引言

2019年5月9日，中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)，自然资源部于5月28日印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)，全面启动国土空间规划编制工作。2021年2月5日，自然资源部国土空间规划编制工作推进视频会（第五期）提出，在6月底前完成全部国批城市的上报工作。但目前，关键的约束性指标，如城乡建设用地规模、耕地保护目标上级还没下达。在此情况下，国土空间规划工作如何推进？结合青岛实践，本文从以下几个方面进行探索。

01

技术路线

（1）基本思路

加强自然生态资源和历史文化资源的保护，强化底线约束，优先落实可确定强制性保护要素，作为国土空间的基本保护本底。

规划一张图总体上划分为生态空间、农业空间和城镇空间，全部自然资源可划分为可确定强制性保护要素和不确定要素两大类。优先划定可确定强制性保护要素，包括25度以上坡度山地、公益林、重要保护林地、水源地保护区、重要滩涂湿地、重要河流水系等，以及已划定的生态保护红线及自然保护地，还包括各级各类历史文化遗存。不确定要素包括耕地、林地、城乡建设用地等，后续，待上级下达指标后，逐步优化调整落实。

规划一张图可确定强制性保护要素和不确定要素

（2）技术路线

■ 夯实现状空间基础数据，建立空间数据库。扎扎实实摸清楚现状是国土空间规划的基础，因早期信息化建设落后，需要对建设用地、林地等各类自然资源进行梳理并进行数据化入库工作。

■ 落实生态文件建设要求，优先划定公益林、山地、水体控制线等生态控制线以及历史文化遗存等严格保护资源。

■ 在耕地保护目标不明确的情况下，充分挖潜，分析耕地保护的上限，并将耕地最大潜力图斑按照保护层级进行分级。

■ 在以上基础上，结合城市发展战略研究，明确国土空间格局，试划城镇开发边界，并划分空间管控单元，并提出分期开发的实施策略。

02

夯实空间基础数据，建立空间数据库

结合第三次全国国土调查成果，收集整理建设用地、耕地、林地、历史文化遗存、河流水系、海洋等方面的基础资料，以及空间类规划、行政审批等数据，夯实底数与底图。系统研究建设用地、耕地、林地、海洋等资源开发利用的数量、质量、结构、空间布局特征和演变规律，总结国土空间开发保护的成效和问题。

（1）结合三调，全面分析建设用地的空间布局特征、集约利用程度和空间发展演变规律，并对比土地利用规划，分析建设用地指标情况，为下一步建设用地规模预测和空间布局奠定基础。

（2）梳理土地征收、土地供应、土地登记空间信息，建立空间数据库。查清每寸建设土地的实际利用状况，提高建设用地动态管理水平，为促进土地节约集约利用提供基础。

（3）明确现状建成区范围。根据《城区范围确定规范》技术准则要求，划定城区实体范围。明确现状建成区的意义和作用：第一是用于城镇开发边界划定，按照尊重事实、注重存量发展的原则，现状城区范围优先划入城镇开发边界；第二是进行耕地最大潜力估算。以现状建成区范围外进行耕地最大潜力估算，现状建成区内不补划耕地。

（4）明确城市发展重点战略功能区，为主要的建设用地增量发展空间。同时，结合十四五规划、六稳六保两规一致性处理等工作，建立重点项目库，保障城市重点项目的落地实施。

（5）批而未供和闲置用地。批而未用土地是重要存量建设用地资源，盘活利用批而未用土地可有效缓解建设用地供需矛盾。因早期信息化不普及，对批而未用土地掌握资料不完善，需要开展批而未供和闲置用地档案材料整理及测绘工作，并建立空间数据库。

批而未供用地处理原则：城镇开发边界内原则保留，城镇开发边界外无法继续供地的，尤其是零散用地，争取调整置换到集中建设区域。

闲置用地处置原则：因涉及到复杂的产权问题，原则是盘活利用。但需要具体问题具体分析（见下表）。

闲置用地处置原则

（6）低效利用土地。落实国家集约利用土地的要求，按照盘活存量、控制增量、用好流量的原则，对现状低效利用土地的进行分析梳理，主要包括城中村（后续系列专题探讨）、低效工业园区、批而未用（见上文）三种类型。

