国家督学，北京师范大学教授，中国教育发展战略学会副会长 褚宏启

城乡一体化是2008年在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中所确定的重要国家战略，也是破解城乡二元结构、促进城乡共同发展、实现城乡基本公共服务均等化的基本思维方式。城乡一体化是指一定区域范围内城市与乡村在政治、经济、文化等方面发展的有机结合，形成以城带乡、以乡促城、相互依存、互补融合、协调发展的新型城乡关系，逐步消除城乡二元结构格局，最后实现城乡共同发展、共同繁荣。城乡一体化的重要表征和重要目标是城乡基本公共服务供给的均等化。基本公共服务是指政府为公民个体生存和发展所提供的基本社会条件，包括教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障等方面。义务教育是基本公共教育服务的核心内容。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》（简称《意见》），把促进区域协调发展、推动城乡整体发展、加快校际均衡发展、保障群体公平发展作为未来义务教育优质均衡发展的主要任务。在推动城乡整体发展中，要求以推进城乡教育一体化为重点，加快缩小县域内城乡义务教育差距，切实解决城镇挤、乡村弱的问题。

本文就如何精准理解城乡教育一体化、如何解决“城镇挤”“乡村弱”的问题、如何促进城乡义务教育优质均衡发展等问题展开讨论，涉及改变思维方式、扩大供给总量、优化供给结构、提高均等化与优质化水平等方面，旨在为城乡义务教育的优质均衡发展、为构建优质均衡的城乡义务教育公共服务体系提出操作性建议。

一、以“城乡一体化”为重点推动城乡整体发展

讨论义务教育的城乡一体化与城乡整体发展，“县域内”是一个比较好的空间范围。这里的县域不是指有城无乡的纯粹城区（如北京市的东城区、西城区等），而是有城有乡的县域（如北京市的朝阳区、密云区等）。中国典型意义上的县域是指大量由县城、乡镇、村庄等组成的空间结构。在义务教育方面“推进城乡整体发展”的工作重点，是推进“有城有乡的县域内”义务教育公共服务的均等化供给，是以城乡一体化思维缩小城乡教育差距。

城乡一体化思维是为破解城乡二元结构提出的新发展观，反映了我国新型城镇化进程中对于城乡关系变化的新认识，是破解城乡教育二元结构的重要策略。可以从以下几个方面准确把握城乡一体化的本质要求。

第一，城乡一体化把城与乡作为支撑教育发展的两个共同支点。农村不再是被剥夺的对象，也不再仅仅是被城市反哺、照顾、带动的一个被动、消极的弱者，而是具有自身优势、不可替代的发展主体。[1] 使乡村凋敝的城镇化、不顾及乡村振兴的区域发展，都是病态的、不协调的。城乡教育一体化反对脱离城市或县城教育去鼓励发展乡村教育，反之亦然。城乡教育二元结构是一个关系型、结构化的社会存在，城乡分割、分治的模式不能够破解此二元结构。城与乡是支撑城乡教育发展的两个共同支点，不能就城市谈城市、就乡村谈乡村，要树立城乡一盘棋的理念，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣。[2] 城乡教育二元结构的思想根源是“重城轻乡”的城市中心发展观和价值论。

第二，城乡教育一体化不是削弱甚至消灭农村教育，不是乡村教育城市化，不是城乡教育一样化。有人认为农村教育是薄弱、落后的，城乡教育一体化就是按照城市教育的模式兴办乡村教育，这是城市中心主义的思维模式。从整体而言，在发展水平上乡村教育落后于城市教育，但不能据此否定乡村学校的特色与优势。乡村学校有丰富的乡土教育资源，有城市学校所不具备的空间条件，有较大的小班化教学优势，而且乡村为学校提供了取之不尽的研学资源与实践资源。

