集团化办学的价值和定位

集团化办学借鉴企业集团组织形式,由单一学校向群体发展,形成学习、研究和发展的共同体。与教育产业化产生的教育集团不同,集团化办学是以实现扩大优质教育资源覆盖面为目标,以政府为主导,公办学校为主体的一种新型办学模式。

各地结合实际,办学策略各有不同各有重点。总体来说,集团化办学先行先试地区,实现了均衡发展的初衷,也成为落实十九大乡村振兴战略的先行者,在推行集团化办学扩大优质资源覆盖面过程中,将农村学校、甚至跨区域的贫困地区都纳入到集团中来,体现了社会责任感和担当,实现让每个孩子享有公平而有质量的教育目标。由于集团内学校类型多样,有些名校积极探索多元办学机制,有效解决了公办学校办学机制僵化的问题。

集团化办学作为社会转型期义务教育优质均衡发展的阶段性产物,有助于解决优质教育资源,尤其是优秀校长和教师资源分配不均衡的问题,但我们也必须认识到集团化办学不是万能的,不能解决我们教育现存的所有问题。一项措施、策略因时因事存在,到了一个时间就会消亡、会退出,集团化办学也会面临相同的命运。在推广过程中要理性认识其局限性,注意公办民办学校协调发展,防止过度集团化,避免出现弱化公办校,优秀师生流向民办校的风险。

集团化办学的发展历程

1999年,长三角地区率先出现了名校集团化试点,2002年,浙江省杭州市政府将以优质学校为龙头建立教育集团写入政府文件。2003年,深圳市南山区成立了全国第一个12年基础教育贯通的公办教育集团——蛇口育才教育集团。随后珠三角地区进入集团化办学的高潮。近20年的发展,新时期的集团化办学形成以下几个特征:第一,重视统筹规划。集团化不再是学校自发的行为、意识朦胧的尝试,政府从全区学校的布局以及体制机制入手,为集团化办学谋划发展蓝图。第二,重视制度设计和政策落实,从教师配置、经费、评价等方面全面制定相关政策,部分地区设计了推进集团化办学的行动路径。第三,模式多元化趋势明显。由于各校组建集团的实际情况千差万别,在一个地区可能形成不同模式的集团。今天很难用一种分类标准来界定集团化办学的模式。集团模式的差异既体现在地区间,也体现在地区内。第四,将教师视为优质资源的核心要素,重视优质教师资源的共享、培育和再生。

南山集团化办学发展历程图

有关政策阐述

10余年的国家政策,对集团化办学的界定主要体现在对政府和公办校的要求上,以扩大优质资源覆盖面为目标,通过多样化模式让优质教育惠及更多的孩子。

“要充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用,采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式,促进薄弱学校的改造。”

——《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(教基[2005]9号)

“名校要积极承担社会责任,通过组建教育集团、托管、培训和结对子等形式,支持带动薄弱学校,使先进教育理念和优质教学方法影响更多学校、惠及更多孩子。”

——刘延东国务委员在全国推进义务教育均衡发展经验交流会上的讲话,《中国教育报》,2009.12.01

“扩大优质教育资源覆盖面。发挥优质学校的辐射带动作用,鼓励建立学校联盟,探索集团化办学,提倡对口帮扶,实施学区化管理,整体提升学校办学水平。”

——《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》(国发〔2012〕48号)

“采取集团化办学、学校联盟、教育信息化等措施,扩大优质资源覆盖面,避免学生向少数学校过度集中。”

——《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》(国办发〔2016〕37号)

“要通过城乡义务教育一体化、实施学区化集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式,加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度,促进均衡发展,限制班额超标学校招生人数,合理分流学生。”

——《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》(国发〔2016〕40号)

“全面提升教育发展共享水平。推动县域内均衡发展……推广集团化办学、强校带弱校、委托管理、学区制管理、学校联盟、九年一贯制学校等办学形式,加速扩大优质教育资源覆盖面。”

