枫桥经验的启示

新中国建立后,执政的中国共产党的一个常见的执政方法是,从全局的需要出发,树立和打造各种典型样板,然后在全国推广。最著名的例子,比如工业学大庆、农业学大寨等。

世事变幻。到今天,很多这样的典型样板已经湮没在历史的长河中。而有的则活了下来,在执政党应对社会变迁新问题的过程中仍旧焕发出自己的生机。

其中之一就是枫桥经验。

10 月 11 日,纪念毛泽东主席批示“枫桥经验” 50 周年大会在杭州召开。中共中央总书记习近平作出重要批示指出,各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义,发扬优良作风,适应时代要求,创新群众工作方法,善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题,把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。

改革开放后,枫桥经验历来颇受中央领导人的重视,中央在不同时期也批转过一些枫桥经验的材料让各地借鉴,但党的最高领导人以批示的方式,把枫桥经验上升到全局的意义,还是首次。其中透露出来的信号,值得认真解读。

维稳器

在 2008 年,也就是毛泽东主席批示“枫桥经验” 45 周年的时候,当时也恰逢改革开放 30 周年,记者曾经专门到浙江诸暨实地调研枫桥经验。记者当时对这个问题的第一反应是,这个老典型为什么能够活下来,它究竟能够折射改革开放历史的哪些秘密?尤其是,这个政治典型又是发生在私营经济高度发达的浙江,这一点本身就很有意味。

正所谓,人不是随心所欲地创造历史,而是在既定的历史条件下进行的。每当现实争议太大或前行方向有些模糊的时候,我们不妨多回头看看历史,看看我们自己到底是怎么走过来的。

比如,市场经济,从理论上说,其核心要素包括私人财产权和企业家。但一回到现实,特别是中国这样的转轨国家,这些就不是所谓的自发演化产生的。 今天所说的最早企业家,最初可能是集体企业或者国有企业里面的能人,他们的企业家才能拯救了不少集体企业或者国有企业,而他们脱胎成为今天的民营企业家,也有赖于国家层面推行的企业转制等政治动作,其间的过程充满了矛盾和冲突。

在市场经济发展过程中,浙江被认为是无为政府的典型。这更多的是从政府不具体干预私营企业和藏富于民这个意义上说的。但改革开放是一个大变动的时代,社会矛盾和社会冲突总体也呈增多的趋势,新问题不断涌现。比如人口流动下的外来人口和本地人的冲突、劳资冲突等。尤其是在农村,改革开放后单个的农户又成为农村主体,而浙江诸暨现在的专业镇最初又是以家庭作坊的方式发展起来的,农村社会的矛盾和纠纷大量涌现。

面对大量涌现的矛盾和纠纷,一般人们会选择两条道路,一条是上访,一条是打官司。而在真实的生活中,人们处处感到的不是上访和打官司的有效,而是其边界的约束,比如司法审判资源方面的案多人少,公安系统的警力不足,综合治理力量的薄弱等。在农村,所谓法治还会碰到与本土乡俗的冲突,比如农嫁女的权益问题, 2005 年一份资料显示,浙江全省 40 多万农嫁女中有过上访经历的大约有 15 万人。

这个时候,政府就不是无为,而是需要提供一个稳定器,让这些矛盾和纠纷能够及时得到化解。创造经济奇迹和寻求秩序两者交错前行,今天我们回顾历史过于注重前者而忽略了后者。浙江的这个维稳器,就是枫桥经验。

枫桥经验的精髓就是,依靠当地干部和群众,就地化解矛盾,不上交。其运转机制包括矛盾纠纷排查、联合预测、从村到镇的调解体系、社区矫正等等。枫桥经验,就是弥补在改革开放变动不居的时代条件下,政府固有系统提供秩序能力不足的一种办法。这应当是改革开放后,枫桥经验能够活下来的根本原因。更进一步说,枫桥经验也反映了一个国家追求秩序过程中,警察、法院、法律等这些要素的边界。

可复制性

枫桥经验一开始就不完全是自发产生的。从 1963 年在少抓人、不武斗条件下改造好“四类分子”,到改革开放后的给“四类分子”整体摘帽、“严打”后的帮教违法犯罪人员、社会治安综合治理,包括 2003 年以后的以人为本、社会管理创新等,都是国家层面有一个全局性的考虑,然后枫桥被当作试点和样板之一来积累经验。

