“枫桥经验”是新中国成立后在党领导下基层创造的社会矛盾化解经验，半个多世纪以来成为中国社会治理的美丽风景线。进入新时代，各地在“枫桥经验”引领下各具特色的丰富实践，汇聚升华为中国特色社会治理制度的重要组成部分，纳入国家制度和国家治理体系的大框架。党的十九届四中全会强调，要“坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须坚持党的集中统一领导，深刻把握“枫桥经验”的原初精髓和现代取向，推进基层社会治理体系和能力现代化，使之为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦发挥更大作用。

一、群众路线是本色，要始终以教育发动依靠群众为根基

20世纪60年代的“枫桥经验”是新时代“枫桥经验”的历史原点。坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的新起点。“党的领导”和“依靠群众”是历史原点与新起点之间一以贯之的“红线”。“群众”是“枫桥经验”的第一关键词。1963年11月22日，毛泽东研究部署，将浙江诸暨乡村创造的“枫桥经验”推向全国。他批示：“这个经验材料，不仅人大代表要了解，四级干部也要教育。”其中，最吸引他的是“群众”及其作用。毛泽东深知人民群众的巨大力量和重要性。他不断教育全党：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”他始终领导全党教育群众、动员群众、依靠群众，运用群众的智慧和力量进行革命和建设。对于如何总结提炼诸暨县枫桥区七个公社发动和依靠群众把反动势力中的绝大多数改造成为“新人”的做法，他以非凡的智慧和高度的敏锐直指关键，要求“搞个千把字的材料”回答两个问题：一是群众为什么懂得要这样做，二是证明依靠群众办事是个好办法。公安机关是最早向中央汇报“枫桥经验”的机关。毛泽东叮嘱：“你们公安部最重要的一条，就是如何做群众工作，组织群众，教育群众……从诸暨的经验看，群众起来以后，做得并不比你们差，并不比你们弱，你们不要忘记动员群众。”毛泽东认为，枫桥区七个公社社会主义教育运动之所以能“制服敌人”，“把他们中间的绝大多数改造成新人”，靠的就是群众工作。即由基层党组织教育发动组织乡村群众，由“觉悟”了的群众监督改造反动势力。这正是中国共产党一贯的政治优势和看家本领。

从毛泽东发现、阐发、推广“枫桥经验”的着力点、思路、目的不难看出，党的领导是“枫桥经验”的灵魂，群众路线是“枫桥经验”的“基因”、本色、底色，教育发动依靠群众是“枫桥经验”的根基、核心、精髓。2013年，习近平总书记批示“要把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”，强调的就是群众路线。党的十九届四中全会要求“健全为人民执政、靠人民执政各项制度”。新时代“枫桥经验”的相关制度即属于其有机组成部分，为“把尊重民意、汇集民智、凝聚民力、改善民生贯穿党治国理政全部工作之中”提供了有效途径。无论时代怎样变化，“群众”的成分和范围怎样变化，“枫桥经验”的内涵、形式怎样创新发展，“枫桥经验”的“基因”、本色、底色不能变。这是党的宗旨和执政规律、社会治理规律的要求，也是它历久弥新的关键所在。

脱离群众的危险是我们党面临的四大危险之一。党的十九届四中全会强调，坚持和完善人民当家作主制度体系，“通过完善制度保证人民在国家治理中的主体地位，着力防范脱离群众的危险”。数字化、网络化、智能化为发展“枫桥经验”、推进社会治理开辟了广阔天地，我们要积极“创新互联网时代群众工作机制”，以此丰富发展“枫桥经验”。同时，也要警惕互联网时代滋生脱离群众的新因素。实践表明，“信息技术主义”与官僚主义、形式主义一道，正在诱发脱离群众的危险。的确，网上联系群众、教育群众、发动群众、服务群众更便捷、更高效、更广泛，但它不能取代网下的群众工作。面对面的群众工作具有独特的直观性和亲和力，是党和人民群众“鱼水情”最重要的载体。基层组织和党政干部如果过于“崇拜”信息技术应用，沉溺于“网来网去”，单纯地网上“隔空喊话”“隔网办事”，思想和情感就会停留于“浅交流”，“鱼”就会有脱离“水”的危险。久而久之，党群、政群、干群之间就会发生物理、心理、情感的疏离，教育发动依靠群众的深度、效果就会打折扣。因此，互联网时代发展“枫桥经验”，一方面要创造性地做好网上群众工作；另一方面要完善党员、干部联系群众制度，健全联系广泛、服务群众的群团工作体系，像“走亲戚”一样经常深入群众、深入基层，把群众紧紧团结在党组织周围。

