核心提示
为切实有效引领宜居宜业和美乡村建设，推进乡村振兴，亟须优化村庄规划编制方法，统筹村庄发展。本文基于宜居宜业和美乡村在规划中的核心要义，分析了当前村庄规划面临的主要问题，并提出改善农村人居环境、保留村庄风貌特色、增强规划实施监管、加强土地政策结合等优化方向。
本文引用信息
曹根榕.基于宜居宜业和美乡村视角的实用性村庄规划编制策略研究[J].中国土地，2023(7):28-31.
党的二十大对全面推进乡村振兴作出战略部署，提出要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”。2023年中央一号文件从加强村庄规划建设、扎实推进农村人居环境整治提升、持续加强乡村基础设施建设、提升基本公共服务能力四个方面，强调扎实推进宜居宜业和美乡村建设的主要内容。村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，通过科学规划和合理布局，统筹安排各类空间资源，补齐乡村发展短板，优化乡村生产、生活、生态空间，在建设宜居宜业和美乡村的过程中发挥了重要作用。
宜居宜业和美乡村在规划中的核心要义
宜居宜业和美乡村涉及农村生产、生活、生态各个方面，涵盖物质文明和精神文明各个领域，既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化，还包括乡村治理体系和治理能力的现代化，内涵十分丰富。从空间规划的角度来讲，宜居宜业和美乡村涉及宜居的生活空间、宜业的生产空间及和美的人文和生态空间三个方面。
生活空间宜居。当前，我国虽然大部分地区农村生活条件已有了很大改善，但部分地区农村仍存在基础设施不健全、人居环境条件差、基本公共服务设施不完善等问题，距离农村基本具备现代生活条件、农民就地过上现代化生活的目标仍有一定差距。宜居宜业和美乡村建设就是要顺应农民群众对美好生活的向往，通过村庄规划建设打造宜居的生活空间，提高农村生活质量，使农民能够就地过上现代生活。
具体来讲，宜居的生活空间包含舒适的居住空间、完善的基础设施、便利的公共服务设施和整洁的人居环境。在居住空间方面，通过合理布局农村宅基地，满足村民宜居的生活空间，充分体现乡村特点，尊重自然和顺应自然，注重乡土味道，保留乡村风貌，留住田园乡愁；在基础设施和公共服务设施方面，科学规划布局交通设施、公用设施和公共服务设施，确保乡村道路通畅，出行方便，设施齐全，生活便利；在农村人居环境方面，村庄环境干净整洁，卫生厕所普及，生活垃圾和污水有效处理，村容村貌美丽有序。
生产空间宜业。产业兴旺是乡村振兴的重点，是解决农村一切问题的前提，在乡村“五大振兴”中，产业振兴是第一位的。宜业的生产空间，在一定程度上要能够促进农村一二三产业融合发展，推进农业生产规模化集中经营，实现由传统农业向现代农业的转变。
具体来讲，宜业的乡村生产空间要考虑乡村功能、基础设施配套、生态环境保护、土地节约集约利用、劳动力和技术力量等多方面因素，立足整个县域，统筹规划产业发展，科学布局生产、加工、销售、消费等环节，把产业增值环节更多留在农村、增值收益更多留给农民。同时，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，因地制宜、分类指导，让乡村成为留得住人、产业兴旺、安居乐业的美丽家园。
人文和生态空间和美。区别于美丽乡村建设的目标，党的二十大提出的“宜居宜业和美乡村”树立了“和美”乡村的新理念，这种变化需要对乡村振兴有新的认识。“宜居宜业和美”的新理念围绕着“和美”展开，无论是宜居还是宜业，落脚点都是“和美”。“和美”贯穿于乡村建设整个过程。
首先，和美乡村建设要尊重自然、顺应自然和保护自然，要始终遵循乡村发展规律，体现乡村特点，注重乡土味道，保留乡村风貌，留住田园乡愁。其次，和美乡村要讲求“和而不同”的社会观，多样化、差异化是乡村美的重要特征，无论是产业发展，还是村落与民居，因为差异化才形成了独具特色的村落形态，追求“一刀切”式的整齐划一是对地方特色的破坏。最后，和美乡村还表现在构建和谐的城乡关系上，在尊重城乡各自功能的基础上，实现城乡功能互补和城乡要素自由流动。