第三，城乡教育一体化要求加大政府城乡教育统筹规划力度，同时思考、一体设计城乡教育的发展问题，大力推进城乡之间的义务教育公共服务均等化。从理论上讲，在资源特别充足的前提下，城乡义务教育可以独立发展，可以都发展到较高的均衡水平，但是这种“隔离但均衡”的发展模式是隔离的、非结构化的，不是城乡教育一体化思维所追求的。政府需要在空间规划、办学用地、办学条件、教育标准、教育制度建设等方面一体考量。城乡教育一体化比城乡均衡发展、缩小城乡差距有更高的要求。例如，要解决城镇挤、乡村弱的问题，就不能城乡分割进行，除了扩大县城教育容量之外，还需要强化优化乡村教育，从而使县城学生回流到乡镇学校，进而疏解县城教育压力。

二、加快城镇学校扩容以解决“城镇挤”问题

县城是大中城市与小城镇的连接点，在我国新型城镇化格局中具有重要作用，是推进城乡义务教育整体发展的关键节点。长期以来，我国非常重视大中城市的发展，对发展小城市尤其是县城重视非常不够，加上城镇化带来的人口向县城集聚，导致县城基础教育资源尤其是义务教育资源严重短缺。我国推进新型城镇化战略，推进基本公共教育服务均等化，县城建设是关键环节。

“城镇挤”主要表现为县城义务教育公共服务供需矛盾尖锐，学校大班额现象严重，教室拥挤不堪，城乡学校呈现出“县城大班化、乡村空校化”态势。尽管国家规定标准班额为小学不超过45人，初中不超过50人，但是县城学校的班额总体上都不容乐观。班额过大，不利于因材施教，不利于提升课堂教学质量。

县城义务教育人口来自三方面：具有县城户籍的居民子女；在县城就业并定居的农民工子女；不在县城就业的县域内农民子女。前两类是县城义务教育的“刚需人口”，必须在县城就学，第三类是“非刚需人口”，如果城乡义务教育公共服务真正实现了均等化，他们在家门口也可以享受到优质均衡的义务教育服务，他们就有可能回流到乡村学校就读。随着新型城镇化的推进，以及县城基本公共服务水平的提升，与城镇化初期农民工盲目向特大城市、大城市集聚不同，近年来的农民工更加理性地选择向中小城市尤其是县城集聚。另外，相对优质的县城教育成为吸引当地农村人口集聚的重要因素，即便不在县城打工，也在县城买房或租房陪读，或是每天接送子女进县城走读。在上述各种因素的共同作用下，导致了县城义务教育公共服务提供的“城镇挤”现象。

解决县城义务教育公共服务拥挤问题，关键是解决大班额问题。控制班额的思路有两个：在县城内扩容；向县城外疏解。这两点都很重要，需要双管齐下。扩容就是扩大县城内部义务教育供给，疏解就是指把县城义务教育中的“非刚需人口”向乡镇学校和农村学校疏解。

县城内的教育扩容，需要重点解决两个问题。

一是教育用地问题。首先，保证“总量够用”，保障县城义务教育用地相对充足，教育部门要与土地管理部门统筹规划县城乃至整个县域教育用地问题。其次，保证“增量合理”，根据义务教育人口变化状况，动态调整教育用地规模。最后，做到“存量盘活”，目前我国国土资源愈益紧缺，要盘活现有校区内的土地资源，做到集约、高效使用。

二是教师数量问题。县城义务教育学校教师短缺，不少学校招聘代课教师上课，这类教师待遇报酬低、工作稳定性差、专业发展不到位，严重影响教学质量。当前，迫切需要解决县城教师的缺编问题，改进县城教师编制的核定方式，尝试以城区、乡村、学校为单位而不是以区域（全县）为单位来核定，这样才能切实解决现实问题，才能“精准核定”教师编制。

除县城义务教育扩容外，解决县城义务教育公共服务拥挤问题的另一个举措就是疏解，即把县城义务教育中的“非刚需人口”向乡镇学校和农村学校疏解。而要做到这一点，就需要优先发展乡村教育，解决义务教育“乡村弱”的问题，因为疏解不是强制性的，是自愿性的，需要通过提升办学质量增强乡村学校（包括乡镇学校和农村学校）的吸引力，使当地农民在当地就近就可以享受到与县城一样好的义务教育公共服务，不需要再舍近求远送子女去县城读书。而且，基本公共服务的提供有一个基本要求，就是要就近方便提供。可喜的是，这种良性的义务教育人口回流现象近十年已经出现，如江西省弋阳县2014年春季开学时要求从城区学校转到乡村学校的占县内转学总量的2%左右，2016年提高到20%左右。[3]