信息技术的广泛应用，极大提高了基层政法机关发展“枫桥经验”、服务群众、管理社会的能力。同时也要看到，基层单位如果单纯依赖“技术”，忽视了将专门工作与群众结合，忽视了面对面的群众工作，事业就会遭受损失。无论信息技术应用怎样创新，实打实、面对面的群众工作不能削弱。国内外的一些情况表明，有了群众支持，专门机关就有了“千里眼”和靠山；远离了群众，即使掌握高级信息技术手段，也可能成为“聋子”“瞎子”和“跛脚鸭”。

当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。如何在复杂斗争形势下不忘依靠群众、善于依靠群众，既是重大政治问题，也是坚持和发展“枫桥经验”需要回答的重要理论和实践问题。

二、激发活力构建和谐是初衷，要矢志不渝扭住“两个最大限度”

“两个和谐”即促进社会关系和谐、促进人与自然和谐共生，是党中央确定的两大目标。科学认识矛盾、正确处理矛盾，通过推动矛盾运动促进社会进步社会和谐，是我们党重要的方法论，也是“枫桥经验”保持活力的实践源泉。当初枫桥区“捕人少，治安好，矛盾不上交”的治理效果，就是当时历史条件下的社会和谐目标，其着力点是依靠群众就地化解矛盾。

毛泽东一向善于把握并推动社会矛盾运动。1956年，毛泽东发表著名的《论十大关系》，提出“要努力把党内党外、国内国外的一切积极的因素，直接的、间接的积极因素，全部调动起来，把我国建设成为一个强大的社会主义国家”。当时，社会主义改造基本完成，敌我矛盾与人民内部矛盾并存。顺利推进社会主义建设事业，必须妥善处理好这些社会矛盾，调动积极因素。如何正确处理社会消极因素特别是棘手的敌我矛盾，是党中央思考的重大战略问题。1963年，枫桥区通过发动群众，运用评审和说理斗争的方法，将911名反动分子“制服”，使绝大多数人转化为“新人”。干部群众本来要求政府逮捕的45人，也不用“上交”专政机关“法办”，而是留在生产队里工作生活、接受群众监督改造，实现了中央“一个不杀，大部（百分之九十五以上）不捉”的方针。

“枫桥经验”体现了毛泽东矛盾论和治理思想的精髓。他从矛盾对立统一、有条件转化的角度，看到了从社会基层促使消极因素转化为积极因素、就地化解敌我矛盾的有效途径，从枫桥鲜活的实践经验中提炼出执政条件下驾驭社会矛盾的战略智慧。毛泽东提出对基层出现的“歪风邪气”“牛鬼蛇神”一定要“打下去”，但是必须走群众路线，通过说理的方法教育人、引导人、转化人，“这是最主要的方法，是自我教育的方法”。他强调“动不动就杀人，那不解决问题”。

发动群众，通过教育人改造人促使消极因素转化为积极因素，被毛泽东誉为“枫桥经验”“最基本的一条”，具有很强的政策效力和方法论意义。“枫桥经验”在全国推广、发扬，扭转了当时一些干部习惯于按照革命时期的经验办事、用类似处理敌我矛盾的办法处理人民内部矛盾的状况，极大巩固了政治安定团结。

正是沿着毛泽东思想指引的方向，党的十六大提出“两个最大限度”，要求全党“更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，不断促进社会和谐”。党的十八大提出：“最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力。”党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化高度，提出促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐，构建和谐劳动关系，坚持人与自然和谐共生。处于新时代，如何实现“两个最大限度”，是推进国家治理体系和治理能力现代化，特别是坚持和发展“枫桥经验”的重大课题。当前，人民内部矛盾量大面广，易发多发。一些基层甚至成为人民内部矛盾的“堰塞湖”“火山口”。这些矛盾耗费了巨大社会资源，影响了当地的改革发展稳定。在新时代“枫桥经验”引导下，许多地方实现了“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”，释放和激发了社会活力。但也有的地方学习“枫桥经验”流于形式，有的干部“蜻蜓点水”、热衷于“秀”便民服务，根本不会做、不愿做、不敢做教育转化人的工作。还有少数人患上了“权力任性症”，遇到难处理的矛盾，哪怕矛盾起因于自身决策、施策错误，也往往对群众“动粗”“动硬”，一“打”了之。对于应该依法打击的违法犯罪人员，也很少做耐心细致的转化工作，而是推给专政机关一“抓”了事。表面上看，这样做很“省事”，但实际上很“惹事”，不但没有转化消极因素，反而造成新的矛盾，甚至激化扩大矛盾冲突，有的酿成极端公共安全事件。