——《国家教育事业发展“十三五”规划》

“改进管理模式,试行学区化管理,探索集团化办学,采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式。”

——中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》,2017.9

发展经验

1.共同目标引导不同模式。集团模式可以按照不同分类标准,如管理方式、成员校来源、学校属性、学校布局等,定义为不同模式。每一种模式诞生都是有一定的现实原因,各有特点、优点和适应性。多样化模式共存是政府依法管理、学校依法自主办学的必然结果。从管理方式角度看,紧密型、协作型、托管型都起到良好的作用。有的地区更倾向于紧密型,认为紧密型由于只有一个法人总校,使得管理非常通畅。特色教师资源通过共享实现节约高效,资金能够集中做重点项目。有的地区则认为,体量庞大的集团管理需要相对松散,“和而不同,各美其美,美美与共”,充分发挥每所成员校的自主性,尊重其办学特色。从成员校性质看,集团化办学应以先进管理文化为纽带、创优为目标,强弱结合。那种强强联合的模式不符合集团化办学扩大优质资源覆盖面的初衷。

2.集团组建要兼顾共性个性。学校之间没有共性,集团形同一盘散沙;成员学校缺少个性,集团就如同一个团伙。集团的组建既要从管理层面考虑技术、标准、程序这些要素,更要从人文层面关注情感、心理、机制、归宿、获得感、认同感等因素。集团成员校在行为文化、价值取向、理念思想、制度文化和物质文化、精神文化层面应该包容共生、共建共享。

3.理性办学控制边际效应。集团化办学的边际效应表现在,优质教育资源逐渐稀释,优秀的管理思想、管理措施和教育质量随着规模的扩大而衰减;规模过大导致总校以及管理者不堪重负等等。边际效应大小受诸多变量的影响,如,能量(品牌、校长、师资、制度),意愿(政府、学校、家长认可度)和社会接受能力等。在集团内部建设方面,一要保证稳步提升质量,适度扩张规模;二要准确定位学校发展目标;三要做好统筹安排,解决集团内的利益冲突和不均;四要建立集团孵化机制,动态发展推动优质资源的裂变,集团内已成熟的成员校,可以脱离母体,甚至组建新的集团。政府层面则要考虑给予一定政策倾斜,为集团学校设立专项经费、增加教师编制、高级专业技术岗位比例,鼓励集团化办学的探索,也必须考虑特殊政策是否有造成新的不均衡的风险。

4.依法治校实施现代学校制度。总校、分校以及分校之间的关系和定位一般通过集团章程来明确。从学校治理的总体理念来说,总校要充分尊重成员校或校区,充分发挥他们的智慧和积极性,彰显其办学特色。集团的管理体制首推理事会制度。深圳市南山区蛇口育才教育集团2003年成立初始,就成立了一个类似于现在的理事会机构,由政府官员、社会贤达、社区、家长代表、专家,还有两个高中学生、教师组成,审议章程、审议规划等等。深圳市福田区红岭教育集团实施理事会领导下的校长负责制,理事会由社会的教育专家、社会贤达和人大政协各界人士构成。理事会介于政府和学校之间,可以扮演政府和教育局的某些管理角色,可以对学校事务进行决策、审议、评估、指导。集团还成立基金会解决经费使用困难的问题。北京理工大学附中的成员学校隶属于多个系统、跨市区、跨招生片区,结合实际提出了四个尊重:尊重原学校的优秀历史、尊重优秀文化、尊重原学校每一个创造、尊重教育教学;做到了四个统一:统一领导、统一教育教学质量标准、统一工资标准、统一工会福利待遇;实现了三个创新:重视校区管理创新、校区文化创新和校区特色建设创新。

5.厘清政府和学校职责。教育局的管理职责是顶层设计和要素的保障。做好校长和法人代表配备、班子组织;建立制度提供政策支撑;分配办学资源,尤其是硬件资源的配置;实施督导评估,对集团学校捆绑评价,等等。赋予教育集团更多自主发展和内部管理权,鼓励教育集团灵活,激发办学活力。建立教育集团辐射带动和孵化品牌学校的长效机制,持续扩大优质教育增量。

