公众参与是指在一定的社会环境下，受公众决策影响的各方通过合法的途径参与到有关的决策过程中，对决策施加影响甚而改变决策方向的过程。城市规划中的公众参与可以理解为，凡是城市规划涉及到的相关城市市民或利益集团，能够通过合法的途径，参与到规划的立项、编制、决策以及实施管理的全过程，成为规划过程中一个重要的组成部分。

一.国外城市规划公众参与的模式：

日本城市规划公众参与分为两种类型，即早期参与型和中期参与型。早期参与型是指在规划编制的早期阶段，即现状调查阶段，市民就开始参与到编制工作中来；而中期参与型则多时到方案完成后的评议阶段，才开始出现市民的参与。其中，早期参与类型仍为多数。但是在实际操作中，市民是通过参加各区政府组织的规划审议会、规划编制委员会或各类规划协议会等会议，市民参与的机会有限，而且这些组织成员多是政府部门的专业人员或者专家学者，市民在这样的以专家为主的会议人员结构中，很难参与讨论。另外大部分的市民通过宣传材料或者参加规划说明会了解规划内容和审议程序，了解的程度浅，参与度不高。可以看出日本目前的城市规划公众参与尚且处于政府向市民提供相关信息的单向交流，市民在参与层面局限在被告知的阶段。

英国的城市规划主要有两种形式：结构规划和地方规划。编制规划的过程中，郡规划局和地方的区规划局或其他政府部门经商讨提出规划目标，然后将其以附录形式展示给公众讨论，在完成规划草案的6周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，做出最后的决策。同时将公众参与和修订规划的过程编成附录，上报给中央环境事务大臣审批。在审批中，必须进行公众审查，并与地方规划局和相关人员进行协商，才能做出最终决策。而地方规划在磋商、质询、修改这三个编制过程中，均需使社会各方了解规划，进行公众质询，规划部门要沟通、分析、采纳各方意见，妥善处理，最后才能经地方规划当局编制审批上报中央环境事务大臣。

德国的城市规划首先在做出编制决定之时，通过各种方式告知公众，接着编制者和与规划相关的公众代表共同编制出几种规划草案。市民通过公告、传单、展览会等方式参与规划草案的讨论，规划部门将这些草案合并成一个方案。确定方案后，进入公众参与的第二个阶段——进行公众展示，邀请公众进行评论，规划部门再对收集的意见和建议进行调查和审评，纳入到规划方案中。如果修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终的方案成果，需连同公众参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。

可以发现，以上几个国家的公众参与方式、深度都存在不同。日本是通过审议会、协议会的方式，纳入市民进行讨论，由于参会人员以专家为主，市民很难融入讨论，参与度低。英国是规划及相关部门提出规划目标后，让公众进行讨论、评价，修改后再进行公众审查，注重使各方了解规划，对每一位市民意见都进行回应。德国公众参与中，主要是以公众参与规划方案的定制、讨论、评价来进行的这种方式可以鼓励市民提出自己的利益需求和对城市发展的理想。

三.公众参与的措施：英国政府2001年在《地方政府中的公众参与》报告中总结了包含满意度调查、意见和建议征集、公众会议、邻里论坛、交互式网络平台、散发资料传单、问卷调查、公民投票、社会需求分析、公众质询等19种参与方式。

四.公众参与的法律保障 日本1992年的《城市规划法》规定，“区市町村级政府在确定本地区城市规划的基本方针之前，必须以召开听证会等形式、采取必要措施听取征求市民的意见”。在规划制定后，法律规定“区市町村在确定了基本方针之后必须立即向社会公布，并通知都道府县知事。”

英国公众参与是城市规划制度的一项重要组成部分，贯穿了从国家、区域到地方三级规划的始终，并且在国家规划政策文件中以法律形式对三级规划体制中，公众参与的权利以及每一阶段参与的形式做了详细的规定。《城乡规划法》中的第三阶段地方规划（Local Plans）中，编制规划的流程中有明确的规划目标原则公众意见征集和规划修改的公众意见征集的时间安排。规划当局需对所有的意见进行答复。

美国区划法（Zoning）下的土地审批和调整中，公众参与规划编制完全作为一种民主制度被确定下来，代表普通公众，私营企业团体，非营利的组织利益的社区代表在规划中通过听证会、公众评议为主的听证会，对规划的各个环节进行辩论。美国联邦政府还通过制定相关法律将公众参与的程度作为投资的重要依据，这有效地保证了公众参与的程度。各个州也都通过立法对城市规划中的公众参与做了规划。

