成都市城镇及村庄规划管理技术规定摘要：为进一步推进成都市全域统筹规划, 缩小现阶段城乡二元发展差距, 改善城乡交通与环境, 提升城乡公服配套品质, 成都市政府组织编制了《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》, 主要包含城镇及村庄规划管理两部分内容, 对管理城镇边界、形态及品质提出了可操作性的对策, 并结合各城镇自身发展情况以“刚性”及“弹性”条文差异化管理, 突出城镇特色。1 缘起面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势, 十八大以来, 我国把生态文明建设放在突出地位, 融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程, 并在十八届三中全会上指出要划定生态保护红线和完善建立空间规划体系, 划定生产、生活、生态空间开发管制界限, 落实用途管制。为更好的体现“走中国特色城镇化道路, 按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则, 促进大中区域中心镇和小城镇协调发展”, 成都市编制了“全域成都规划”, 规划中按照资源配置优、产业布局佳、生态环境美的要求, 构建“17614”协调发展的城镇体系。即1个中心城, 包括中心城区和天府新区直管区;7个卫星城, 与中心城同城化发展, 是全市城镇化和先进制造业的主要载体;6个区域中心城, 是全市统筹城乡的重要载体, 农民就近城镇化的主要区域, 以现代农业为基础, 先进制造业和现代服务业协调发展, 辐射带动县域联动发展。

14个区域中心镇, 是农民就地城镇化的重要载体, 引导周边乡镇人口及生产要素集聚, 成为区域的就业中心、公共服务中心和交通节点。就成都而言, 仅从目前各区 (市) 县的建设现状来看, 我们已经很难分辨出中心城与卫星城、区域中心城之间的差别。而大量的建设则集中于房产的开发, 与居民生活、工作、交通等日常需求密切相关的公园绿地、公共服务设施、道路密度等配套却依旧保持现状, 无法满足相应规划要求与标准, 导致人均公共资源紧缺, 居民生活质量每况愈下 (见图1) 。因此, 为全面贯穿统筹全市城乡规划管理、统一全市城乡规划技术标准、加快推进市域城镇及村庄在空间、形态、生态和管理等方面的转型升级, 落实全市“抓两头、放中间”的规划管理原则, 成都市政府特制定《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》。该规定适用于除中心城区、天府新区直管区城区部分以外的成都市市域范围, 包括卫星城、区域中心城、区域中心镇、小城镇、农村新型社区五个层级。2 成都市城镇规划管理问题剖析2.1 规划管理技术规定编制情况不一目前, 成都各区 (市) 县规划管理技术规定是参照《成都市规划管理技术规定》自行制定各自的规划管理技术规定。

但各区 (市) 县规划管理技术规定制定情况不理想, 成都市14个区 (市) 县仅7个区 (市) 县有编制规划管理技术规定, 且标准混乱。各卫星城、区域中心城现有容积率规定表见表1。2.2 规划管理缺乏针对性成都市各城镇在没有编制各自的规划管理技术规定期间大部分以控规或参照中心城的各项标准执行, 然而, 为体现城镇特色, 城镇规划管理完全照搬成都市中心城区的规划编制及管理标准显然不可行。在行之有效的镇村规划编制管理标准缺失的情况下, 倘若基层规划管理人员和决策者对专业技术、法规缺乏深入理解, 规划管理力量单薄, 区域内无序建设状况将不可避免地愈演愈烈。因此, 将成都市城镇及村庄规划管理工作进行统一管理迫在眉睫。2.3 城镇建设既有控制指标过高, 建设量过大在对成都市各区 (市) 县的相关数据统计研究后, 笔者发现目前成都市卫星城、区域中心城既有住宅存量可容纳人口为现状人口2倍多, 而规划住宅量可容纳人口亦为规划人口的2倍多。如果依据现有不完善的规划标准去管理, 势必导致土地开发过度, 房屋空置率过高, 资源浪费巨大, 从而引发空城现象、伪城问题、病城问题等, 影响城镇健康有序发展。3 规划管理方式研究借鉴国内其他多个区市县规划管理方式, 大体可分为以控规为主的管理模式、以“控规+规定”的管理模式、以管理办法、管理条例等为主的管理模式三种。

3.1 以控规为主的管理模式目前, 国内大多数区、县的规划管理模式是以控规为主。从规划管理的角度来看, 以控规为主的管理模式往往是规划编制者对规划管理的控制“底线”摸不清, 不符合实际管理的需求, 因而有控规修改的可能。从规划编制的角度看, 现行控规仍多以空间设计为主, 在编制控规时多从美学和经验出发, 存在编制内容和具体实施管理过程中不符合实际的建设需要。但该模式下的城市管理优势在于编制快、短期见效。其缺陷在于控规编制偏重近期建设, 规划管理具体操作时有难度。3.2 以“控规+规定”为主的管理模式以“市”为主, 其规划管理模式是以“控规+规定”为主。该模式下的城市管理优势在于通则式管理, 易于操作;缺陷是需要编制与管理间的反复磨合与修正, 这一过程可能较漫长, 可能会过于考虑整体, 忽略了城市个性。3.3 以管理办法、管理条例为主的管理模式以“县”和小城镇等为代表, 以颁布与当地相适应的管理办法、管理条例为主的管理模式, 其优点是易于操作, 针对城镇现状管理条件出发;缺陷在于影响城镇形态发展及特色形成。综上所述, 在针对如何运用好规划管理技术规定管好一群城市的问题上, 笔者认为针对成都市各区市县的特点, 结合其规划管理现状及成都市中心城区规划管理技术规定综合考虑, 在成都市城镇规划管理内容方面宜通过各区市县编制的控规以及针对一群城市的规划管理技术规定, 即采用“控规+规定”的管理模式, 并综合研究城镇的发展特色。

