编者按

“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”习近平总书记在贵州省贵阳市金元社区考察调研时的重要指示，被镌刻在社区广场的纪念石上。这彰显出中央对新时代基层治理工作的高度重视，对加强和创新基层治理提出更高要求。

如何有效统筹资源、力量，健全基层治理体制机制？如何从沿用传统管理手段转变到应用现代治理方式？如何激发基层干部担当作为，让基层群众收获更高满意度？一个个考题摆在面前，一张张答卷要作答。党的十八大以来，我国加快推进基层治理新旧模式的转换和治理重心的下移，瞄准基层治理短板，持续探索解决之道。中央一份份深思熟虑、有的放矢的重磅文件不断出台；各地各部门在将服务、管理下沉基层的同时，切实为基层减负；广大基层干部群众以首创精神探索新路径，施行了不少管用、有效的新机制、新举措。

十年励精图治，中国之治气象万千，基层底座更加坚实：过去一些软弱涣散的基层党组织面貌一新，凝聚力、战斗力增强；城乡居民的参与意识、自治能力普遍提升，法治意识、文明新风不断生长；在脱贫攻坚、乡村振兴、疫情防控、防汛抗旱等攻坚克难主战场，基层治理效能得到了检验和重塑。

基层稳，天下安。在党的二十大即将召开之际，《半月谈》编辑部在深入调研各地生动实践的基础上，从“重心下移”“党建引领”“三治合一”“多元共治”“科技赋能” “松绑减负”“协同推进”“试点扩面”八个方面进行梳理，从中探寻十年来各地基层治理的发力点和亮点，解析中国之治的基层密码和底色。这一系列鲜活经验、丰富成果深刻昭示：基层善治是国家治理现代化的牢固基石，是新时代中国之治的有力支撑。

半月谈记者 孙文豪

党的十八大以来，中央持续推动管理服务下移、权限下放、资源下沉，各地不断探索机制创新和体制变革，变“治理末梢”为“治理靶心”，力求落实人财物向基层倾斜，基层责权利相匹配。

推动治理重心下移，是对既有社会治理结构的调适与重塑，是固底板、补短板的强基之策。重心下移，旨在夯实大国治理之基，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

中央文件不断出台，

治理重心下移纳入顶层设计

基层治理是国家治理的“最后一公里”，如果治理力量薄弱、服务供给不足，基层治理往往就会面临低效失效的挑战，直接影响群众的获得感幸福感。

上世纪60年代，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交的“枫桥经验”给人启示。沿着这一思路，要把矛盾化解在基层，营造政通人和的社会氛围，就要让基层有处理问题的工具和资源，并且要有合理调配资源的能力。推动治理重心下移，是基层治理现代化的现实需求。

2014年全国两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时指出，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。

在推动治理重心下移进入高层决策的视野后，各地依据地方实情，一场重心下移的治理实践拉开序幕：北京启动“街乡吹哨，部门报到”工作，放权街乡，让职能部门围着基层转；湖南开展“强镇扩权”改革试点，将百余项县级权限下沉试点乡镇；浙江温岭激发基层活力，将“民主恳谈会”机制纳入公共政策制定过程……

实施“吹哨报到”机制后，胡同整治改造一新

2017年，党的十九大报告明确提出“推动社会治理重心向基层下移”。党的十九大之后，多份重要文件陆续出台，全面回答了治理重心如何下移、下移什么的关键问题。2018年，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，“推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层”；2019年，中共中央印发《中国共产党农村基层组织工作条例》提出“构建权责相称、简约高效的基层管理体制”。

2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》从操作层面上对治理重心下移作出了更细化的布局安排。此外，中央《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》等多份文件，均强调事权、财权需切实下沉基层，为基层治理提供坚实保障。

权限下放：

权责匹配，事权财权不缺位

推动社会治理重心向基层下移，必须让基层有职有权有物，按权责相称原则调整基层责、权、利关系，在人、事、财上向基层放权赋权。

自治理重心下移的改革实践推开以来，各地向基层赋权增能效果显著。“放管服”推进之下，行政审批权限逐级下放，乡镇（街道）便民服务中心覆盖率达到95%以上，全国88%以上街道被赋予了应急处置权，全国99.8%的社区工作经费纳入财政预算，向县区转移支付力度持续加大……数据有力说明，多项权限正在向基层流动，越来越多的治理事项在基层就得以解决。

