2020年11月16日，第八届清华同衡学术周正式开幕。2020年11月17日上午8:30由清华同衡总体规划研究中心、贵州分院联合主办的“省级和市级国土空间规划”专场准时拉开帷幕。基于清华同衡正在编制和探索当中的“省级（次区域）-市级”等层级的国土空间规划实践经验的阶段性总结，从理念、方法和关键技术等方面，与业内专家、行业同仁进行交流与研讨。
2020年11月17日上午8:30由清华同衡总体规划研究中心、贵州分院联合主办的“省级和市级国土空间规划”专场准时拉开帷幕。清华同衡规划院副院长郑筱津主持了本次论坛。清华同衡规划设计研究院总体规划一所所长尚嫣然，副总规划师、总体规划研究中心副主任王健，总体规划研究中心总工程师欧阳鹏，总体规划二所项目经理卫晓，总体规划三所所长刘瑞刚，总体规划一所项目经理赵霖，贵州分院创新中心副主任何浪基于清华同衡正在编制和探索当中的“省级（次区域）-市级”等层级的国土空间规划实践经验的阶段性总结，从理念、方法和关键技术等方面，与业内专家、行业同仁进行交流与研讨。北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授/博士生导师林坚，国家林业和草原局调查规划设计院副院长、国家公园管理办公室副主任唐小平，中国城市规划设计研究院副总规划师张菁，清华大学建筑学院城市规划系副主任、副教授刘宛，北京市城市规划设计研究院总体规划所所长路林等参会专家进行了精彩点评。
论坛由清华同衡规划院副院长郑筱津主持。郑院长提到，中共中央和国务院发布的《若干意见》标志着国土空间规划体系的顶层设计和“四梁八柱”基本形成。刚刚发布的十四五规划和二〇三五年远景目标的建议里也明确将优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化作为我们全面建设社会主义现代化国家的重要抓手。清华同衡一直密切跟踪国家发展的新形势和国土空间规划的新要求，充分发挥清华平台和产学研结合的优势，积极参与部委和各省市的国土空间规划体系的标准体系制定和试点工作，广泛开展全尺度、多专业领域合作，全面探索国土空间规划的新理念、新方法和关键技术，推进国土空间规划全流程业务系统整合。我院先后承担了省级（次区域）、地市级、区县级和乡镇级的国土空间规划工作，把国家要求和国土空间研究的创新成果和地方特色以及实践相结合，为建设美丽中国贡献同衡智慧和力量。
清华同衡规划院院长袁昕为论坛致辞。袁院长谈到，国土空间规划工作是面对新时期新发展形势，转变新发展理念和满足提升治理体系和治理能力的要求而做出的一项重大战略部署，现阶段正在如火如荼的展开之中。
国土空间规划的工作目前正在破与立的交织环节上往前推进。各项技术标准、编制规程、工作方法、管理体系以及管理要求等都还在摸索阶段，规划到底应该怎么做并没有可供参照的完整范本。清华同衡把这个问题当作技术攻关，在院里搭建了协同攻关平台，各相关部所全部参与其中，试图希望通过自己在实践工作中的总结来建立起企业标准，支撑自己的国土空间规划工作，目前我们已将这些认识汇总到自资部组织编制的相关标准和指南中。同时通过参与这些指南和标准的研究加深自身对国土空间规划工作的理解，提高认识，进而促进规划工作。
今天的论坛前半程的讲者全部来自于清华同衡战斗在一线的技术团队。大家把自己这一年多的工作心得以及在攻关过程中的研究成果向各位嘉宾，向业界做汇报。这个环节更像是一次检阅或者说是一次期中考试，希望各位嘉宾老师不吝赐教给我们更多的指导，也希望能够得到社会各界积极的反馈。希望在这样的交流之中，大家能够有所收获，最终的目的是为了能够交出一个更好的、更完美的期末考试的答卷，更好地回应社会、国家对我们规划行业的要求。
主旨报告
张险峰：国土空间规划的半程体会与思考