实践模式

北京市房山区:精准投放纵深供给

为破解教育发展不均衡不充分的问题,房山区因地制宜,进行了学区制、联盟式、共同体和集团化的探索。

一是深化城乡教育一体化,打造一镇一品学区制。重点是破解平原农村乡镇教育实现优质均衡的难题。形成了城乡统筹建设实现学区内贯通发展的石楼学区模式;文化基因传承促进区域特色创建韩村河学区模式;基于共同的民族文化和体育特色共建的窦店学区模式等。

二是借力教科研部门的支持,打造乡村教育联盟品牌。将9个山区和丘陵乡镇的22所学校作为一个整体设计、抱团发展。南部山区打造“可持续发展乡村教育品牌”,北部山区打造“美丽乡村教育品牌”。提供政策保障、资源保障、硬件保障、资金保障、评价保障,为联盟发展保驾护航。

三是打造共同体聚集成三个优质教育高地。房山核心区外引各类优质资源,整合培育本土资源,做好辐射和引领。良乡依托高校优质资源;长阳立足首都人口疏解,名校嫁接;城关依托教科研部门,外引内生实现发展。

上海市闵行区:多元集群协同开放

闵行通过近十余年的探索与实践开展的集团化办学,已形成具有区域特色的多元集群发展形态,包括集团联盟式、共同体式、一校多区式、一体化办学等,极大推动区域教育均衡发展。

主要做法有:一是完善治理体系,创新集团运行机制,形成“上下并举、区校联动,矩阵管理”的发展态势。二是坚持“和而不同”,协同开放多元,尊重每所学校的历史和文化,激发学校主动发展的积极性、创造性,增强学校改进、重建与打造特色的能力。三是共享共建共融,通过骨干教师柔性流动、课程教学资源共享、设施设备场地共用等策略,实现优质资源的辐射推广,提升学校教育品质和集团办学能效。四是坚持以评促建,完善督导评价和激励机制,对区域集团的办学绩效整体增值度、集团内各学校的均衡发展的达成度,进行科学分析,促进各成员校聚焦内涵开展深入协作。

下阶段闵行区按照目标导向、问题导向的思路,着力创新评估和激励机制、研究和指导机制、合作和交流机制,通过集团化办学让每一所学校真正成为最好的自己。

深圳市南山区:标准为基全面保障

南山区基于14年的集团化办学历程,制定“1+1+N+5”系列配套文件,形成了具有指导性、操作性的“南山方案”,有效破解集团化办学难题。一是多措并举,实现办一所优一所。吸纳新建学校,按照“南山标准”高起点建设校园;引进成熟的课程模式快速孵化新建学校。对集团内发展相对成熟、老百姓满意度较高,并有独立发展意愿的学校,逐步扩大办学自主权,支持其以独立法人身份自主办学。二是依法治校,明确集团与成员校之间的权责划分。非联盟式集团各成员学校领导班子和内设机构参照同类独立法人学校进行设置。成员校拥有50万元以下的日常经费自主使用权。三是整体联动,解决集团内部干部教师交流难题。教育、人事、财政等部门单位整体联动,系统考虑集团层面干部、工作人员编制,分校层面校级领导配备以及相关硬件设施配套等问题。适当增加集团学校编制和高级专业技术岗位,由集团统筹调配,用于扶持薄弱学校发展的人才保障。设立南山区集团化专项管理经费、奖励绩效经费和教师交流工作经费,专款专用。不断加强集团学校管理团队建设,形成层次清晰的管理人才梯队。四是设置上限,明确控制集团发展规模。南山区确定集团内部不具有独立法人资格的分校区原则上不超过5个;按“独立法人,联盟管理”方式吸纳的具有独立法人资格的分校原则上不超过10个;上述两种形式均具备的集团,分校及校区总数原则上不超过10个。集团化办学实体要注意各分校的教学梯次,形成金字塔型的办学结构。