宜居宜业和美乡村视角下现有村庄规划存在问题
村庄规划的针对性和实用性不强。一是当前部分村庄规划针对性不强，容易出现内容求全、面面俱到的情况。具体规划未能结合实际情况抓住村庄发展最主要的难点，没能重点解决村庄面临的具体问题，导致村庄规划本子厚、花费精力大，但使用者可吸收消化的仅仅是其中一部分。二是村庄规划简单套用城市规划的设计理念和手法，对村庄原有的区位、经济、资源等问题缺乏深入研究，对村庄的历史文化缺乏理解，对村庄发展的需求认识不足，造成规划实用性和可操作性较低。
村庄规划对于农村人居环境改善考虑不足。宜居的环境是人们美好生活追求的基础，完善的公共服务设施和基础设施、宜居的生活环境是吸引人们留在乡村的重要因素。规划中注重人居环境的改善是“以人为本”理念的重要体现。然而，部分村庄规划仅仅注重村庄外貌美，缺少从保障农民宜居生活的角度出发改善人居环境并提供便利的设施，如道路、给水、排水、环卫等农村生活基础设施的建设，以及教育和医疗等公共服务设施的供给。这些短板使得村民不能就地过上现代化生活。
村庄规划对产业关注不够。在全面推进乡村振兴的背景下，乡村产业的发展是关键，应将产业发展作为村庄规划的重要内容进行深入研究。然而，部分村庄规划重点放在村庄物质环境的改善上，对产业发展提升关注不足，导致参考性和落地性不强。如，有些泛泛地提及休闲旅游、一二三产融合等，没有结合各村实际情况，造成产业同质化现象严重，而且对乡村特色造成破坏。同时，在附加值较高的农产品加工、三产融合等项目建设方面，用地配套、农业产业规划专业性等方面都有待加强。
村庄规划编制过程中公众参与薄弱。村庄规划的编制多采取自上而下的“任务式”模式，以政府或专家为主导，为完成规划任务而编制规划，未深入开展走村串户的调研，未充分听取乡贤能人、村民代表、能工巧匠的意见建议，不了解村民对村庄近期建设和未来发展的意愿和诉求。有的即便开展规划调研，但调研不深入，村民的参与度不高，导致规划与村民实际需求不符，难以按照规划指导开展村庄建设活动，最终规划只能停留在图纸层面，造成难以实施的局面。
村庄规划缺乏地域特色。部分村庄规划设计周期短、考察时间少，对当地不够了解。特别是在风貌特色方面，部分村庄规划未能因村施策，缺乏分类引导，有的甚至照搬城市规划方法和标准，整体布局、户型结构、景观设计等千篇一律，失去了乡土文化的特色，造成千村一面、城乡一貌。
规划管控弹性不足。在各地村庄规划中，存在空间管控刚性过强、弹性不足的现象。一方面，规划对建设用地安排过于具体；另一方面，其对农用地的利用作出的种植安排过于详细，如明确具体要种植的作物类型和数量等。由于村庄的发展诉求会随着环境的变化或是外部力量的介入而发生改变，村庄的发展建设也往往受到各类外部因素的影响，存在诸多的不确定性，所以难以精准预测村庄土地利用需求，为应对未来村庄发展中存在的不确定性，应避免在规划中对空间管控过于刚性，在用地布局和指标管控等方面要留有足够弹性。
村庄规划策略探讨
在国家的新形势和新要求背景下，为引导建设宜居宜业和美乡村，实现乡村有序建设，推动乡村全面振兴，迫切需要进一步优化“多规合一”实用性村庄规划编制方法，以适应乡村振兴的新要求。
补齐短板，改善农村人居环境。宜居宜业和美乡村视角下村庄规划的首要任务是扎实推进农村基础设施、公共服务和人居环境的现代化。
一是优化布局和配置教育、医疗卫生、养老托幼等基本公共服务设施和村庄公共活动空间，加大在农村基本公共服务建设短板和薄弱环节的重点投入。健全城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务均等化，实现农村基本公共服务公平可及。二是优先保障道路、供水、能源等乡村基础设施和综合防灾设施空间需求。通过规划合理布局，引导城镇基础设施向农村延伸，不断提升农村基础设施服务水平，使乡村生产生活便利化程度进一步提升。三是在村庄规划中逐步提升农村住房质量，改善人居环境，进一步普及卫生厕所，有效处理生活垃圾和污水，使农村生态环境逐步好转，绿色生产生活方式深入人心。