清华同衡规划设计研究院总工程师张险峰从多规合一及国土空间规划的探索进程、七大难点问题、规划改革的八方面有利条件、规划步入深水区的难点和困惑等方面提出了阶段性体会与思考，并对国土空间规划的工作推进做出积极展望和建议。
第一，回顾了以多规合一探索为前奏的国土空间规划改革历程，划分为两个阶段：第一阶段，是多规合一探索和政策的储备期。可以追溯到2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。第二阶段，是国土空间规划体系出台及其实践的探索期，这个阶段的标志节点是以18号文为依据，开展多规合一为基础的国土空间规划，真正开始了一系列在新语境下的规划探讨。
这次的国土空间规划是一块难啃的硬骨头，改革已经进入深水区，需要解决的问题格外的艰巨：一是城市发展建设长期积累的问题，根子深，解决难度大。二是城市本体变得复杂，驾驭难度增大。三是多规协同底子薄，基础弱，融合难度大。四是地方粗放式、扩张式的发展惯性强，转型难度大。五是五级规划同步开展，上位不定、下位难找依据。六是规划内容和专业面空前庞大复杂，技术难度大。七是中央改革决心大、力度大、要求高，想达到要求不简单。
我们也还看到，本次规划改革具有诸多有利条件：一是中央和领导核心高度重视城市规划工作，顶层设计万事具备。二是国家规划体系和各类规划定位已经明确，空间规划作用清晰。三是机构调整已经到位，部门空间管理事权磨合日渐明朗。四是社会各界空前动员，建立生态文明、加强空间治理渐成共识。五是在天网、技术平台和互联网的支撑下，管理技术信息系统已经完备。六是五级规划同步开展，陆续收获大量阶段性经验，为优化管理政策、技术方法打下良好基础。七是各类技术指南、空间管理政策相继出台，不断为规划指明方向。八是三调数据结果渐趋稳定，双评价、用途管制和地类转换依据更加充分。有利方面多于困难。
第二，指出规划步入深水区的难点和困惑：一是空间格局优化的评价标准和尺度把握问题；二是城乡建设用地规模问题；三是地方对城镇开发边界的惶恐与幻想；四是空间矢量化定位细度把握的纠结和困扰；五是各地、各方对规划内容与深度的理解差异大；六是很多新名词新政策背后的逻辑和管控要求尚需深化。
第三，对国土空间规划工作开展提出了建议和展望。国土空间规划四梁八柱已经搭建起来，构建起从管理流程到成果体系、支撑体系的系统构架。打铁还需自身硬，剩下的，就要看规划本身是否过硬，是否经得住时间的考验、实践的检验。规划编制技术工作必须与法律法规、政策、实施监督管理结合起来，坚持科学导向和系统集成，提高优化国土空间格局的综合评价能力；坚持以时间换空间的思维，化解长远目标与近期实施之间的矛盾；坚持以城市研究为主导，研究与编制两条线适当切分，在时间上争取主动；加强基础学科、技术政策、专业融合研究，提高规划的科学性、协调性和严肃性。展望未来，机遇挑战并存，规划人必须以改革的精神、创新性思维、系统论方法、科学性方法和新技术去应对，才能交出满意的答卷。
尚嫣然：省级国土空间规划的空间格局构建逻辑
清华同衡规划设计研究院总体规划一所所长尚嫣然从国家规划体系的构建背景入手，深入解析了国土空间规划中空间格局的内涵，对省级国土空间规划中空间格局构建的技术方法进行了深入思考。基于正在编制和探索中的《广西壮族自治区国土空间规划（2020-2035年）》的案例实践，做出阶段性总结，与大家分享。报告从发展规划和国土空间规划的关系、国土空间规划的基础性作用和人与自然和谐共生的现代化三个视角，提出了省级国土空间规划治理逻辑、规划逻辑和空间逻辑的技术方法体系。
