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作者信息
万迪欣/语文出版社编辑、培训部主任；
井禹潮/语文出版社副编审。
本文摘要
优质与均衡是义务教育发展的精神内核。现阶段，我国义务教育发展的不均衡问题仍普遍存在。多年来，各地区开展了多种措施缩小校际差异，改善教育环境，促进良性发展，取得了一定的成效。“双减”政策实施后，学生课内外负担明显减轻，教育重新回归到学校这个“主阵地”。限制校外学科培训、减轻学生作业负担、提供延时服务、教师轮岗等实践在一定程度上促进了义务教育的优质均衡发展。但在“双减”的初期，这些做法也带来了一些新问题和新挑战。在“双减”政策逐步深入的关键时期，应实施推动义务教育优质均衡发展的配套措施，通过促进教育分配公平、提高师资水平、缩小校际差异等方式，不断巩固“双减”成果，使“双减”政策与义务教育优质均衡发展有机结合、相互促进。
早在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》（以下简称《教育规划纲要》）中即提出“把促进公平作为国家基本教育政策”“把提高质量作为教育改革发展的核心任务”，即促进教育优质均衡发展。优质和均衡之间不是取舍关系，而是动态互动基础上的整合关系。《教育规划纲要》指出，“均衡发展是义务教育的战略性任务。”或者说，因为义务教育的公共性、强制性、免费性和普及性，均衡发展成为义务教育最基本的精神内核。
义务教育优质均衡发展以小学至初中九年义务教育为对象，以教育公平为前提，以促进教育的高质量发展为目标，旨在通过配置均衡、供需均衡和动态均衡，完成义务教育由非均衡态向均衡态的转化，并保证系统各部分、各要素之间的协调、有序及相互促进，保持系统与外部社会生态系统之间的动态平衡。
“双减”政策及举措的实施对进一步实现教育均衡发展起了积极、正面的作用。但也不可讳言，“双减”政策初期，会出现政策落实情况不同、学校反应速度与处理能力差别、家长教育观念转变困难、社会氛围扭转滞后等一系列问题，需要调整时间与过程。只有进一步深入思考、消除隐患，才能使“双减”政策彻底落地，同时起到促进教育均衡发展、实现全民优质教育目标的切实作用。
一、落实“双减”政策的做法与成效对义务教育优质均衡发展的影响
2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”）。各地随之出台一系列“双减”措施，大体可分为校外、校内两个维度。校外即指减轻学生课外培训负担，限制学科培训时间，强制家长和学生减少学科培训，将重心回归学校、回归课堂，多出的时间则留给艺术和体育等兴趣类培训，无形中促进学生的全面发展。校内则以减轻学生作业负担为主，转变题海战术，从形式上、时间上帮助学校和教师将更多的关注点放在学生的全面发展上。研究发现，“双减”政策实施推行以来，各地各校不断推进校内教育提质增效，围绕学校教育“主阵地”，聚焦作业管理、课后服务、课堂教学等三个方面，回归育人本质，重塑教育生态，实现了育人观、教学观和学习观的深度转变。
（一）落实“双减”政策，促进学生全面成长
1.校外减负，减轻学生课外培训负担
众所周知，虽然生源水平并未进入学校均衡发展的基本指标体系，但生源对学校整体水平的影响却有目共睹，并为全社会所认同。校外学科培训采用提前学习课本知识、教授应试策略等方式，帮助学生在课内学业水平测试中取得良好成绩，这会产生一系列不良影响：第一，学生沦为考试的工具，天赋及实际水平无法通过学校测试真实显现；第二，课堂学习的无谓重复浪费了学生的时间，使学生失去多元发展的机会；第三，这种分数假象有可能对相关教育行政部门的判断产生影响，使他们在教育资源配置和发展等方面的决策与实际效果有所偏差；第四，使本该能够引领学生全面发展的学校沉浸在学生优秀的考试分数中无法自拔，错过形成素质教育模式发展的机会；第五，加深校际差距，进而影响教育整体的均衡发展。从这个角度分析，限制校外学科培训，将学生学科学习的主导力回归学校，无疑是推动教育优质均衡发展的一剂强心剂。