五.对于我国的启示

纵观国外几个国家的城市规划公众参与发展及制度，可以发现：从公众参与的方式来说，国外有各种有效通常的渠道让市民参与规划。在普及规划的方面，政府通过各种途径让公众了解规划方案及相关信息，甚至将公众参与实施的满意度纳入最后规划方案审批的评价指标；相关法律法规是公众参与的保障，详细的法律规定是法律得以有效执行以及不被钻空子的前提。现提出几点从适用性和操作性上较符合国情的建议：

1.根据规划类型制定城市规划公众参与制度。我国的规划制度将规划分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划等层次，其中，总体规划、分区规划、控制性详细规划属于较宏观的、谋划城市未来走向的规划，与市民日常生活联系并不是那么紧密，普通市民也没有判断城市发展方向的能力。但这是否就代表了在这一层面，市民就无法参与城市规划了吗？我认为，可以在市民中选取规划知识比较丰富的市民规划师，由市民规划师对规划进行讨论、质询。如厦门的荣誉市民黄咸铮先生作为一个规划知识丰富的规划相关人士，对厦门的城市发展提出了自己的见解，为厦门市的规划打开了另一条思路。市民规划师还可以用直接的语言向市民解释这一层次的规划与他们的生活有何联系，将市民的构想进行传达。市民规划师可以存在于社区中，担起为市民普及规划知识的责任。修建性详细规划是一项较为具体，与市民生活产生直接利益相关的规划。在修建性详细规划制定时，可以以“规划草案——市民讨论、提议——规划方案——市民评议、专业人士审查——规划审批”的程序进行公众参与。在宣传阶段要做到广而告之，让市民特别是与规划利益关系较紧密的市民知悉规划制定的信息，开办公众质询会让市民了解规划。在规划讨论会中，鼓励市民踊跃发表见解，为规划出谋划策，争取自身权利。

3.制定法律保障。在英国在国家规划政策文件中以法律形式对规划中公众参与的权利以及每一阶段参与的形式做了详细的规定。《城乡规划法》中有明确的规划目标原则公众意见征集和规划修改的公众意见征集的时间安排。通过对公众参与步骤的详细制定、规定，保障了它的有效落实。在《城乡规划法》制定详细的法律。

4.城市规划咨询团队的培育：许多学者认为市民对规划及其他相关知识的缺乏是国内城市规划公众参与无法成功实施的原因之一。在国外，普通民众在社区规划、单体规划中能够较深入的参与，但是在更高层次的规划中，更多的还是通过机构团体的代理来完成。在厦门“PX事件”中，某高校教授通过提供专业资料，为市民普及了PX项目的危害性，为市民做出判断提供了依据，专家学者的知识援助在这场“战役”中起到了很好的助攻作用。在美国，“市民咨询委员会”、“市民规划委员会”等民间机构以及应对某项事务特别组建的机构为普通公众发表意见、争取权力起到了巨大的帮助作用。政府应该鼓励、扶持当地的规划专业人员及其他专业志愿者组建咨询团队，参与公众参与，并为市民提供相关知识指导、普及公众参与的方式途径。

5.市民组织的培育：从国外的城市规划公众参与过程可以发现，市民组织在推动中起到了积极作用。这些市民组织包括社区自治委员会、等各种团体。在2000年费城华埠社区反对新建棒球场的过程中，华埠发展会领导了整个过程，积极推动争取社区居民权力。在2014年厦门曾厝垵空间环境整治公众咨询会上，曾厝垵的村民业主委员会、商家文创会参与了会议，充分表达了他们对曾厝垵治理、改善的建议和意见，为规划团队提供了许多有效信息，促进规划的完善。对于国内来说，基层现有的且最普遍的组织为社区居委会，但社区居委会在行政上仍隶属于政府，官方属性太浓厚，无法作为居民表达切身利益的渠道，应积极推动社区居委会的去行政色彩化，让社区居委会真正成为居民表达意见，维护自身权利的平台。

6.对“城市规划”进行重新定义：美国学者的“城市规划”概念，强调了“城市规划”是一个提供关于城市与区域未来信息和达成对信息内涵一致认识的过程，这一过程不是只有城市规划师参与，而是一个需要纳入“所有重要的参与者”参与讨论并达成一致意见的社会过程。换言之，“城市规划”具有多方参与的属性。

[1]陈志诚,曹荣林,朱兴平.国外城市规划公众参与及借鉴[J].城市问题,2003,05:72-75+39.[2]罗问,孙斌栋.国外城市规划中公众参与的经验及启示[J].上海城市规划,2010,06:58-61.[3]周江评,孙明洁.城市、城市规划与公众参与:一次始于概念的探索[J].规划师,2005,11:10-13.

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