第一，从发展规划和国土空间规划的三个属性关系角度，指出空间格局的首要逻辑是引导资源配置的“治理逻辑”，立足于自然地理、经济规律等资源深刻刻画，指导资源的科学再分配，实现人地水匹配；第二，从国土空间规划的基础性作用角度，在本底体现、问题导向、目标导向和治理导向下，国土空间规划要突出“规划逻辑”，形成落实省委省政府行政纲领的一张规划蓝图。报告分析了广西“三大定位”新使命和“生态优势金不换”的空间内涵，通过转译国家要求、明确广西优势和短板，确定空间战略、格局构建和网络支撑体系，形成“问题—定位—战略—空间—支撑”的逻辑闭环。第三，从实现人与自然和谐共生的现代化角度，就空间本身而言，要突出“空间逻辑”，构建“数量—质量—治理”的逻辑链条，明确各类空间底线和上限临界点，用好各类空间管制、用途管制手段，实现三生空间和谐共生的一张蓝图。
王 健：省级次区域国土空间规划编制的实践与思考
清华同衡规划设计研究院副总规划师、总体规划研究中心副主任王健结合不同类型区域尺度规划的发展演进分析，指出面对新时代发展要求，次区域国土空间规划要转向以“高质量发展、高水平保护、高品质生活”为目标，以“多规合一”为任务，发挥“以国土空间资源配置为核心”的协同治理作用；分析“五级三类”的总体框架下，省级次区域国土空间规划的地位、作用和技术路线，并分享同衡在省级次区域国土空间规划的探索和思考。
省级次区域国土空间规划属于跨行政区域的专项规划，是围绕省级事权，针对省级规划无法细化、市县级规划无法协调的重点问题开展的深化研究；多针对省域范围里空间尺度大、类型特征突出、保护和开发关系复杂的特定区域，可分为流域型、重点集聚区域型和其他特色区域型。结合我院在攀西经济区、河南省黄河流域、青海东部城市群等省级次区域国土空间规划项目的实践，总结不同类型规划的研究重点，提出识别区域核心特征、夯实工作基础，因地制宜探索精细化空间治理模式，聚焦跨行政区重大空间问题解决，应对地域特色空间问题、核心矛盾和安全风险，探索次区域特色传导体系构建等省级次区域国土空间规划的核心关注重点。
欧阳鹏：都市圈二级城市国土空间总体规划思路探讨——以河南许昌为例
清华同衡规划设计研究院总体规划研究中心总工程师欧阳鹏解读了新时期市级国土空间总体规划的新要求、都市圈二级城市国土空间总体规划的重点，并以正在编制和探索当中的河南省许昌市为案例，探讨都市圈二级城市国土空间总体规划的思路，最后提出市级国土空间规划编制范式转型的基本标志。他研判新形势下市级国土空间总体规划面临区域协同发展新的使命要求，提出加快培育现代化都市圈是新时期国家区域发展重大举措，都市圈二级城市是都市圈内承上启下的重要桥梁，是实现大中小城市协调发展的关键一环。都市圈二级城市国土空间规划编制的工作重点，应以“产业功能、空间布局、建设标准和体制机制”四大协同为主线，形成与都市圈区域整体的同频共振和一体化发展。在分析研判郑州都市圈、许昌城市特性及国土空间问题的基础上，提出提升区域角色地位、融入区域空间格局、提升城市环境标准、推进区域协同治理四方面的规划重点，并在此基础上提出四大核心对策。最后提出市级国土空间规划编制范式转型的基本标志——是否从关注建设空间到关注非建设空间（全域统筹）；是否从关注增量空间到关注存量空间（增存并重）；是否从关注物质形态到关注人文需求（以人为本）；是否从技术蓝图方案转向公共政策纲领（有效治理）；是否从封闭式粗放式静态式工作转向开放式信息化动态化运维工作（智慧迭代）。
卫 晓：州域国土空间总体规划的巴州实践
清华同衡规划设计研究院总体规划二所项目经理卫晓探讨了州级作为地级行政单元的特殊一级，其国土空间规划如何在现行《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的原则性要求基础上，认识并把握州级国土空间规划的特点和重点，贯彻践行新时代新要求的规划技术方法。从全国30个自治州的特征来看，自治州多地处生态敏感脆弱、经济欠发达的多民族地区，地广人稀、城镇规模较小、城镇体系相对松散，同时自治州级政府没有直接管辖区域。因此，州域国土空间规划应该着重协调好生态保护与民生保障、重点开发与协同发展、纵向传导与横向统筹三大关系。