西周时期的执政者就有“敬天保民、明德慎罚”的政训。人民政权在国家机器比以往更坚强有力的情况下，更要“慎捉”“少捉”，着力教育转变，以赢得民心、缩小对立面。这是“枫桥经验”社会治理理念的成功之处，也是新中国成立70年来历史经验的宝贵启示。随着我国社会主要矛盾的历史性转变，人民内部矛盾绝大部分是非对抗性矛盾。如果说理等教育工作做得好，非对抗性矛盾就能顺利化解，少数对抗性矛盾也能转化为非对抗性矛盾。否则，非对抗性矛盾会转化为对抗性矛盾，甚至在一定条件下向敌我矛盾方向转化。

当前斗争形势趋于复杂，习近平总书记号召全党发扬斗争精神、增强斗争本领。为维护国家安全和社会安宁，对基层、市域、边疆出现的各类“歪风邪气”、违法犯罪活动一定要“打下去”，同时要讲究“打的方法”，以“枫桥经验”揭示的治理理念为引导，把眼光放在把绝大多数有问题的人改造成“新人”上，防止出现“习惯于单纯依靠公安、司法机关，采取简单的办法去解决问题”的错误想法做法，努力通过“两个最大限度”激发社会创造力、发展活力，保障群众安居乐业、社会长治久安，巩固党执政的阶级基础，厚植党执政的群众基础。

三、危机管控是底线，要筑牢抗风浪的基层“防波堤”

推进基层社会治理体系和能力现代化，是新时代“枫桥经验”的目标取向。随着科学技术发展和全球化程度加深，人类面临的风险的多元性、不确定性、复杂性及影响前所未有，国家兴衰安危、经济社会发展越来越多地取决于风险治理的效果。坚持和发展新时代“枫桥经验”，要在传统优势基础上，融入现代社会治理的理念制度方法技术，在基层社会治理中实现时代性、人民性、现代性的统一。把握现代社会的“风险社会”属性，着力于“风险治理”，是时代对坚持和发展“枫桥经验”发出的呼唤。

2003年11月，习近平同志在纪念毛泽东批示“枫桥经验”40周年大会上指出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定。当前，维护社会稳定首要的是防范化解重大风险。习近平总书记在党的十九届四中全会上讲了两个“前所未有”，即“改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有”号召全党“运用制度威力应对风险挑战的冲击”。

无论来自经济社会领域还是来自自然界的风险，都会在基层社会有所显露、表现。其引发的社会安全事件、公共卫生事件、事故灾难、自然灾害，直接影响的也往往是基层社会。基层是我国防范化解重大风险的前沿。新时代“枫桥经验”及相关制度、机制和体系，构成我国防范化解重大风险的重要防线。坚持和发展新时代“枫桥经验”，必须把防范化解风险作为其重要内容。基层是我国防范化解重大风险的前沿。新时代“枫桥经验”及相关制度、体系，构成我国防范化解重大风险的重要防线。推进基层社会治理现代化，打赢防范化解重大风险攻坚战，必须加强基层防范化解风险防线，提高基层驾驭风险本领和实操能力。