三、优先发展乡村教育以解决“乡村弱”问题

在县域内，是优先发展乡村教育还是优先发展县城教育，理论与实践领域都存在争议。有人认为，在快速城镇化进程中，农村就学人口减少是不争的事实，在此情况下还优先发展乡村教育，只会带来资源的浪费。但也有人认为，优先发展乡村教育对于落实国家乡村振兴战略、对于就近与方便提供义务教育公共服务具有重要意义。本文认同后一种看法。

优先发展乡村教育，关键是补齐乡村教育短板，促进城乡义务教育均衡发展。均衡是基本公共服务均等化的基本要求，义务教育公共服务供给首先必须均衡化。尽管改革开放以来尤其是党的十八大以来，我国县域内义务教育均衡发展取得了历史性成就，但是城乡之间、学校之间、群体之间依然存在不均衡现象，因此，推动城乡整体发展、加快校际均衡发展、保障群体公平发展就成为县域内未来义务教育均衡发展的主要任务。

均衡发展的实质是促进城乡义务教育的一体化、公平化。城乡义务教育的公平发展包括三个方面。

第一，推进城乡义务教育的平等性公平。城乡之间义务教育均衡发展的实质是义务教育公共服务均等化，是提供均等、平等的义务教育就学机会，所体现的是“平等性公平”。而实现平等性公平的关键条件是学校建设标准化。城乡之间的教育差距最后都具体表现为学校之间的教育差距，因此实施义务教育学校标准化建设工程意义重大。面向未来，需要进一步完善义务教育学校办学具体标准，推动义务教育学校校舍建设、安全防范建设、教学仪器装备、数字化基础环境、学校班额、教师配备等办学条件达到规定标准，切实改善办学硬件与软件条件。在县级政府层面，要加快缩小县域内城乡教育差距，优先发展乡村教育，进一步加强寄宿制学校和乡村小规模学校建设，同时还要加快缩小校际办学质量差距，强化优质带动、优势互补、资源共享，为县域义务教育的整体优质均衡发展奠定基础。

第二，推进城乡义务教育的补偿性公平。如果说城乡之间、学校之间义务教育均衡强调的是为所有学生提供均等的入学机会，体现的是“平等性公平”，那么“保障群体公平发展”体现的则是“补偿性公平”和“差异性公平”。补偿性公平是指在配置教育资源时考虑学生的社会经济地位的差距，并对社会经济地位处境不利的学生在教育资源配置上予以补偿。《意见》要求精准摸排孤儿、事实无人抚养儿童、农村留守儿童、困境儿童、特困学生，加强教育保障和关爱保护。《意见》还要求大力提高家庭经济困难学生应助尽助水平，确保家庭经济困难学生资助全覆盖，并提升学生资助精准化水平。

第三，推进城乡义务教育的差异性公平。差异性公平是指根据学生的个体差异（而非社会经济地位）区别对待，表现为教育资源配置的差异性。学生的先天禀赋或缺陷以及他们的需求也是进行资源分配时必须考虑的前提。不同主体具有不同需求是政策制定时需要正视的一个现实。教育公平要正视个体的差异。教育公平主张人人都受教育（体现平等性），又主张人人都受适切的教育（体现差异性）。需要健全面向全体学生的个性化培养机制，对随班就读残疾儿童、学习困难学生、学优生、心理问题学生、不良行为学生都予以关注，要求加强义务教育阶段特殊教育学校建设和普通学校随班就读工作，健全面向视力、听力、智力障碍和孤独症等各类残疾儿童的特殊教育服务机制；坚持精准分析学情，全面建立学校学习困难学生帮扶制度，优化创新人才培养环境条件；加快学校心理辅导室建设，切实加强学生心理健康教育。

均衡或公平是公共服务提供的最根本特征。综上，义务教育公共服务均等化包含了三类教育公平，即平等性公平、补偿性公平和差异性公平，这些既体现了“有教无类”的要求，也体现了“因材施教”的精神，显示出我国义务教育均衡发展已经进入到差异性均衡即优质均衡的新阶段。