基于正在编制和探索当中的巴音郭楞蒙古自治州（以下简称“巴州”）国土空间总体规划编制实践，做出阶段性总结。结合巴州国土空间开发保护面临的关键问题，采用情景分析法、多因素评价法，结合手机信令大数据等多元数据，从资源环境约束下兼顾生态保护和民生保障的空间格局优化、突出重点均衡协同的绿洲城镇格局优化和设施高效配置、立足州级事权特点的跨主体空间治理等三方面开展技术思考和探索，初步形成符合州域自然地理格局、社会经济特征和行政职能特点的综合规划方案。
刘瑞刚：从国土空间开发保护之术到生态文明之道——重点生态功能区的市级国土空间规划编制探索
清华同衡规划设计研究院总体规划三所所长刘瑞刚指出国家重点生态功能区承担着国家重要生态功能与生态安全的职责，市级国土空间总体规划（以下简称市级总规）则在国土空间五级三类规划体系中，承担着承上启下的关键一环。因此在国家重点生态功能区的市级总规层面，必然要遵循生态文明之“道”，来探索国土空间开发保护之“术”，更要运用好国土空间开发保护之“术”，来推动生态文明之“道”。他针对“术”与“道”的辩证关系，重点开展了三重探讨。一是以生态资源保护提升之“术”，予生态文明之“道”以起点，包括科学划定生态保护红线、构建生态空间系统、提升生态系统质量，来践行“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的发展规律之道；二是以生态资源价值转化之“术”，予生态文明之“道”以持续，包括直接转化需要的制度保障与路径创新，以及间接转化需要的“生态+”创新，来践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念之道；三是以国土空间范式优化之“术”，予生态文明之“道”以承载，包括以三生空间的结构优化促进人与自然和谐共生，以空间设计思维促进山水与城乡的融合一体，以绿色化标准贯穿国土空间规划、传导与实施，来践行“人与自然生命共同体”的系统思维之道。
赵 霖：以文化空间引领国土空间全面建构——景德镇市实践探索
清华同衡规划设计研究院总体规划一所项目经理赵霖指出文化空间是高品质国土空间的重要组成和重要表征，是承载文化自信、彰显地方特色、提升人居品质的关键空间。并结合景德镇国土空间总体规划编制工作，分享了新时期的文化空间与国土空间关系如何重塑这一命题的探索。2019年中共中央国务院印发的《若干意见》中提出，将文化保护专项纳入国土空间规划体系，文化与国土空间的关系成为新的研究课题。景德镇是千年瓷都，国家首批历史文化名城，也是国务院批复唯一的国家陶瓷文化传承创新试验区。正在探索中的景德镇国土空间总体规划编制工作围绕重塑新时期的文化空间与国土空间关系，从四个维度进行了探索：一是构建文化与国土空间规划全面融合的规划逻辑，以文化评估为起点，通过现状评估-差距分析-战略抓手，将文化融入国土空间主体内容。二是构建全域全要素文化保护利用体系，引领塑造特色城乡格局，通过国土空间规划推动文化保护从资源点向文化空间视角进行转变，以文化空间为引领，塑造特色全域格局和城乡风貌。三是围绕城市活动全链条——瓷业生产链、景漂生活链、文化活动链，探索新型人文城市模式，满足人民更高层次需求。四是探索文化空间的全方位治理，为规划落地实施提供保障，发挥试验区先行先试优势，提出4个“1”的空间治理抓手。希望对文化城市的国土空间规划与研究提供一定的借鉴与参考。
何 浪：多元新技术在城市体检与评价中的特色应用——以贵阳市为例
清华同衡规划设计研究院贵州分院创新中心副主任何浪提出城市体检评估与“双评价”作为国土空间规划前期重要的基础工作，需要深刻领会国家国土空间规划体系建立与空间治理转型的要求，采用多源数据、创新技术方法，开展系统性评估与评价，梳理资源本底、分析问题短板。并结合贵阳市项目实践，对以多源数据驱动技术创新做好这两项工作进行了介绍。