（一）将防风险融入“枫桥经验”理念，提高预测预警预防风险能力。

“夫风生于地，起于青苹之末”。从中国古代社会动荡到西方现代社会运动，都表明基层社会是感知社会风险的“神经末梢”，是国家“神经中枢”保持灵敏必不可少的依赖。时代要求基层社会提高对社会风险“涟漪”的感知度，从关注矛盾纠纷的传统视角转变为重视社会风险的现代视角，普遍树立“风险社会”意识，实现“枫桥经验”的现代性转型。为此，要建立健全社会风险研判、防控协同机制、防范化解机制，发挥社区、群团组织、社会组织、行业协会商会、社交媒体群组等作用，提高预测预警预防各类风险能力，增强风险防控的整体性、协同性、精准性。从一村一社、一时一事、一人一群看局部、看全局，见微知著、把握大势，由对“地温”的即时感知实现对各类“风暴”的精准预测预警。如果基层社会能够敏锐发现“黑天鹅”“灰犀牛”事件的预兆，把握先机、果断出手，就地及时化解小的风险，掌握主动，就能防止风险扩大叠加共振。如果无数基层“神经末梢”能够充分发挥感知作用，国家“中枢神经”便能综合研判、精准预测，进而科学统筹协调，实现习近平总书记提出的五个“不让”的目标。即“不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险”。

（二）将风险评估纳入“枫桥经验”制度框架，源头防范县域重大决策风险。

重大决策社会稳定风险评估是我国风险治理的顶层制度。习近平总书记多次对重大决策社会稳定风险评估提出明确要求。党的十八大、十九大均予以强调。国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》，将风险评估纳入法制轨道，规定“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性”。2013年至2017年，在风险评估精准引导下，全国36.38万起重大决策事项做到了风险化解在前、决策科学得当，无一引发社会冲突事件、舆情事件，占所有重大决策事项的96.68%，为维护群众利益、保障经济发展、促进社会稳定发挥了巨大作用。从实际情况看，许多对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或社会公众切身利益的重大决策事项，决策权在县域，分别属于县、乡党委政府，或企业、事业等单位、村民（居民）委员会。因决策不当损害公共利益、公众切身利益或单位内部成员合法权益而引发的社会稳定风险、公共安全风险，许多起源于市域、县域特别是基层，在当地“源发性风险”中占较高比例，涉及改革、发展、民生、环境、社会管理、基层民主等多方面。在风险评估过程中落实十九届四中全会“为了群众、相信群众、依靠群众、引领群众”的要求，充分发挥“枫桥经验”群众工作优势，做实做精做细调查研究、风险识别、公众参与、科学论证等环节，就能够把大量“源发性风险”防范在决策之前。

（三）将应急处置嵌入“枫桥经验”工作体系，增强基层的危机管控能力。

“风险社会”理论和国内外情况表明，风险发展到一定程度必然导致公共危机，而危机一旦失控则会导致社会政治动荡。新中国成立70年来经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，是在无数风险挑战的惊涛骇浪中实现的，得益于党领导下全国上下联动、各地守土有责、社会齐心协力，将绝大多数公共危机事件处置在了初始阶段。不少地方以新时代“枫桥经验”为基础，党总揽全局、协调各方，基层组织发挥战斗堡垒作用，各方面力量互联互通，形成了“人—家庭—单位—区—社会组织—界别—网上群组”等多点关联多层交互、紧密坚实韧性的“人民网”“防波堤”。基层强大的复合性力量与国家层面巨大的政治优势制度优势有机结合，使几乎每个点位发生的危机事件都能得到有力处置，一地出现的社会安全事件、政治安全事件难以演变成局部社会动荡或政治动乱。反观西亚、北非、中亚、南美等地“茉莉花革命”之所以落地成势，社会骚乱蔓延全国、动摇大局，莫不是由于基层社会多米诺骨牌式的“坍塌”。

当前，国际国内风险不确定性加大、传递共振增强，不少国家和地区安全稳定危机事件频发。我国基层社会面临突发事件跨区域输入、跨层级传导性的严峻考验。平常状态下促和谐、应急状态下控局面，是打造“枫桥经验”升级版的努力方向。为此，要以忧患意识、底线思维为引领，以“枫桥经验”相关工作体系、机制为基础，整合力量资源，完善防控体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，形成问题联治、事件联处、平安联创的工作机制。制订实战化应急预案，加强培训和应急演练，提高基层社会整体应急管理能力，增强依法处置、舆论引导、社会面管控“三同步”效果。以就地、依法、高效、稳妥为原则，实现中小规模危机事件由县（市）、乡镇（街道）自行处置，大型危机事件、复杂敏感危机事件由县域高效能协助更高层面处置，以各“点位”平安保社会大局持续可控。（作者系南京大学政府管理学院教授）