城乡一体化，是我国经济与社会发展核心战略之一，青岛作为全国的重要区域中心城市，应当走在前面。历经几十年的努力，我们的城乡一体化有进步，但整体上看仅具初级性质，需要借鉴发达国家经验，把城乡一体化提升到更高的水平。
一、美国的城乡一体化状态与经验
什么是真正的城乡一体化？如何建设完美的城乡一体化？美国这方面的制度建设与实践，对我市或有启示和借鉴价值。
与我国的情况基本一样，美国也是一个从农业为主开始进行现代化建设的国家。最初，农村人口占总人口的90%以上，随着工业化、商业化的集中和发展，涌现出了一个个城市群。到上世纪六十年代，80%以上的人口进入了城市，城乡一体化问题开始成为了政府的重要议题。经过几十年的努力，美国形成了比较成熟和完善的城乡一体化制度。
纵观美国城乡一体化的制度建设和发展经验，可以概括为“五个一致”。
城乡双向迁徙自由度完全一致。
美国没有户籍制度，每个合法居民有一个社会安全号码，跟随本人终身。任何一个人都可以根据自己的愿望，自由选择在城市或者乡村生活。只要有合法身份，居住哪里，就享受哪里的福利，当然同时也要在哪里尽到自己的义务。正是这种城乡居民双向自由迁徙制度保证了美国历史上人口的两次顺利大迁移，从而推动了美国经济与社会的进步。
随着农业现代化、国防工业发展以及高速公路网的建设，特别是伴随着19世纪中叶工业革命的开始，美国的农村人口迅速向工业城市和矿业基地集中，促进了美国城市化步伐的加快。到1930年前后，传统的农村在美国基本消失。1952年，全国有1万人口以上的城市2480个，城市人口的比重达到64%，1968年进一步提高到87%，直接从事农业生产活动的人口占全部经济活动人口只有3%，美国实现了真正意义上的城市化。
后来，由于城市的就业率下降、创业成本增加、农村生活质量提高特别是环境条件更优越等因素，1970年以后，人口开始以较快的速度从城市向农村倒流，使全国的城市化程度在1990年降低到76%。仅纽约、芝加哥、费城和底特律4个城市，从1971年到1990年就有276万人口迁移到农村地区。
美国的城乡居民双向自由迁徙的制度，既保证了公民个人自由选择定居地的基本权利，也促进了美国产业的适应性发展，同时，对人口在全国城乡和区域的自然合理布局，发挥了重要作用。
城乡基础设施基本一致。
在美国几千甚至几百人口的小城镇，即我们称为农村区域，尽管人口少，但是，居民的生活方便程度一点不亚于城市，甚至比大城市还舒服。根本原因在于，这些地方的基础设施建设与城市是基本一致的，包括供水、供电、通讯、绿化、道路建设、垃圾与污水处理等等。
对农村的基础设施建设，美国最重视道路、供水、垃圾与污水处理设施建设，投入的资金特别多。因为这是分散的家庭和单个村镇完全无能为力的事情。政府除了承担这些基础设施建设外，还贴息贷款给农村地区从事供水、污水和垃圾处理的企业，以保证良好运转。虽然是企业，但它们没有盈利、没有税收，基本运转费用和员工工资等开支，是通过依法收取用水费再加政府适度补贴解决的。
在农村基础设施建设中，美国还十分重视居民住宅的规划和控制，包括村庄道路的宽度、道路等级、布局方式等等，规定了每一英亩土地上的建筑面积，并规定了建筑物的高度和使用性质等等。
城乡收入水平大体一致。
经济收入水平是生活质量的保证，如果城乡居民经济收入存在大的差别，必定引发社会动荡。对此，美国各级政府十分关注。
美国居民可支配收入没有城乡和工农之间的差别，很多年份是交替排在前面。根据美国农业部的抽样调查数据，从1997年至2007年的10年间，有6年是城市居民家庭平均年净收入略高于农村居民家庭，有4年则是农村居民家庭净收入略高于城市居民家庭，但是差别都在10%以下。