一是数据衔接转换，提高效率质量。通过对传统数据进行空间化、统一空间坐标、进行用地类型衔接等，统一工作底图和底数，打好工作基础；二是多源数据运用，精准识别问题。基于交通路况数据、公交刷卡数据、POI数据、手机信令数据等，提升空间治理问题的动态精准识别能力；三是评价模型搭建，聚焦本底特色。通过专业模型，系统评估了公园城市建设成效、生物多样性、生境质量、山体资源价值等；四是市县协同联动，推动高效治理。上下联动、部门协作，市县同步开展体检评估与“双评价”工作，并在指标上进行统筹和联动管理。最后提出，一是要运用规划的专业思维，围绕空间治理和以人为本，发现问题的规律和边界，挖掘数据现象后面的本质；二是以解决人和空间治理的问题为导向，加快建立适应于国土空间规划的数据资源体系和新技术体系。
专家点评
林 坚
北京大学城市与环境学院
城市与区域规划系主任 教授/博士生导师
北京大学城市规划设计中心主任
北京大学首都发展研究院副院长
雄安新区规划评议专家组专家
全国国土规划纲要专家咨询委员会委员
全国国土空间规划纲要专家
北京大学城市与环境学院城市与区域规划系主任、教授/博士生导师林坚重点探讨了国土空间规划的逻辑、关键点、用途与困难等几个方面。他赞同国土空间规划的第一层的逻辑是治理逻辑，资源空间落脚点是治理。国土空间规划的治理逻辑延伸后，空间、资源、设施、人共同构成了资源配置的关键点。同时他提出从规划的应用角度看，有三种类型，第一是管规划的规划，第二是用于实施和监督的规划，第三是用来昭示社会共识的规划。省和市层面的国土空间规划，最重要的用途就是管规划的规划，不是直接实施，而是传导到下位规划实施，最重要的是谋划各地区定位。从这样的逻辑出发，国土空间规划有两个关键点。第一个是在区域层面内部的组织协调。第二个是标准体系（指标、设施）的落地。他还强调了主体功能区认识的再深化。需要结合五中全会的要求，明确需要构筑怎样的新发展格局和新国土空间开发保护格局。
唐小平
国家林业和草原局调查规划设计院副院长
国家公园管理办公室副主任
教授级高级工程师
长期从事林业调查规划和保护生物学研究工作
主持了全国野生动植物调查、湿地调查、
国家公园、自然保护区调查评估等技术支撑工作
国家林业和草原局调查规划设计院副院长、国家公园管理办公室副主任唐小平提出国土空间规划在操作层面上应该有统有分、有取有舍、有收有放、有远有近。第一，国土空间规划应该有统有分。国土空间规划的核心功能是通过规划协同形成规划一张图、一个空间平台，避免规划打架，同时还需要注重专业性规划。例如伊春以生态为主线的国土空间规划、景德镇以文化传承为主线的国土空间规划、还有以国家公园为主体的自然保护地体系的总体发展规划等，这些专业性规划对国土空间规划形成很好的深化和补充。第二，国土空间规划应该有取有舍。发展规划和国土空间规划是今后将长期存在的两大规划体系。国土空间规划应注重空间属性的安排，解决空间轴的问题，发展规划更多侧重时间轴，解决战略发展或者任务完成的问题，国土空间规划不要贪大求全。第三，国土空间规划应该有收有放。国土空间规划体系是多层次的，上层通过指标传导控制下层，控制性指标如三条控制线需要往上收；同时也要做好规划事权的放，每一层的国土空间规划明确本层级定位，允许三个空间之间有融合，发挥下位规划的能动性。第四，国土空间规划应该有远有近。国土空间保护开发格局需要长远考虑，国家、省层面通过生态安全格局、粮食安全格局、城镇发展格局等确定长远空间框架，可以长期保持不变或微调；县一级、乡镇规划则可以周期稍微短一些，容易编、容易批、容易调整，共同形成有远有近的一个规划体系。
张 菁
中国城市规划设计研究院 副总规划师
教授级高级城市规划师
中国城市规划协会女规划师委员会 副主任兼秘书长