——下放事权，让看得见的人管得着。重心下移优化改造治理结构，其中一个显著改变就是把治理“长线”切分为多段治理“短线”，降低治理成本。

基层一声哨响，各职能部门闻声而动，迅速回应基层诉求。2018年，从北京城郊平谷区走出的“街乡吹哨，部门报到”机制被列为北京市“一号改革课题”，并推广至全国。山东临沂市兰山区搭建起这一机制后，赋予镇街公共事务综合管理权、对区直部门的考核评价权、征得同意权、规划参与权、重大决策和重大项目建议权等五项权限。“以前基层干部要靠关系‘求’部门帮忙，现在是我们‘吹哨’，他们‘报到’，95%以上的诉求在一线得到解决。”兰山区一名基层干部说。

行政力量向基层一线下沉，基层执法、司法力量也持续加强。在湖南，“强镇扩权”改革试点稳步推进，县级11部门600多项行政处罚权在乡镇一级集中行使；在山东淄博，“流动法庭”行走在大山深处，把国徽挂在果园、山路上，司法力量直接下到一线解决群众纠纷；在重庆，部分区县司法、公安、行政系统联合成立“三调合一”中心，由退休政法干部、干警和基层干部组成调解队伍，集中、定点在基层一线开展调解工作。

区县干部下沉基层 李惊亚 摄

——下放财权，让“巧妇”有米可炊。“省级财政喜洋洋，市级财政勉强强，县乡财政喊爹娘”，基层干部口中的顺口溜反映出部分县乡基层财政吃紧的问题。“手中没米，唤鸡不灵”，如何把蛋糕往地方基层多切一点，关乎基层建设和民生保障。

党的十八大以来，中央向地方基层转移支付力度持续加大，2022年，中央财政对地方的转移支付比上年增加约1.5万亿元，增长18%，增幅为近年来最高。中央财政安排支持基层落实减税降费和重点民生等转移支付预算1.2万亿元，帮扶基层民生保障、向县级财政倾斜成为转移支付的部署重点。

中央向基层“输血”，基层也通过机制改革积极“造血”。安徽界首市大力推进乡镇财政体制改革，设立乡镇二级金库，还乡镇政府一级财权，逐步解决基层任务多、责任大、财权小的“老大难”问题。湖南浏阳市推行财政“双返”政策，将新增地方收入的80%、土地出让金的80%返还乡镇。“办事不愁粮了。”当地乡镇干部说，“如今乡镇财政分成是2010年时的数倍，经济建设和财政收入步入良性循环。”

——下放监督权，壮大基层监督力量，让权力始终为民所用。没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。事权、财权下沉基层之后，各地监督力量随之下移，确保重心下移下得稳、下得实。

在村（社区）一级成立监察联络站，吸纳3000多名群众成为监察信息员；日常监督关口前移，建立基层公权力监督平台……这是浙江绍兴上虞区打出的监督下沉组合拳。上虞探索出“发动群众监督、运用大数据监督、强化乡镇监督力量”的基层监督新路径，有效解决了监督力量薄弱的问题。

基层权力对接着千家万户，看似微小却关系人心向背。不少地方探索编制基层公权力清单、明确公权力运行规范、促进上级政府部门与基层自治组织之间合理衔接、以数字化手段促使基层公权力公开透明运行，让权限下移在有序、规范的轨道上运行。

资源下沉：

“千军万马”到基层

2018年，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》专门提及推动治理重心下移。“保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”，这一表述掷地有声，体现出中央下决心推进基层体制机制改革，将人才资源引向基层。

“到基层去，到一线去！”过去，人才资源缺失长期困扰基层，基层喊渴却引不来“人才活水”。而今，基层的广阔天地正吸引越来越多的人前来竞逐。大学生、青年干部、返乡创业者纷纷涌入基层，在广阔天地各尽其能。

——编制活用，机制创新不逾矩。“减县补乡”，把编制沉到基层去！面对乡镇街道一级人手紧缺的问题，河南提出“减县补乡”的办法，在县域之内跨层级灵活调剂使用行政和事业编制。这一机制在全省县域范围内广泛推开后，不仅极大缓解了基层人手不足的问题，也让部分原本人浮于事的机关干部重拾干事热情。截至今年初，河南全省156个县（市、区）向乡镇（街道）共下沉编制33699名，平均每个乡镇（街道）增加编制15名左右。

