2023年第13期 总438期

德国是世界上较早对城市功能分区进行管控的国家，德国地方层面的规划包括土地利用规划（F-plan）和建造规划（B-plan）。F-plan是准备性的“建设引导规划”，即为B-plan做准备，B-plan是有约束性的“建设引导规划”。

土地利用规划（F-plan）是覆盖整个市域的，类似于我国的市级国土空间总体规划，主要从城市发展战略性角度出发，统筹全域土地利用空间布局，确定交通线路的具体走向及交通设施的位置，确定公共基础设施的布局，统筹绿地水体等开敞空间布局，划定历史文化保护区及自然保护区，划定地质灾害、环境污染等限制开发区。建造规划（B-plan）在管控内容上类似于我国的详细规划，主要是对各个地块的土地用途、开发强度等要素提出具体管控指标，作为城市建设项目审批的法定依据。建造规划（B-plan）原则上必须在土地利用规划（F-plan）的指导下制定，但对于一些单独编制的建造规划，其管控内容在某种程度上可以满足地区开发建设的需求，则可以不依据土地利用规划。建造规划（B-plan）在编制流程上可以与土地利用规划（F-plan）同步进行，在某些必要的情况下，如果确定了B-plan的编制内容与即将公布的F-plan编制内容不相冲突，B-plan还可以在F-plan审批完成之前进行公布。此外，B-plan的制定、修改、补充或者废除也可以导致F-plan的制定、修改或者补充，这与我国详细规划修改涉及总规强制性内容修改时应当先修改总体规划的思路是一致的。

建造规划（B-plan）在编制模式、编制类型及管控内容方面都具有灵活性的特点。首先，B-plan的编制不一定覆盖规划区全域，可以根据建设项目的需求来确定是否需要编制；其次，B-plan可以根据覆盖范围分区编制，也可以根据不同建设目的分类编制，在管控内容上也可以根据实际情况选择编制完整版或者简化版的B-plan。

█经验一：编制范围的可选择性——依据建设项目需求确定是否编制B-plan

作为对城市格局的总体管控与引导，每个城市政府都有责任编制其管辖范围的土地利用规划（F-plan），可以理解为全覆盖编制，而建造规划（B-plan）则不是全覆盖的，它由城市最高权力机关——城市议会根据建设项目的需求来确定是否需要编制。B-plan的管控模式一般按申请程序可以分为事先约定和依申请协商两种模式。事先约定模式是指在特定区域内，对可开发地块的土地用途、开发强度、建筑形态等要素，提出明确、清晰的管控导则；依申请协商模式是指除事先约定模式之外，规划管理机构在一些特定情况下，给予建设项目弹性控制、协商解决的机会。通常情况下，在新区进行建设项目，必须编制B-plan，对新建区内的建筑按照事先约定模式制定精细化管控规则，而在建成区内新建建筑，通常不需要编制规划，可以采用依申请协商模式完善相关手续。

█经验二：依据建造规划两种类型所覆盖范围进行分区许可

建造规划（B-plan）根据规划覆盖区域及空间尺度，分为“限制性”建造规划和“非限制性”建造规划，规划覆盖范围可以是一个独立地块，也可以是一个或几个街区；在项目审批过程中，申请的建设项目能否通过行政许可，与其覆盖区域的建造规划类型有关。

“限制性”规划是指包含最小控制指标的建造规划，在该规划覆盖范围内进行建设项目申请，只要符合该规划管控指标的规定，并与地方公共基础设施布局、自然环境保护措施不冲突，则该建设项目可以通过行政许可。

“非限制性”规划是指在“限制性”建造规划所覆盖范围之外，但是位于建成区以内地块的建造规划，在该区域内的建设项目进行行政许可申请时，项目整体风貌需要与其周围自然环境风貌相协调，建筑形态、容积率、建筑高度、建筑密度等指标需符合已建成区的管控规定，则该建设项目可以通过行政许可。

另外，除上述两种情况以外，还有一些地块既不属于建造规划覆盖范围之内，也不属于建成区范围以内，可称之为“未开发白地”，这些地块原则上是禁止开发建设的，但有时候也可以结合地块实际建设的需求进行弹性管控和特殊许可，比如开展农业活动所必需的配套建筑开发建设。

█经验三：基于不同建设目的分类编制建造规划（B-plan）

●基于设计竞赛的B-plan

针对某些重要区域、开发价值较大或承担城市重要公共功能的地块，政府或开发商可以通过组织设计竞赛的方式来探讨地块未来发展的可能性，不同的设计方案可以集思广益，促进规划专业人员进行创新思考，从而对未来城市发展空间作出较为合理的预测，地块设计竞赛方案将作为建造规划（B-plan）编制的基础，基于设计竞赛的B-plan并不是一种单独的规划类型，而是在实践过程中，为了促进规划的合理性而采用的一种辅助策略，这与我国将城市设计思维贯穿整个国土空间规划体系的思路有异曲同工之处。

●基于建设项目的B-plan

针对一些项目在已有投资商的情况下，政府与投资商就投资活动进行协商，从而在项目的基础上进行规划编制。由于规划编制需要耗费一定的时间，通常一个B-plan从开始编制到批准，需要两至三年的时间，有的地块由于某些客观原因，编制了B-plan但项目未付诸实施，后续别的开发商在选择地块时，选择了已存在B-plan的地块，则不需要重新编制，只需简单调整就可以快速开工，这样可以最大限度保障规划实施的可能性，也赋予规划可操作性。

█经验四：B-plan管控内容的灵活性

建造规划（B-plan）的管控内容根据编制目的不同，技术手段也可以灵活创新运用，分为完整版和简化版两个类型。

完整版B-plan的管控内容主要包括：用地性质，容积率，建筑高度，建筑密度，建筑红线，地块区位，公共服务设施及市政公用设施管控指标，公共绿地系统布局，历史文化保护及自然保护区管控范围，特殊用地管控范围，公共交通设施管控指标。

简化版B-plan管控内容则不需要全部表达，只需要根据实际情况管控其中的一项或者几项，比如对于历史街区来说，由于建筑是已建成的，因此不需要对其进行建筑密度、容积率等指标的控制。简化版的B-plan通过简化规划程序，可以达到快速利用现有空地或者提高现有建筑密度的目的。

德国B-plan从编制模式、覆盖区域、编制类型到管控内容都体现着灵活性和多元性。当前，我国城市发展已从增量时代进入增存并举时代，详细规划的编制也要分区分类推进，既要满足增量空间的管控要求，也要探索存量空间内涵式、集约化发展。我国的详细规划编制体系也可以根据管控程度、所在区域、与周边协调程度等要素进行灵活分类，比如在城镇开发边界内与外、新建区与建成区、一般管控区与特殊管控区（历史文化保护区、生态管控区）等不同区域，都需要在编制方法和技术手段方面做出更多探索和创新，构建不同维度的详细规划体系。

参 考 文 献

【1】范利，[德]乌尔·阿特克．空间详细规划编制的灵活性——以德国的B-plan为例，理想空间，2023.

【2】侯丽，于泓．国际视野下的详细规划与地方治理，城市规划，2021.

【3】殷成志，[德]弗朗兹·佩世．德国建造规划的技术框架，国外规划研究，2005.

【4】李欣．德国城市规划体系对我国城市建设的启示，山西建筑，2011.

（内陆开放高地技术中心，朱艳撰稿）

本文为“规划前沿观察”原创