中国城市规划学会城市总体规划学术委员会 副主任委员
城市规划学会学术工作委员会 委员
中国城市规划设计研究院副总规划师张菁从国土空间规划编制对象、编制过程中规划师角色定位、规划传导三个方面探讨了对国土空间规划编制的思考。她首先赞同并肯定了清华同衡团队在这次全新的规划类型——国土空间规划编制过程中进行的技术探索，不论省域、省级（次区域）以及市级层面的规划，项目团队都没有简单罗列省或市编制指南的技术内容，而是从研究对象的特征以及规划所能发挥的作用入手，寻找如何处理好保护与发展关系的路径，形成了较强的技术逻辑与规划编制主线，其中很多探索对国土空间规划编制工作是非常有意义的。同时，她提出三点思考。第一，规划编制对象的复杂性。这次规划解决空间冲突问题难度非常大，因为空间的多宜性，规划的综合性判断尤为重要。第二，从规划编制的角度，规划师角色在向规划协调者转变。编制规划是搭建协调的平台，在各种利益主体的博弈中，规划师需要做好基础研究与科学论证，特别是突破表象去寻找真问题，并提出解决问题的有效路径，要理解规划的过程可能比规划的结果更重要，规划需要在共识中慢慢地达成趋于合理的方案。第三，每个层次的规划都需要对规划的传导加强研究。如果传导不做好，规划有可能走弯路。
刘 宛
清华大学建筑学院城市规划系副主任 副教授
《城市与区域规划研究》编辑部主任
中国城市规划学会城市设计学术委员会委员
城市更新学术委员会委员
中国城市科学研究会新型城镇化与城乡规划研究
专业委员会委员
中国建筑学会城市设计分会理事
清华大学建筑学院城市规划系副主任、副教授刘宛提到在新一轮国土空间规划需要攻克的大量难题面前，规划师一方面要承续规划学科的长期积累，从基本科学原理出发，发挥系统综合的工作优势。另一方面也要面对国土空间规划所提出的新要求、新方向、新命题，思考新关注点背后根本的制度变革以及工作的方向转变，以及针对调整需要解决的最基本问题。
此外，刘宛副教授从城市设计角度提出一些新的观点。中央18号文件强调城市设计是提升国土空间品质和质量的一个重要手段和方法，在新一轮城市建设存量更新、提质增效的重点工作中，需要在现有资源环境约束条件下，通过城市设计手段来最大化地提升城市空间的价值。国土空间规划相比改革前的规划而言，最重要的方向是推进生态文明建设，城市设计的工作实质就是要在传统的功能组织和空间形态两个维度之外，增加生态的研究维度。生态不仅是设计中需要考虑的因素，也是城市设计效果评价中要考量的关键标准。归根结底，要通过空间塑造中生态功能的改善，促进人与自然关系的更加和谐。
路 林
北京市城市规划设计研究院 总体规划所 所长
教授级高级工程师
中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会
副主任委员
北京城市规划学会村镇规划学术专业委员会 主任专家
北京市城市规划设计研究院总体规划所所长路林结合北京规划编制工作，谈两点体会。一是一张蓝图应该从全域全要素、全生命周期管控的角度辩证的理解。一张蓝图不应是一个静态的结果，而是在发现问题、解决问题中不断深化的动态的过程，是蓝图，也是路线图。二是作为一个不断完善的过程，不同城市的国土空间规划非常重要的是建立一套适应城市自身特征的规划逻辑体系。在蓝图和底图之间，结合不同的地区核心任务持续的构建蓝图，夯实底图。以北京为例，北京市总体规划围绕都城关系、绿色发展和以人为本三个核心问题建立了层层传导的从总规到分区再到乡镇域三个层级，包括三年行动计划、年度实施、体检评估等环节，以多项专项规划支撑的三级三类体系，紧紧围绕疏解和承接非首都功能、高质量发展和高品质生活，构建国土空间规划体系，逐层逐项分解落实总规任务，充分发挥好规划在首都城市发展中的战略引领和刚性管控作用。
* 注：本文内容根据现场发言整理，已经专家审阅