2012年10月，美国人口普查局发布的全美城乡居民生存状况调查数据显示，在2011年度，美国全国家庭的中位年收入为50502美元，但是，包括芝加哥、费城、旧金山等17个主要大城市居民家庭的中位年收入都低于这条平均线，而所随机抽取调查的50个人口在一万人以下的小城市，也就是我们所说的城市郊区和农村区域，中位家庭年收入为53716美元。结论是，美国大城市的人均可支配收入低于全美平均水平，也低于小城镇和农村地区。
美国平衡城乡居民经济收入，特别是平衡农业家庭与非农家庭收入的基本做法，是通过引导农民参加政府的多种生产计划，给予农民相应的补贴。每年联邦政府用于农业的补贴都在200亿美元以上。这种补贴的目标是既能调动农民的生产经营积极性，又能够保证其收入不低于非农产业者。
除此之外，政府的调控政策和制度，也偏重于支持农村和边远地区的居民不断增加经济收入。例如，在纽约、洛杉矶这样的大城市，购物时需要缴纳的商业税都在8%以上，而去偏远的农村地区购物，商业税一般不会超过3%，有些地方甚至是零。这样，就刺激了许多大公司纷纷到边远地区开办直销场，同时也引导了大量城市居民不惜长途跋涉到这里消费购物，从而拉动了农村地区居民收入的不断增长。
城乡居民医疗照顾完全一致。
首先，在多年来的乡村建设过程中，联邦政府一直提供特别资金，并鼓励相关基金组织向乡村地区倾斜，建设并逐步完善了一大批中小型医院，为乡村地区居民就近看病治病提供方便。同时，在对各种紧急救护设备的配备上一点不逊于城市，使农村地区居民的医疗条件有了基本保障。
其次，对农村65岁以上的老人，联邦政府提供与城市居民完全一致的医疗照顾，全部医疗开支由政府承担。同时，对于少年儿童、贫困家庭及其他弱势群体，政府通过实施免费医疗、紧急救助、特别保险等措施，保证了所有农村居民都能享受到基本的、有保障的医疗服务。
再次，对乡村地区居民的医疗保险给予一定照顾。在奥巴马政府的全民医疗保障改革正式实施之前，美国一般民众的医疗保障只能依靠商业保险等市场方式解决。不同于城市居民的是，对于农村居民特别是偏远地区的居民，政府一直通过设立特别基金等方式，让乡村居民所缴纳的保险费略低一些，而得到的医疗待遇并不打折。
另外，鼓励大学生毕业后到偏远乡村地区从事医疗服务。比如，按照美国法律规定，想在美国从事医生行业的外国医生，必须先在美国的医院有一定时间的实习经历，再回自己的国家从事2年以上的专科医生工作，然后才有资格在美国申请医生执照。但是，如果自愿去美国偏远乡村从事医疗服务两年，可以取代回国从医经历，成为申请美国行医资格条件之一。如果你在学校读书期间就能确定下来，政府还给予一定资助。这一措施对充实加强美国偏远乡村地区的医疗队伍发挥了很大作用
城乡居民社会保障完全一致。
养老和困难照顾制度，是美国社会保障的首要内容。在这方面，美国的城乡居民完全享受同等政策和制度，没有丝毫的差别。从上世纪的30年代开始，美国所有城乡年满65岁的居民，人人都有了养老保障，包括从来没有参加社会工作、没有缴纳社会安全金及其他任何退休保险的城乡居民。美国的养老制度，主要包括三方面内容。
一是联邦退休金制度。职工退休年龄不分男女，都是65岁，只要纳税40个季度，就能够享受退休金待遇。养老保险的费用，由联邦政府以征收社会保障税的方式筹集，由雇主和雇员按同一税率缴纳。
二是私人退休金制度。联邦政府向雇主提供税收优惠措施，鼓励雇主为雇员建立 “私人年金计划”。如果企业从年营业额100万美元中提取10万美元作为雇员的“私人年金计划”，这10万美元可以免税。这种税收优惠政策之下的 “私人年金计划”是美国联邦退休制度的一个强有力的补充。目前全美有60%的雇员参加了私人年金计划。