2.校内减负，促进学生多元发展
学校是推动义务教育优质均衡发展的“主阵地”，多年来我国出台了多种政策与措施促进学校教育质量的提高。“双减”政策实施后，教育部部署指导学校全面加强教育教学工作，促进学生在校内学足学好等系列措施，进一步保证了学校的教育水平。
从全国范围来看，比较典型的针对学生的“双减”措施可以分为三类。
一是多元作业，即作业不再是抄抄写写，更着眼于学生全面素质的提升。例如，甘肃省定西市安定区中华路小学要求教师设计新型作业，通过多元的形式调动学生做作业的兴趣，关注学生的全面发展。
二是课后服务。多数学校在“双减”政策出台后开展了丰富多彩的课后延时服务。在“双减”之前，个别学校也为学生和家长提供延时服务，但基本是自由活动，或者作业指导。“双减”之后，很多学校设计了促进学生全面发展的课后服务项目。如陕西省榆林市绥德实验中学打造28个学生社团，供学生自主选择。种类涉及非遗、国学、艺术、体育、科技等。此外，学校专门聘请非遗传承人、协会专家、专业教师等11名校外教师定期讲学，受到学生的普遍欢迎。
三是构建新型课堂。天津市和平区岳阳道小学遵循“安全第一，作业优先，兴趣为本，活动育人”的原则，将课后服务与课程计划进行科学整合，以学科延展、素质拓展、综合实践、德育主题及“爱的陪伴”家长课程相融合的形式，打通课上与课下、校内与校外的壁垒。北京市朝阳区实验小学全面梳理小学六年数学教材，提取出58节关键课，囊括小学阶段数学学习的核心知识，打造提质增效的新型课堂。
多元的作业、丰富多彩的课后兴趣班、注重综合实践的新型课堂，这些以学生为中心进行的改变，锻炼了学生绘画、表达、动手等多种能力，改变了单一的知识灌输方式。学生的学习负担明显减轻，在举一反三的实践中触类旁通，全面能力得以提高。一方面，多元的形式有助于引发不同学生的兴趣，促使学生形成清晰的自我认知，找到自己擅长的领域；另一方面，有利于学校因材施教，逐渐改变应试教育唯分数论的模式，培养多元化的人才。
（二）落实“双减”政策，促进教师全面提升
教师是学校的核心竞争力，提升教师队伍素质、促进教育公平也是“双减”的重要任务之一。北京市依据“双减”政策，制定了相应措施，凡是距退休时间超过5年，并且在同一所学校任职满6年的正副校长原则上应进行交流轮岗；凡是距离退休时间超过5年，并且在同一所学校连续工作6年及以上的公立学校在编教师，原则上均应进行交流轮岗。以北京市东城区为例，以“先教师后干部，先小学后初中，先骨干后普通”“跨校际、跨学区、跨层级”及“全覆盖、全统筹、全学科”为原则，2021—2022学年度已实现干部教师交流轮岗近2000人，并计划用3年时间，实现东城区义务教育阶段学校干部教师100%交流轮岗。
教师轮岗可充分发挥深度联盟、九年一贯、优质资源带和教育集团优秀人才的引领带动作用，以先进带动后进，促进教师队伍的自我成长与提高。轮岗制度首先可通过实践教学，提高优秀学校教师对不同水平学生的全面了解；其次可通过在优质学校开展教研活动等方式，提高相对薄弱的学校原有教师的教学水平。教师轮岗的主要目的虽然是强化学校教育主阵地，但也在事实上充分体现了教育优质均衡发展的目标。
综上所述，一系列“双减”政策的有力实施，促进了全体学生的共同成长，促进了全体教师的共同提高，并以此为基础，形成结队帮扶，助力相对薄弱的学校，有效推动各个学校的共同发展。
应该看到，教育均衡不是削峰填谷。真正的教育均衡是让不同天赋的学生具有同样发掘自身潜力的机会，接受因材施教的教育，使擅长数学分析和擅长手工制作的学生都拥有成为各自领域顶尖人才的可能。“双减”的一系列举措实现了均衡发展的目的，在促进义务教育优质均衡发展方面起到了积极正面的作用。