因此,枫桥经验的可复制性就是其效果的一个佐证。枫桥不再是一个地名,“枫桥式”是浙江对其维稳工作做得不错的乡镇的一个正面评价。浙江舟山普陀就被称为海上枫桥。一段时间,过多的渔业捕捞和有限的渔业资源,使得近海渔船之间的矛盾纠纷大量增加。根本之道是产业升级,不让过多的人挤在已经很有限的近海渔业资源里面抢饭吃,否则恶性冲突就是必然的。而为了让这个升级过程比较平稳,当地就借鉴枫桥经验,建立了以船老大为主体的三级调解体系,海上的矛盾被纳入调解渠道解决。

但只是照搬也未必行得通。事实上,枫桥经验本身也在根据新情况不断调适。比如外来人口集中的企业,虽然可以按照枫桥经验把信息员、调解员等队伍建立起来,但本地人和外地人毕竟有隔阂。为了解决这个问题,诸暨市公安局在推广枫桥经验中首创了“老乡干部管老乡”制度。枫桥的干部在矛盾纠纷解决中就曾经发现,有时当地外来务工人员准备集体上访的时候,常常联系家乡的干部来为自己主持公道。这其实反映了做人的工作,就要充分考虑对方的需求和依赖感,这正是调解的精髓所在。枫桥便找到了本地劳动力来源最集中的江西,与当地政府联系,请调干部来枫桥做调解工作,镇财政担负他们的一切费用。

对于一些普遍性问题,比如农嫁女权益,涉及面很广,枫桥经验虽然能一时保证“不上交”,但毕竟不是长久之计。这就需要乡俗和法律两者之间不断调适。枫桥在推动各村制定村规民约的过程中,就注意让两者不断接近,比如先让村规民约明确,其配偶为非农业户籍且无固定职业与收入者,可保留本村村籍—也就意味着可继续享受本村集体资产股份量化、土地补偿款分配等权益。这可以先帮相当一部分人解决问题。

传统政治资源的“创造性转换”

当下,中国的第四轮改革即将启动,时代的形势也在发生着重大变化。枫桥经验对于未来中国是否仍有启迪作用?简而言之,枫桥经验对于中国平稳度过未来的转型和调整的时期,能否发挥作用?

毫无疑问,改革的过程充满风险,改革的推动者自然要考虑如何将风险降到最低,让国家平稳地走过未来一段注定不寻常的道路。

值得注意的是,十八大之后,执政党大力倡导群众路线、转变作风、批评与自我批评等,这些传统的政治资源被领导人反复提及。时代不同了,这些政治资源要在新的条件下发挥作用,“创造性转换”是必要的。比如枫桥经验诞生于当年的社教运动,这个运动也包括让基层干部“上楼洗澡”,要算账、退赔和撤换等。这种方式今天已经行不大通。

看起来,现在大力提倡群众路线,枫桥经验算是一个得到最高领导人正式认可的实际做法。群众路线,现在应该怎么个走法?怎么能够化解民众的不满和改革中一定会出现的各种矛盾纠纷?让领导干部体验下民生艰苦,决策时更科学和人性化一些,只能起一定作用,不可持续。以后涌现的大量矛盾纠纷,还是不好解决。

枫桥经验的关键就是如何做到就地化解矛盾,不上交。提前化解是前提。这对广大农村而言,尤其重要。枫桥一位老调解员告诉记者一个自己多年工作的心得,即如果所有村的纠纷提交给镇里处理的超过 15% ,镇的调解体系就很难正常运转。

实际上,在历次改革和调整的关键时期,基层的矛盾和纠纷都会对政府的治理构成巨大挑战。一般意义上的国家维稳体制的强化,在目前也不是一个良好的方向,因为其成本也是日渐高昂。

群众路线说到底是做人的工作,解决好各种利益矛盾和纠纷,而不仅是一些规章制度体系的堆砌。 枫桥经验的调解之所以做得好,一个很重要的原因就是干部会做调解,相当一段时间内,村的主职干部本身就兼任调解主任,镇上的调解员基本是从乡镇一级领导职位上转过来的,他们本身就掌握一定资源和人脉,又普遍多年从事调解工作,对法律掌握得比较多,经验丰富。

现在诸暨从市到村建立了全面的调解体系,各镇每个村成立一个调解委员会(成员都是当地德高望重、有威信的人士,俗称“老娘舅”)。各个乡镇建立了社会服务管理中心,把公共服务统一集中办理。

这其实预示着,群众路线要在新的时代条件下发挥“维稳器”的功能, 需要两点,一是与民众直接相关的事务,政府要透明和高效,这相当程度上会消弭社会不满和矛盾的发作;另一点就是在直接接触民众的基层领域,有一套顺畅运转的矛盾纠纷解决机制,其依赖的不是官僚化的工作人员,而是扎根民间社会的有生力量。

在这个过程中,法治、政府角色等相应地不断调适自己的边界,才能让中国的上层建筑真正扎根于中国的大地,形成自己的特色。


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