四、以“核心素养”为导向促进城乡义务教育优质均衡发展

我国义务教育已经从基本均衡走向优质均衡发展的新阶段。在推进中国式现代化、高质量发展、加快建设教育强国的背景下，基本公共教育服务不仅是民生，也是国计，义务教育不仅要均衡发展，更要优质发展。我国义务教育发展的目标是：到2035年，义务教育学校办学条件、师资队伍、经费投入、治理体系适应教育强国需要，市（地、州、盟）域义务教育均衡发展水平显著提升，绝大多数县（市、区、旗）域义务教育实现优质均衡，适龄学生享有公平优质的基本公共教育服务，总体水平步入世界前列。为实现这一目标，义务教育需要进行整体改革，需要从城乡一体化的视角统筹城乡义务教育发展，重点解决乡村教育优质化发展的问题。

第一，在目标层面，要建立城乡统一的义务教育质量标准，要坚持立德树人与全面发展，重点培育学生的核心素养，把学生尤其把乡村学校学生从片面发展、唯分数、唯升学的误区中解放出来。乡村学校的培养目标不要只是局限在培养“新型农民”上，[4] 也不要只是局限于培养“应试技能”，要培养学生21世纪所需要的核心素养，尤其是创新能力、合作与交流能力、自我发展素养、信息素养等。只有这样，在核心素养导向的考试评价制度下，乡村学校学生才能与县城学生在中高考竞争中、在未来社会竞争中站在同一起跑线上。

第二，在过程层面，要优化课程结构、改进教学方式，推进因材施教，促进每一个学生的个性发展与充分发展。要解决农村学校课程建设中的城市中心主义倾向，建立城乡课程资源开发、共享机制，要充分利用国家信息技术平台，向学生提供优质课程。改革教学方法，倡导启发式、探究式、参与式教学，县城学校要加强向乡村学校输送先进的教学模式。同时，改革教研制度，加强城乡教师的教研交流，提高乡村教师课堂教学水平。在教育数字化战略背景下，义务教育优质均衡发展的关键是转变教学方式，并将教育教学与信息技术深度融合，《意见》要求开展人工智能助推教师队伍建设行动，支持教师创新教学方式，提高教师数字素养和信息技术应用能力。

第三，在保障层面，政府与社会要为义务教育提供土地空间、物力、财力、人力资源保障，尤其是要加强教师队伍建设。义务教育优质发展与均衡发展的关键在于教师队伍建设。《意见》特别强调“强化教师关键作用”。义务教育的城乡差距、校际差距有诸多表现，关键差距在于师资素质的差距。义务教育的均衡发展，要“以推进师资配置均衡化为重点”。义务教育的优质发展，必须以教师队伍的高素质为前提条件，强教必先强师。要进一步完善教师交流轮岗保障与激励机制，加快实现县域内学校间师资均衡配置。提升教师队伍素质，可以从教师的职后培训与职前培养两个方面着力，积极探索建立新招聘教师在办学水平较高的学校见习培养制度；聚焦新课程、新教材、新方法、新技术，提高县域内开展教师全员培训的针对性与实效性。

推动城乡义务教育公共服务均等化，推动城乡义务教育优质均衡发展，政府要承担主要责任。在强化省级统筹、充分发挥市级政府作用的基础上，要重点落实以县为主的管理责任，积极推进县域内义务教育的一体化发展、整体发展、优质均衡发展。

注释：

[1] 褚宏启. 教育制度改革与城乡教育一体化——打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J]，教育研究. 2010（11）：3-11.

[2] 余丽红. 关注农村教育发展 提高农村教育质量——中国农村教育改革30周年回顾与展望学术研讨会综述[J]. 中国教育学刊，2009（1）：88-90.

[3] 褚宏启，褚昭伟. 我国县城义务教育公共服务的拥挤效应与有效供给[J]. 教育发展研究. 2018（10）：1-6.

[4] 袁桂林. 我国农村学校教育诸政策评析[J]. 中国教育学刊，2009（2）：17-20.