三是养老补助制度。对于既没有缴纳社会安全税，又没有参加“私人年金计划”的老年人，也就是没有任何经济收入的65岁以上老年人，政府提供养老补助金，以确保这一群体的基本生活需要。具体补助标准由各州根据社会平均消费水平来确定。
对困难家庭的照顾，是美国社会保障制度的重要内容之一。美国贫困家庭的确定标准，城乡完全一样，并且每年测算核定一次。如果一个美国家庭的年总收入低于基本标准就被列入贫困家庭。目前的标准是，一人之家年收入9570美元以下，2口之家12490美元以下，4口之家 18850美元以下，6口之家25870美元以下，8口之家32390美元以下。8口以上的家庭，按照每多一人增加3260美元来计算。
对于贫困家庭，美国的照顾方式可分为两大类，一类是社会保险，主要有五种，包括老年保险、失业保险、医疗保险、伤残保险、遗族保险等等。另一类是公共救助与福利，即帮助贫困阶层维持最低生活水平和享有某些社会福利。其中，对未成年儿童家庭的救助是福利项目的核心。
在为贫困家庭建立的照顾制度中，美国很重视培育和利用民间力量，通过与慈善组织、宗教团体或私人组织签定契约的方式来实施福利项目，让政府、企业和社会共同承担社会福利责任，使社会救助不再是政府单方面的责任，有效地缓解了政府的财政压力，并促进了社会各阶层、各族群的和谐相处。
二、提升青岛市城乡一体化的对策
根据青岛市的实际情况，并借鉴美国的经验，笔者认为，要提升青岛市城乡一体化水平，关键要在制度上创新。
城乡人口双向自由迁徙制度的创新。
经过户籍制度的逐步改革，我市的农村居民进入市郊五个县级市落户已经障碍不大。现在的核心问题是，一方面市内四区的户籍控制仍然过紧，门槛过高，农村居民要进入落户非常不易。另一方面，城市居民要到农村特别是到近郊村庄落户，同样困难重重。
这种状况需要逐步改变，总的目标是打破城乡对立的户籍管理制度，让农民享有自由进城权利，同时也要让城市居民享有自由入乡落户的权利。当然，最终目标是废除户籍制度，代之以社会安全管理制度。不过，这需要全国统一实施。
首先，要认识人口集聚的基本规律，不要担心放开户口，青岛市区会出现人口爆棚现象。根据国外的经验，人口向城市迅速集中，与户籍登记没有关系，关键是能否稳定就业。如果没有稳定就业的可能，人们不会盲目到大城市定居，因为无法应付城市的高额生存成本。世界上许多大城市，当某种产业兴隆时，人口就急剧增加，而当产业衰败后，人口便迅速减少。
其次，青岛区域内外有别。尽早在青岛市范围取消农业户口、非农业户口、暂住居民三个名称，统称青岛市居民。只要有青岛市的户籍，人住在哪里，就在哪里落户，即建立以实际居住地为户籍登记依据的管理制度。对于青岛市以外的人口进入七区落户，则在一定时期内予以控制。
其三，实行城乡双向自由落户制度。在制度户籍改革过程中，既要重视农村居民进入青岛市的落户问题，也要重视城市居民到乡村落户的要求，城乡双向自由落户。根据发达国家的经验，当城市规模扩展到一定程度后，大量城市居民会有到农村定居的要求。所以，我市从现在开始，就需要有充足的政策和制度准备，以应对这种新潮流的出现。
城乡公共服务体系建设创新。
在城乡基础设施建设和公共服务设施的建设上，应当按照统一规划，统一布局，资源共享，分步分级实施的要求进行。对公共服务项目，要按照功能定位，通盘考虑，统筹安排，提高资源配置效率，实现公共设施的城乡对接和共享。尤其要加快与农村居民日常生活密切相关的公用服务设施建设，逐步实现城乡供水、供气、供电、通讯、排污、垃圾清理等公用设施一体化。
在统筹城乡公共服务建设制度创新上，目前我市比较急迫的事情是，要依靠“网络化、制度化、市场化＋政府补助”模式，尽快解决农村垃圾收集与处理问题。