二、“双减”政策落地的问题与矛盾对义务教育优质均衡发展的影响
从“减负令”到“素质教育”再到“双减”，我国教育部门一直试图通过行政手段来减轻学生的课业负担，从而全面提高全体学生的综合素质，促进教育优质均衡发展。但政策实施往往面临着诸多挑战。“双减”政策落地的各类矛盾依然存在，一定程度上阻碍了义务教育优质均衡发展。
（一）校外培训得到有效治理，不均衡仍然存在
“双减”政策的发布使校外培训市场野蛮生长的现象得到有效遏制和进一步规范，但家长和学生的培训需求却未能同时泯灭。这使一部分学科培训转至“地下”，无照培训、私人培训，甚至伪装成游戏活动的培训层出不穷。
这类情况除了给学生的人身和财产安全带来隐患外，也严重影响了教育的优质均衡发展。它将教育内卷转入“地下”，成为家长之间的一种金钱和人脉的较量，也给学生带来了更多的压力。学生在学校过得轻松愉快，放学之后等待他的却是无止境的补习与满负荷的学习。在学生的休息时间无法保证、身心得不到充分放松的情况下，学习效率显然无法提高。学生在校外培训处开展的重复课内学习的行为，依然影响着其综合素质的提高。学校对相关“双减”成效的评估也因此受到较大影响。若如此循环往复，实现优质均衡的教育愿景则显得异常艰难。
（二）校内师资能力不足，优质均衡难以实现
调查显示，“双减”政策落地后，学校纷纷推出作业清单、作业公示和作业监督制度，增强了教师“控量提质”的意识，学生的作业总量整体呈下降趋势。学生因作业引发的焦虑情绪得以缓解，但不同地区、不同学校、不同学段和不同班级的作业数量与质量差异明显。
单纯的作业总量减少并不是“双减”的目的，只有改变通过不断重复来增强学生记忆知识点的方法，高效帮助学生深入理解知识点，形成多元化作业形式才是核心的目标。这就对教师设计多元作业、分层作业提出了较高的要求。然而，不同地区、不同学校的教师在设计作业的能力和水平上千差万别。大部分教师仅能实现减少作业量这一初级层次，对于如何使学生深入领悟相关知识的思考与创新较少，学习效能的提升一定程度上依靠家长的辅导与学生自身的领悟，与优质标准上的均衡要求还存在很大距离。
（三）校际轮岗有待优化，各类困难亟待解决
北京的教师轮岗政策使大部分教师走出了原有学校，跳出舒适圈，走向新的岗位、面对新的学生。以优秀教师带动普通教师，提升教育教学能力是教师轮岗的初衷。轮岗制度也确实在一定程度上激发了一些教师的上进心，使他们获得了更多的帮助。轮岗制度也为原本教育质量相对薄弱的学校注入了新鲜的血液，增强了师资力量，提高了管理水平，成为促进教师优质均衡发展的有益举措。
但轮岗制度在实践中仍有显而易见的问题。一是教师疲于奔波。教师工作时间较长，大部分教师会将住处选择在离学校通勤距离能够接受的范围内。于北京而言，轮岗至其他学校无疑增加了通勤时间，使原本就因课后延时服务减少了休息时间的教师愈加疲惫。二是环境适应。这包括适应管理方式和适应学生两个方面。每个学校都有各自的管理模式和习惯做法。教师轮岗至其他学校一方面要适应新的管理模式，另一方面还要适应新的学生，需要了解他们的学业水平、能力水平和接受水平，不断调整已有的教学内容与教学方式。三是周期有待商榷。目前，教师轮岗制度没有具体规定轮岗的周期。如果时间过长，则失去轮岗的意义，如果时间过短，则无法对轮岗的学校、教师以及学生产生长远有效的影响。
三、完善“双减”政策配套措施，推动义务教育优质均衡发展
“双减”政策虽已取得了一定成效，但就以上分析来看，推动义务教育优质均衡发展仍任重而道远。在“双减”政策逐步深入的关键时期，实施推动义务教育优质均衡发展的配套措施，通过缩小校际差异、提高教育分配公平水平、提高师资水平等方式，不断巩固“双减”成果，才能形成良性竞争态势，实现教育的优质与均衡。