因村施策，保留村庄风貌特色。我国村庄数量多，地区差异大，自然地理条件、经济社会发展阶段、区位条件等各有特点，宜居宜业和美乡村建设难有统一的范式和标准，需要依据地方特点，因地制宜。
村庄规划在编制过程中，应坚持务实规划的原则进行分类推进，制定各类型村庄的空间管控细则与策略，根据村庄类型，明确规划的侧重点，以及实现规划目标的时序。规划中需要保留村庄风貌特色，注重空间形态和风貌管控，突出乡土特征、文化特质、地域特点，既保证个性鲜明、富有特色，又保留乡风乡韵、乡景乡味，体现农民的审美观，增强乡村环境的舒适度和吸引力。同时，要坚持“少拆房、慎填湖、不砍树”的理念，尽可能在原有乡村形态的基础上实现乡村的现代化。
内容有的放矢，深化产业发展研究。面向宜居宜业和美目标的村庄规划，需要根据村庄发展的需求以及面临的问题，有针对性地明确村庄规划编制重点，提高规划实用性。
在产业方面，应根据村庄的区位、资源禀赋、建设基础、近期建设需要等村庄的类型和特点，以县域为单元统筹考虑产业发展，前瞻考虑产业升级变化趋势，提出产业发展的重点方向和区域，从而精准配置集体建设用地，促进乡村产业在规划中得到空间的落地和建设指引。在此过程中，围绕乡村产业转型升级，统筹谋划农村一二三产业融合发展空间，合理安排村庄各类用地，预留农村新产业新业态用地，将过度分散的土地适度集中，通过指标交易流转所取得的收益，优先用于乡村振兴和发展乡村产业项目等乡村建设，为村庄可持续发展创造有利条件。
扩大公众参与面，建立规划互动机制。面向宜居宜业和美乡村的村庄规划，应坚持村民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求，采取自上而下和上下结合的方式，开门编制规划，建立村庄规划互动机制，多途径、多方式扩大公众参与。
在规划编制过程中，应树立服务村庄建设发展、村民是村庄规划主体的意识，让规划实施单位和民众参与规划编制全过程。在规划编制环节，要激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制，采取召集村民代表现场座谈、现场走访、问卷调查等形式，让村民更多地参与其中，献计献策。
在规划成稿环节，乡镇政府应引导村党组织和村民委员会认真研究审议村庄规划，真正让村庄规划成为满足村民生产、生活意愿的规划。
“刚性、弹性”结合，增强规划实施监管力度。作为乡村地区空间管理和引领宜居宜业和美乡村建设的法定规划，村庄规划既要能用、管用，又不能“管死”。因此，需要较好地预留规划管理弹性，避免在规划中空间管控过于刚性，以更好地应对发展的不确定性，提高规划的适应性。在宜居宜业和美乡村的建设中，伴随着农业功能现代化和生态功能服务化的趋势，农业旅游、生态观光、自然教育等一些新型业态和项目需要落实在农业和生态空间中，对未来发展不确定性的地段，可暂不明确或规定用途，并预留相应规划建设用地指标，通过采用“机动指标+用途留白”的方式来应对目前难以预测的村庄土地利用需求。
强化政策衔接，保障规划落地实施。宜居宜业和美乡村的建设需要以村庄规划编制为先导，以土地政策为保障，优化农村建设用地布局，激活农村土地资源要素，强化乡村建设要素保障，实现城乡融合发展。目前，国家出台了一些关于土地支持政策衔接的文件，应在村庄规划中被考虑和体现，用好用足这些土地政策，是增加村庄规划实用性和可实施性的重要手段。各地村庄规划应聚焦集体经营性建设用地入市、全域土地综合整治、点状用地等热点问题，提出探索方向并开展实践，进一步衔接村庄规划的落地实施，推进宜居宜业和美乡村建设。
（作者供职于自然资源部国土空间规划研究中心）
全文敬请阅读2023年《中国土地》第7期
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