垃圾处理是典型的公共服务事业，同时又是一个非常复杂的问题。由于居住分散、倾倒方便、监督困难等原因，解决农村垃圾问题难度很大。在美国，也是费了许多年的时间，才慢慢形成了规范的处理机制。根据我市农村的现实情况并借鉴美国的经验，我们认为，只有依靠网络化、制度化和市场化再加政府补贴，才能解决农村垃圾处理问题。
所谓网络化，就是建立户、村、镇三级垃圾处理网络，实行“户集、村收、镇(村)处理”的垃圾处置模式。镇(办事处)在合适位置设立无公害垃圾处理场。行政村可在远离镇村交通要道，设立临时垃圾收集站(包括垃圾箱、垃圾桶等)，确定专人负责垃圾处置，同时配备监督人员，彻底治理垃圾乱倒现象。对于那些很难降解的垃圾，要集中收集，统一管理，分层运作，按照“户负责盛放、村负责收集、镇(办事处)负责中转、区(市)负责处理”的运作模式，逐步建立长效垃圾处置机制。
所谓制度化，就是用严格的制度约束规范村民行为。可因镇因村制宜，制定切合当地实际的环境卫生与垃圾处理办法，将农村环境卫生管理工作纳入制度化、规范化。同时加大舆论宣传力度，让 “保护环境，人人有责”的环保理念深入民心，共同打造美好生态家园。
所谓市场化，就是用市场化运作方式解决可回收利用垃圾的处理。通过吸引社会资金、社会力量、社会资源，参与农村可再生利用垃圾的收集与处理，以减轻政府管理的压力。在此基础上，市、区(市)、镇(办事处)三级财政对贫困村垃圾设施建设、排污网络、运输设备给予适当补贴。
城乡医疗保健制度创新。
医疗保健服务，是我市城乡差距的重要内容。美国的经验表明，就医的方便和质量因素，在人们长久定居农村地区的动机因素中占40%以上，其中老年人占80%以上。根据我们对我市农村的调查，农民对医疗机构数量和服务能力的关心，排在农村民生公共体系建设十项内容中的第二位，仅次于经济收入项。虽然“新农合”制度已经覆盖了我市绝大部分农村人口，但是看病难、看病贵、看病远，仍然是农民抱怨生活条件差的前三位内容。这说明，加强我市农村医疗机构的服务能力建设十分重要，迫在眉睫。
通过制度建设和创新，强化农村医疗机构的密度和服务能力建设，是城乡医疗保健统筹制度创新的重要内容之一。
一是推行三级医疗机构一体化管理。实行区、镇、村三级医疗机构一体化有许多优越性，应该在全市推广，以此推进医疗服务机构的功能转型，真正提升农村卫生医疗服务能力，形成市、镇、村三级卫生机构功能互补、协调发展的服务体系，实现农村基层医疗机构的可持续性发展。
在此基础上，根据服务人口和服务半径，充分利用现有卫生资源，通过结构调整和功能改造，建立方便可及的农村社区医疗服务网络，努力实现农村社区医疗保健20分钟服务圈，真正实现“小病在村庄、大病进医院、康复回社区”的就医格局。
其次，为稳定农村医卫队伍，并提升农村医疗人员素质。根据农村卫生社区功能转变、内容转变的需要，适当增加乡镇卫生医疗机构的编制，配足医务人员，提高聘用人员的福利待遇，并对我市郊区现有各类医务人员开展规范化的全科医学系列培训。
应特别重视村级医卫人员队伍建设，招聘具有大学学历的医务人员到村级医疗卫生室工作，其基本工资待遇参照同类在编人员执行。应当出台鼓励性措施，让更多的城市卫生机构在职或离退休技术人员乐于到农村，围绕医疗保健服务开展创业。
其三，增加政府的经费投入。政府应当承担起农村医疗机构投入的主要责任，新增财力要将农村卫生作为主要投向之一，确保农村医疗机构人员的基本费用支出，按标准拨付农村公共卫生服务专项经费，并随着经济的发展逐步予以增加。
城乡一体化养老制度创新。