杭州市下城区:裂变发展特色共享

杭州市下城区自2002年以来,积极探索再生性集团化办学模式,至今已先后组建30个教育集团,覆盖92个校(园)区,优质教育资源基本实现全覆盖,公办中小学实现“零择校”。

一是嫁接办学——链式发展。遵循“源于母体,别于母体,优于母体”的办学思路,由名校输出先进的办学理念、成功的管理经验和优质的教育资源,帮助嫁接的弱校、新校、民校、农校快速成长。集团以共享理念文化、管理制度、组织机制、教育资源、质量保证“五个共享”为运行机制,最大限度地拓展了名校资源。

二是优校办学——动态发展。通过适时、适度的扩张,嫁接出具有生命力和再生性的子体,再将新的子体培育成新的母体,让优质教育基因得以继承与延续,有效实现教育的再生发展。

三是联盟办学——块式发展。遵循“母体多元、有分有合、互生共荣”的原则,将同一区域内的学校结成多法人的联盟式教育集团,通过区域整合、特色延伸等途径,实现优势相长,风险共担,共同发展。除集团内的学生能够跨校接受相关特长的培训之外,还在区域内打破学区限制,实现学生按特长跨学区自主选择入学,满足孩子个性化的学习愿望。

四是城乡互助——联动发展。教育集团与城乡互助共同体建设是推进集团化办学的一体两翼。目前,全区100%中小学、幼儿园与杭州大市的农村校园结对,通过管理输出、教学交流、科研引领、接待挂职等方式,开展多层面、多形式的城乡互助交流。

成都市青羊区:认识理性注重实效

成都市青羊区在集团化办学过程中特别注重理念先行、制度保障和综合施策。

坚持理念先行。青羊区拥有较多的传统名校,但都集中在一环路以内,造成了择校问题的突出和群众意见的尖锐。青羊区提出了“填谷扬峰”的理念,让拥有先进办学理念、丰富管理经验和优秀师资的名校,通过集团办学输出品牌、理念、管理和人才,与政府推动的办学条件均衡形成合力,促进办学水平的高位均衡。

制度保驾护航。要求集团龙头学校前三年每学年向集团成员学校派出干部(教师)3—5人,成员学校每学年派出干部(教师)1—3人,工作期限为三年,三年后交流教师、干部的人数由龙头学校和成员学校协商;对龙头学校给予人员经费补贴,优先补充缺编人员,设立了集团化办学专项工作和奖励经费,对集团发展情况进行考核评估;为了保障集团化办学的实效性,注意控制集团规模。

考虑全局综合施策。一是将集团成员学校相对均衡的分布到全区,让老百姓就近享受到优质教育资源;二是鼓励集团成员学校走“源于母体、别于母体、优于母体”的发展之路,破解集团化办学可能带来的学校同质化问题。三是采取多种措施避免集团化办学热背景下非集团学校被边缘化问题。

沈阳市沈河区:扩优创优分类发展

沈阳市沈河区2011年以区域优质学校为总校,成立10个教育集团,将基础教育阶段54所中小学、5.8万学生一次性全员纳入,实施公办学校集团化办学全覆盖。

一是建立集团化办学的“扩优”机制,以“紧密型”方式,通过资源整合、新建分校和委托管理等方式,因校制宜、分步推进优质学校集团化办学。7年来,义务教育阶段分步整合了15所学校,有36个社区、超过14.9万户居民子女新纳入优质学校服务半径,直接惠及7154名学生;新建了4个集团分校;为沈阳市其他3个区县委托办学5所;优质教育覆盖面由区域辐射到市域。

二是建立了集团化办学“创优”机制,针对集团内“松散型”成员建设学习、研究、发展共同体,推动每一所学校都优质。采取“优质导向、科研引领,分类提升、协同创新”的发展策略,外引内生,面向学校精准提供菜单式项目平台,做强一批品牌学校,做好一批品质学校,做优相对薄弱学校,以优带潜,以强扶弱,促进了集团优质发展生态形成。