（一）缩小校际差异
在“双减”政策的落实过程中，学校之间的能力水平差异被突显。能力较强的学校在作业设计、延时服务，以及落实《义务教育课程方案和课程标准（2022年版）》方面游刃有余，而能力相对较弱的学校则举步维艰。针对各地区现有状况，依据义务教育优质均衡发展的目标要求，结合当前“双减”政策，借鉴国际上已有的成功经验，建议从制定学校标准、保持组团发展、加强特色校建设等方面缩小校际差异。
首先，制定明确的学校标准，在实现校园环境、设备设施等硬件条件均衡的基础上，依据“双减”原则和要求，在软件方面提出明确的指标要求，制定统一的学校标准，在软硬件建设上缩小校际差异。基本指标体系可包括：第一，办学规模，规定各校班级数下限及各校平均班额的上下限；第二，硬件条件，生均占地面积的下限，生均校舍面积的下限，班均教室数的下限，班均投影、电脑等设备的上下限，班均藏书数的下限；第三，师资水平，各年龄段教师比例与地区平均百分比差的上下限，各类别学历教师比例与地区平均百分比差的上下限，各类别职称教师比例与地区平均百分比差的上下限，骨干教师和学科带头人所占比例的下限，并在教师轮岗制度中考虑教师学历、年龄及职称等因素，适当配比。
学校标准的建立有利于各地区对所辖学校总体情况与存在问题的全面了解，为各学校的发展与提高确定努力的方向。学校指标的实现与提高性调整将带来本地区义务教育均衡发展水平目标的全面实现与基础教育整体质量的实质性提升。
其次，继续保持现有的1＋1、1＋N的组团发展形式，进一步规范优质帮扶的内容、模式与方法，促进包括教师轮岗等多种形式的组团发展，相互借鉴，落实“双减”政策。通过为相对较好的学校适当增加编制，提供专项帮扶经费等方式，有重点地解决相对较好的学校负担过重的问题。组建同类校联盟，针对同类学校共同面对的课题，如延时服务的开展、课后作业的设计等，进行深度思考与研究。以地区为单位举办研讨会与论坛，交流各校在“双减”工作中的特色经验，为不同类别的学校提供展示机会。在组团发展形成一定成果与经验后，进行广泛推广，共同研究问题并给予有针对性的协调与解决。组团发展对落实“双减”政策，促进义务教育优质均衡发展具有重要意义。但形式上的组团并不是结果，应在精心设计组团方式的基础上，建立有效机制，形成使各成员校满意的实际效果。
最后，须加强特色学校建设。各地区针对各学校的实际情况，以社会需求为基础，确定学科类、科学类、艺术类、体育类等特色学校的建设范围。采取学校申报、地区推荐结合的方式，以延时服务为切入点，逐步建立各类特色校；在学校特色形成完善的过程中，全地区应全力支持，在教师资源、课程资源等方面给予切实帮助，在政策上向相对薄弱的学校倾斜；两种以上各具特色的学校在建设相对完善之后可形成联盟校，学生互选课程，共同使用多校资源，形成“弱弱成强”的发展模式。
相对薄弱的学校在申请成为特色校之前应达到合格的基础教育标准，并为各特色的形成与发展设计成熟的规划与具体措施。这为学校的发展提供明确的基础性目标。特色校招收在某方面具有天赋与特长的学生，满足学生在某一领域优先发展的需求。生源的改变和特色带动的学校管理与教学水平的提高有助于学校较快提高整体质量与水平。
（二）促进教育分配公平
“双减”减轻了学生和家长的负担，却没有减轻他们的焦虑。择校仍然存在，有些家长为了让孩子得到更好的教育机会，在被分配到以往升学考试成果不太突出的学校时，放弃公立学校，选择价格高昂的私立学校。然而，考试成果不能完全代表学校的综合水平。应继续通过定额分配中考指标、挖掘学生潜能、加强特色培养等方式，保证学校生源的数量与质量，使考试成果不太突出的学校能有机会公平招收各类学生而不是被动接收被相对优质的学校筛选后的学生，进一步提高教育分配公平水平，从而使学生无论在哪儿都能接受水平相对一致的教育。