养老制度是社会保障的核心内容，是每个人都高度重视的人生大事。随着老龄化社会的到来，随着经济与社会的进步，尤其是人们对不断提高生活质量的追求，必然会对养老问题产生更多、更高、更复杂的要求，这就需要我们对城乡一体化养老统筹制度不断进行创新。
首先，实行城乡居民养老制度一元化。城乡一体化养老保险制度的关键，就是要使城乡居民和不同群体共享一个制度，这样才能实现城乡居民基本公共服务的均等化，体现出社会养老保险制度追求的公平目标。目前，我市养老缴费标准和给予的财政补贴，城乡差别比较大，应该逐步予以平衡。最终目标是，不要把养老缴费标准分为城乡两个部分，而是针对不同群体设计养老缴费标准，不管居住在城市还是乡村，由个人根据自己的经济能力选择参加不同的具体养老制度。因为，城市居民并不都富有，农村居民也并不都贫穷。
其次，推进不同群体养老制度平等化。实施城乡居民养老制度完全平等化，还要通过制定制度，使不同群体的养老制度一致。例如，实施公务员队伍、事业单位人员与城乡居民的同等养老制度。目前，公务员队伍和部分事业单位人员养老由政府全包，其他公民由个人投保和政府补贴解决养老，这种双轨制有失公平，已经遭到人们的强烈批评，应当改变，不管什么群体，都实施统一的个人投保和政府补贴相结合的养老制度。
再次，实施养老保障制度的兼容化。通过制定城乡养老保险与其他社保制度转换的详细办法，充分考虑其制度的可携带性和转移性，体现农村居民个人账户与非缴费型账户的既得受益权，使每个人在城乡之间、区域之间转移就业或定居时，个人账户受益权和基金结余能够顺利转移。同时，通过制度建设，让各种相关养老保障可以转续。例如，对计划生育对象的养老补助与城乡养老保险相互衔接，对失地农民通过转换“土地换保障”的方式，获得社会统筹账户基础养老金的受益权，等等。
缩小城乡居民收入制度的创新。
不解决城乡居民收入差别过大问题，城乡一体化就是空话。缩小青岛市城乡居民收入的合理目标，应当是农民人均纯收入相对于城镇居民可支配收入的 60－75%之间。显然，这需要在制度上进行深度创新。
首先，产业布局要科学化。应当根据我市城市和农村的不同发展优势，统筹兼顾，合理分工，互促共进，使城市与农村之间的经济联系不断加深，城乡资源配置和产业分工体系不断优化。表现在青岛市区方面，要体现经济、文化、交通、信息等优势，按照区域集聚、产业延伸、服务配套的产业集群化要求，以提升城市综合服务功能为方向，努力发展海陆物流、旅游会展、商贸流通、金融保险、文化传媒等现代服务产业，其它产业则逐渐向郊区五市和重点小城镇传递和转移，以利于提升农民的就业范围和收入水平。
其次，我市农村区域需要向现代综合经济形态转变。要以都市型高效生态农业为方向，发展优质粮油、果蔬、茶叶等现代种植业，发展优质生猪、肉牛、家禽等现代畜牧业，并依托山、水、林、园、果等资源，发展休闲、观光、旅游农业。同时，要充分发挥丰富的劳动力、农产品和矿产资源优势，发展那些与城市发展相关的城需型产业，使农业通过产业化的途径延伸其加工、销售环节。这样，农民经济收入必定会大幅度增加。
其三，创新农民就业制度。建立全市城乡统一的劳动力市场，把我市农村劳动力纳入政府统一的就业管理范畴，实行农村居民失业登记和就业服务制度。同时，要特别重视对农民的就业培训，为农民进城就业创造条件。同时，形成城乡劳动者平等就业的制度。农村劳动力在青岛市区和五市城区自主创业时，享受与城镇居民同等的贷款、培训、税收优惠政策，实行同工同酬同保障，为农村居民增加经济收入创造条件。
其四，建立适应农村人才特点的开发和激励体系，完善农村实用人才选拔评价办法，形成符合农村和农业特殊要求的专业人员评价体系，提升农村人才队伍素质，为农村出现更多的高收入群体打下基础。
