促进普惠性民办园与公办园的协同均衡优质发展。
2.加强教师培训的针对性、实用性和有效性
为促进普惠性民办园教师队伍整体质量的提升，除了提高待遇、把好准入门槛以外，更需要设计一套科学、适宜、实用性强的在职教师培训课程体系。首先，针对教师不同的专业发展水平设计与之相适应的培训内容和方式。例如，可为新入职教师提供环境创设与利用、教育活动的计划与实施、儿童发展知识等相关内容，培训方式以实地观摩和跟岗学习为主；为经验丰富的骨干教师提供更多的通识性知识以及促进其反思意识和能力提升的相关内容，培训方式则以专家指导和集体教研为主。
其次，针对教师实践中的不同需求设计多样化的培训项目，除了师德师风、环境创设、家园共育等常设主题外，还可提供儿童急救、舆情处置、特殊儿童行为干预等更具实用性的主题供教师选择。同时，严格按照“教师自愿报名—幼儿园选拔推荐—教育行政部门审核上报”的流程来遴选学员，最大限度地提升培训内容与学员需求的匹配度，保障培训的实效。
最后，教育行政部门应进一步优化“5080”背景下的学区联盟管理制度，按照位置相对就近和资源合理配置的原则，将各区所辖的各类幼儿园整合划分为若干学区联盟，由公办园牵头开展教科研合作、教师技能竞赛、园本培训指导等活动，充分发挥该学区联盟中的名师、名园长和骨干教师的专业引领作用，不断提升学区联盟内各级各类幼儿园师资队伍的专业水平。
3.全方位、高标准建构普惠性民办园监管体系
为确保政策的顺利落地，不断推进普惠性民办园的优质发展，有必要从规范办园、经费使用、绩效考评三个方面全方位、高标准建构普惠性民办园监管体系。首先，进一步明确普惠性民办园向社会提供公益性、普惠性服务的定位，建立并健全规范办园的相关制度，在依法依规科学管理、不断改善办园条件、切实保障教职工福利待遇等方面对普惠性民办园提出具体要求和监管措施。如将教师个人最低工资标准提高至当年全市职工最低工资标准的2.5倍，同时严格按照实际工资而非最低工资标准缴纳社保和住房公积金，其中住房公积金缴存比例参照公办园标准执行等。
其次，增加对政府奖补经费使用情况监管的相关条款，明确其使用范围，同时将其列为专项督导检查的重点内容，灵活运用暗访、飞行检查、举报核查等措施进行检查，对违规使用经费和不配合监督、检查、审计的园所予以通报批评并责令限期整改，整改不到位的取消普惠园资格，并追究举办者的法律责任。
最后，从园所管理、保教质量、队伍建设、安全卫生等方面探索并建立普惠性民办园资格认定与绩效考评指标体系，对认真履行办学承诺、绩效考评合格、愿意继续签约的普惠性民办园办理下一年度续约手续。同时，将绩效考评结果与下一年度奖补资金挂钩联动，建立梯级式奖补标准，激励举办者不断提升办园品质。
参考文献：
〔1〕朱莉雅.普惠性民办园的发展逻辑：过渡模式还是长期目标〔J〕.中国教育学刊,2021(8):50-55.