中考时相对优质的高中的招生名额按总招生人数的一定比例分配至各初中校，有利于相对薄弱学校生源结构均衡度的明显提高。在实施此项政策的过程中，招生名额分配到初中校的比例应在对各地区初中校充分研究了解的基础上确定,既保证各初中校之间的相对公平，又保证高中生源的优质性。同时，在校际联盟的基础上，虽然一部分相对优质初中的学生无法进入相对优质的高中，但两校之间提前建立了联盟关系，标准化管理和教学，可以达到基本相同的教育水平，使学生获得同等的教学条件。诚然，这种做法将义务教育均衡发展的矛盾从时间空间上延伸至高中，会产生学生初入校时水平参差不齐的问题，但从长远角度看，则有利于促进教育公平，提升整体教育水平。北京市2022年中考题大幅降低了难度，使中等及以上的学生在分数上没有明显区分度，在择优录取仍无法改变的情况下，这种方式也是促进教育公平的一种积极尝试。
环境对学生的影响是不可忽视的。对于进入相对薄弱学校的部分优质生而言，通过“双减”政策的进一步落实，学校将为其提供同样的学习条件。而暂时落后的学生，与更多优质生的接触可激发他们的上进心，使先进带动后进，同时，通过相对优质学校的帮扶和校际联盟，相对薄弱学校整体水平得到提高，有能力纠正学生的不良习惯，培养学习兴趣，快速填补知识漏洞，为学生搭建发展平台。
从各初中校的整体情况看，绝大多数学校都有中考成绩十分优异的学生。针对这些初中校中天赋高、学习能力强的学生，建议以地区为单位，通过特殊的选拔方式集中培养。选拔不应与小升初挂钩，可在初一下学期或初二上学期进行，集中起来的学生可采取单组班课内学习或课外集中辅导等方式，配备适合的教师，设计专门的学习计划与课程进度，注重高深学科知识的涉猎与广泛科学素养的培养。
针对一部分学科基础相对薄弱或偏科的学生，可通过建立优先发展区的方式，由专门的人员在校内及校外进行有针对性的学科知识补给，快速提高这部分学生的学业水平。
总而言之，应坚持执行 “电脑派位”，并采取措施制止“二次流动”等与政策相悖现象的发生；针对“以权择校”“以钱择校”“以学生能力择校”等问题，应明确惩治方式并公示处罚结果；政府及主管部门应带头执行政策，在公众面前树立良好形象，采取多种措施，实现生源公平公正的合理分配。
（三）提高师资水平
整体统筹师资，实现师资水平的均衡发展。教师的整体统筹有两种方式可以试行。第一，统招统配。在实现教师整体收入完全相同的基础上，以学区为单位，整体招收、调配教师，保证各校教师在年龄结构、学历结构、学科结构及职称结构等方面的整体均衡。第二，在教师轮岗流动的机制下，进一步提升相对薄弱学校的吸引力，增加人才选择空间。建立专项经费为贫困地区、农村校、优先发展校教师发放补贴，使这部分教师的整体收入高于相对优质校教师。职称评定、优秀教师选聘等政策在同等条件下，向相对薄弱校倾斜。严格限制各校高级职称、学科带头人、骨干教师比例，在相对薄弱校搭建更有利于教师发展的平台。建立优秀人才留在相对薄弱校的鼓励性政策，稳定已有人才，同时吸引优秀人才的加入。
切实提高教师培训的针对性，完善相对薄弱校教师培养体系。教师更倾向于相对优质校的重要原因之一是优质校有较好的教师培养体系。因此，相对薄弱校应加强新教师培养力度，完善师带徒机制，定期开展新教师教学能力展示与交流，对师傅与徒弟中的优秀代表予以表彰。在此基础上，应完善“教师发展档案”制度，在教师发展的每个结点进行统一的考核与验收。此外，根据教师的入职年份及教育教学水平，学校应提供不同的培训项目，每项培训都有明确的培训目标，力求经过长时间的跟踪培训，使每一个发展阶段的教师达到相应的水平，所有教师验收合格后此阶段的培训项目方可终止。同时，学校应将培训的选择权交给教师，教师自主选择适合的课程，同时对培训课程的内容、方法、模式等作出评价，评价较低或无人选择的培训课程不再开设。