南山倡议书

全国代表聚集一堂,学习十九大精神,围绕落实体制机制改革意见、探索集团化办学,展开多方讨论、交流,共同发起深化集团化办学的十点倡议:

1.将集团化办学作为现阶段促进教育公平的重要举措。探索集团化办学是对破解人民日益增长的美好生活需要和教育不平衡不充分矛盾的积极回应。应体现公平和效率兼顾的价值取向,扩大优质教育资源覆盖面,创新探索各具特色的集团化办学区域模式,缩小校际差距、补齐教育发展短板。

2.充分发挥集团化办学在优化资源配置中的积极作用。集团化办学打破了校际壁垒,实现办学理念辐射、骨干教师流动、教学资源共享、设备场地共用等,群体优势、组合效应、规模效应得以充分发挥。应加大教育供给侧结构性改革,优化教育供给的结构和质量。

3.推进集团化办学要坚持先行先试。集团化办学在我国的探索时间还很短,理论建构还比较薄弱,认识尚比较肤浅,实践经验积累不足,缺少可借鉴的成功模式和经验。应加强改革试点,循序渐进,根据办学环境、办学需求和区域教育资源现状,探索灵活多样的办学形式。

4.推进集团化办学要坚持因地制宜,稳步推进。集团化办学是有效的办学模式之一,我国区域、城乡、学校之间差异较大,应尊重教育规律,科学布点,因地制宜,一校一策。尊重地方教育行政部门和学校的创造精神,独立探索多样化的办学模式,避免一刀切,走形式,一哄而上。

5.推进集团化办学要坚持质量并举。集团化办学的资源配置、名师辐射、学段衔接和特色发展优势,极大地提升了区域教育竞争力。应将是否真正扩大优质教育资源覆盖面,是否使学生真正受益,是否得到学生、家长及社会的认可,作为评价集团化办学效益的重要指标。

6.推进集团化办学要坚持适度规模。集团化办学具有一定的边际效应,我们反对稀释优质资源,也反对为了维护名校利益虚假挂牌。应以学生安全、健康成长为根本,合理控制集团化办学规模,保障优质资源的扩展和再生,注重集团的运行效率,实现有质量的可持续发展,实现“1+1>2”的办学效益。

7.推进集团化办学要构建现代教育治理体系。集团化办学需要建立现代学校制度,使内部治理和运行机制有法可依、有权可用。应探索理事会等治理模式,理清集团总校和成员学校之间的架构、层级和权责,完善法人治理结构,建立授权机制,形成结构清晰、边界明确、科学合理的治理体系和运行机制。

8.推进集团化办学要重视评估激励。教育集团与单一学校相比,与教育行政部门形成了新型关系。应坚持“放管服”结合,激发办学活力,建立和完善集团化办学绩效督导评价和激励机制,发挥政府对集团化办学的统筹规划、综合协调、政策保障和监督管理作用。

9.推进集团化办学要坚持科研引领。集团化办学需要营造良好的学术氛围,在模式类型、组织架构、内部治理关系、效果评价等领域提供理论支撑。应加大集团化办学的研究力度,加强顶层设计,制定系统扶持政策,指导办学实践。

10.推进集团化办学要坚持协同创新。集团化办学涉及到教育观念的转变、治理结构的变革、利益格局的调整、学校文化的重塑和方式方法的创新,是一项系统性工程。应加大各级政府推动力度,加强部门间协作,鼓励全社会的支持和参与,建立教育集团辐射带动和孵化品牌学校的长效机制。

未来任重而道远,让我们携起手来,在教育集团化办学探索与创新的路上不忘初心、砥砺前行。

（中国教育科学研究院 广东省深圳市南山区政府供稿，感谢来自21省市的代表分享经验和理念）