——制度成形，基层工作者队伍日渐壮大。选派驻村第一书记制度、高校毕业生基层成长计划等持续推动人才涌向基层，渐成制度化、体系化。基层肌体不断注入新鲜血液，基层干事力量持续充实，基层队伍战斗力得以加强。“三支一扶”计划已累计选派40多万名高校毕业生到基层服务。从2019年至2021年，全国40所双一流高校毕业生加入选调生之列，历练在基层。

——工资保障，村居干部吃下“定心丸”。“现在每个月工资能拿5800元，要对得起这份工资，不努力工作可不行。”湖北省武汉市一名社区书记说。2020年，武汉出台《武汉市社区工作者管理办法》，提出建立社区工作者岗位与等级相结合的职业发展体系，并提供相应报酬。武汉市委组织部数据显示，武汉市1.9万名现有社区工作人员的过渡和定岗定级工作已基本完成。按照新的薪酬体系测算，全市社区工作者人均月实发报酬增长1800元以上。

人才沉下来，待遇提上去。十年来，财政资源不断投入基层，收入纳入财政保障体系，养老保险等保障逐渐落实，职业发展体系渐趋清晰，村居干部实现“专职化”，生活“有奔头”，工作“有劲头”。

——借力引凤，补齐基层事业服务短板。基层社会需求多元而细碎，推动治理重心下移，提升基层公共服务水平，发展教育、医疗卫生、文化等事业，是应有之义。要为群众提供精准化、精细化服务，就要通过政府购买第三方服务、专业服务能力以强带弱等方式，把为群众服务的资源交给与群众最贴近的专业化、社会化组织去做。

在新疆，乌鲁木齐儿童医院牵头成立儿科专科医疗联合体，覆盖南北疆33个县市，49个医院间医疗人才资源充分互动。在湖南长沙，450所义务教育薄弱学校提质改造全部完成，农村片区学校硬软件不输城里，教育水平整体趋于城乡全域均衡。在西藏，近500个基层电影放映队走进雪域高原深处，一年超6.6万场银幕绽放点亮数十万农牧民们的夜生活……

乡镇综合行政执法体制改革惠民为民 李晓果 摄

切实下沉，力避悬浮

重心下移，是新时代我们党全心全意为人民服务的一次治理实践，是践行初心使命、密切党同群众血肉联系的一次民心工程。它要求必须依靠群众、发动群众、为了群众，既要充分了解民需，也要善于借助民力。要充分激活基层党组织力量，发挥“红色引擎”的强大动能。在党建引领下，让群众广泛见证、参与重心下移过程，并在与基层自治力量协同配合中使重心下移落到实处。同时，要让懂基层、爱基层，想干事、能干事的治理人才扎根基层、服务基层。

重心下移，是对传统治理“非对称性”特征的破题实践，是治理资源自上而下的重新调整和优化配置。在重心下移改革实践过程中，如果各个主体没有充分配合好，上级组织仍攥紧编制、财权等资源，“明放暗不放”“此放彼不放”，或者干脆“一放了之”，而基层组织尚未有成熟的承接能力，就会难免导致重心下移存在一定程度的“错位” “错配”，从而出现权力悬浮和配置资源悬浮等现象。因此，上下各方必须充分配合，协同联动，积极适应角色转变。上级机关要完成好各项权责的再分配，切实把资源沉下去，基层则努力提高承接治理重心的能力和水平，将下沉资源接得住、用得好。

重心下移，是主动适应治理体系和治理能力现代化要求，而对既有治理结构的重塑调适和体制机制改革，是对现有基层组织的功能升级与再造。它要求必须瞄准短板和靶心，持续深化改革，进一步落实中央有关重心下移的各项改革目标要求，创新完善基层治理体制机制。如探索建立乡镇和街道职责准入制度，健全乡镇和街道机构“一对多”“多对一”的制度机制，创新优化基层工作机制；推进基层整合审批服务执法力量，组建统一的综合行政执法机构，构建简约精干的基层组织架构；将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单并规范赋权事项……

当前，尤其要加强下放给乡镇和街道事权的人才、技术、资金等方面的保障，做到“权随事转、人随事转、钱随事转”，不断推动治理重心下移取得新成效。

议题参与人员

总策划：叶俊东

统筹实施：周清印

组织协调：高远至/许中科

采访写作：半月谈基层治理智库课题组

编辑组稿：孙好/孙文豪/徐宁/范钟秀