4 可操作的镇村规划管理对策针对成都市城镇现状无特色、无吸引力, 千城一面的发展情况, 笔者认为城镇管理与中心城管理的区别在于, 管理城镇应严格做到“三管”, 即管边界、管形态、管品质。管住核心, 放开弹性, 有利于城镇自身发展。4.1 管边界管理一座城市的边界, 例如成都市中心城边界管理, 往往通过城市总体规划中所划定的范围界定;而一群城镇的边界管理, 首先是规定卫星城、区域中心城、区域中心镇、小城镇在制定和修改总体规划时应划定生态保护红线、城镇用地边界、工业集中发展区 (点) 范围线, 以保障全域组团式、网络化的空间形态格局。其中生态保护红线是控制生态用地最低比重, 以提供足够的新鲜空气、优质的水源, 塑造成片成环成网的生态空间格局;城镇用地边界是合理控制城镇用地规模, 引导城镇有序发展;工业集中发展区 (点) 范围线是为城镇产业发展提供空间保障, 三线并举, 综合控制。4.2 管形态一座城市的形态管理, 往往通过划定城市形态分区, 塑造城市高低错落的空间形态;而管理一群城镇的形态, 希望其既能有序又能多样化发展, 提出控制指标分层级递减以及分类别制定标准, 以利于形成特色性、差异化城市空间 (见表2, 表3) 。

此外, 笔者认为城镇形态的管理内容应该以“刚性条文”内容为主, 分地区、分类别地规定详细的技术指标, 以“刚性条文”增强对地区差异的针对性。并且根据需要增加对规划编制标准的内容, 使配套刚性控制, 保障公共利益。各区 (市) 县都迫切需要结合当地实际情况进行规划编制与规划管理。例如, “都江堰城区靠近山地区域、历史文化名城控制区域按照区域中心城执行, 其余按照卫星城控制。”同是“刚性条文”但是执行时所把握的尺度需针对各区 (市) 县不同情况而有所差别, 以缓解“现实”与“规划”之间的矛盾。同时, “弹性”指标也应纳入《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》当中, 尤其针对如何突出城镇特色。例如, 根据城镇等级可划定城市建设用地面积的0.5%~1%特别地区作为该城镇的形象地标, 预留发展空间、塑造特色、差别控制, 以及对住宅用地比例、停车配套设施、建筑面宽及高度等内容弹性控制, 切不可作出过死或过细的规定。同时, 利用城镇的差异性、特色性引导其良性发展。4.3 管品质管理一座城市的品质, 是通过制定更多的专项规划来补充确定配套设施的布局、规模等;而管理一群城镇的品质, 其核心以控制不同级别不同规模的公服配套以及公园绿地, 从而达到增加各区市县的吸引力的目的。

本规划管理技术规定拟通过“四增三减”, 提升品质, 增强城镇的吸引力。“四增”是创造宜居环境, 一是增加公共配套, 按高于中心城标准 (十五分钟) 构建十分钟公共服务圈, 利民便民、服务民生;二是增加公园绿地等开敞空间, 构建十分钟公园圈, 增加中心公园, 实现城区500 m范围内5 000 m4.4 依法行政, 有利于提高管理水平按照《成都市城乡规划条例》规定成都市应由市城乡规划行政主管部门负责制定全市城乡规划编制技术标准和城乡规划管理技术规定。《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》的编制是一种政府行政行为, 需要由当地人民政府组织, 以城市规划行政主管部门为主, 由城市规划、发改委、国土、建设、法制办、市政等管理部门共同参与完成。一旦实施了《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》, 规划管理人员将会以该“规定”为准则, 使规划经办人员不得随意乱批规划方案, 开发商也衡量其项目是否能顺利通过, 从而维护规划队伍的稳定, 提高规划队伍的管理水平。5 结语《成都市城镇及村庄规划管理技术规定》是为城镇建设规划编制工作和城镇规划实施操作、审批管理, 确保城镇规划得以分层规划、分级控制的编制和管理所制定的规划管理技术规定。城镇发展是一个动态而长期的过程, 管理技术规定也在随城镇的发展而不断的充实和完善。结合各区 (市) 县的实际而制定的管理技术规定, 它是城市规划建设行政主管部门进行城市规划管理的最有效的技术性保障措施, 也是进行规范化的城市规划管理的必备手段。