梳理低效工业园区，提出分类实施对策。针对低效工业土地处置，采取三种不同的改造方式：

第一，位于中心区，和居住、办公、商业等混杂的老旧园区，按照“产城融合”理念进行改造提升。可以一定比例的工业用地改为商住用地。

第二，对位于重要产业区块的老旧园区，以“工改工”为主，保障工业用地空间。

第三，对分布零散、污染较重、地均产出较低的村级工业，以拆迁、腾退为主，鼓励集中合并，建设用地指标向产业园区集中。

（7）其他自然资源分析。包括历史文化遗存、耕地、林地、湿地、河流水系、海洋保护及利用等基础数据，对接相关部门，逐项梳理，建立空间数据库。

03

实施战略引导，明确国土空间总体格局

（1）以远景发展战略为指导，明确国土空间总体格局

远景发展战略规划是对城市发展方向、空间结构等重大问题做出的战略性展望和安排，作为“多规合一”的顶层设计，协调多规冲突，明确空间战略导向，确定重点发展区和保护区，避免各自为政，保证全域工作开展“一盘棋”。远景发展战略规划围绕“两个一百年”奋斗目标和上位规划部署，结合本地发展阶段和特点，并针对存在问题、风险挑战和未来趋势，确定城市性质和国土空间发展目标，提出国土空间开发保护战略。

（2）建立城镇发展潜力评估体系

从区位、交通、产业发展、政策支持和人口等方面入手，选取6项评估因子，包括重点区域联系度、交通可达性、地均产出GDP、政策支持度、人口密度和人口增长率，建立区域发展潜力评估识别体系，运用层次分析法(AHP) 确定评估因子的权重，叠加形成最终评估结果，识别区域发展潜力大小，为建设用地指标分配提供参考。

04

指标不确定条件下耕地、林地、城镇开发边界规划思路

结合三调成果，耕地、林地和建设用地占比最大，同时也是指标不确定的三大自然资源要素。

（1）耕地最大潜力估算及耕地分级

在耕地保护目标不明确的情况下，以三调现状耕地为基础，充分挖潜，分析耕地保护的上限。并将耕地最大潜力图斑按照保护层级进行分级为：优质耕地、一般耕地占、较易复耕、较难复耕。待上级指标下达后，按照耕地分级的优先次序，确定耕地保护范围。

首先不考虑规划建设占用因素，对现状建成区外进行耕地最大潜力估算。耕地最大潜力包括两类，第一类是现状耕地（扣除25度以上山地、河道等不稳定耕地)，第二类是复耕新增耕地，新增耕地来源主要为适宜复耕的现状园林地、坑塘水面、采矿用地、未利用地等。

在划定城镇开发边界过程中，以耕地保有的最大潜力为基础，优先避让优质耕地，再按照占用较难复耕、较易复耕、一般耕地的次序，形成规划耕地布局方案。

耕地分级示意图

耕地分级原则

结合三调成果，对耕地分别按耕地坡度、耕地质量等级进行分析评价。并对已开展土地整治项目、高标准农田建设区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区进行梳理分析，并建立空间数据库。这些因素为划分为优质耕地和一般耕地提供依据。

优质耕地和一般耕地划分方法。以三调现状耕地为基础，采用多因素叠加分析，考虑因素包括：坡度、耕地质量等级、规整度，以及高标农田建设区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、已开展土地整治区等因素进行叠加分析，划分为优质耕地和一般耕地。

较易复耕和较难复耕划分方法。判断依据主要是以是否破坏耕作层，影响耕地的质量为依据。对土壤耕作层的影响有三种情况：一是不破坏耕作层。包括棉、油、糖、菜等。二是对耕作层破坏较轻。主要包括种植水果、茶叶以及部分中草药等多年生植物。三是对耕作层破坏严重。如种植苗木、草皮，对耕作层破坏很大，很难再用于粮食生产，以及坑塘水面、采矿用地等。

名词解释：

高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，旱涝保收、高产稳产，划定为永久基本农田的耕地。按照国家要求，到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田。

规整度：指耕地地块面积和周长的比值。数值越小，规整度越高。

粮食生产功能区和重要农产品生产保护区：《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）提出，划定9亿亩粮食生产功能区和划定2.38亿亩重要农产品生产保护区。

（2）林地

“保林”与“保耕”矛盾难协调。按照国家要求，对耕地实施“长牙齿”的强力保护措施。结合三调成果，林地和耕地存在大量的重叠冲突图斑。耕地林地此消彼长。在目前耕地保护和林地保护目标均不确定情况下，工作分二个阶段推进：

第一阶段，严控生态保护底限，划定强制性管控林地。强制性管控林地包括两类：第一是重点保障林地，包括公益林和Ⅲ级以上保护林地；第二，叠加自然保护地划定、生态保护红线(陆域)、25度坡以上山体等数据。

第二阶段，在完成上级下达耕地保护目标的基础上，结合三调林地现状及当地实际情况，调整完善，优化林地空间布局。

（3）城镇开发边界

国际城市借鉴

对于2035年城镇开发边界，存在很大不确定性，无法准确预测。新加坡在确保生态底线基础上，为未来城市发展预留足够大的发展空间，并结合实际发展，制定分期开发的实施策略。新加坡现状人口约560万，国土面积仅仅719平方公里。新加坡2011版概念规划保障能容纳650-690万人口的城市空间和承载能力，还能新增加人口约150万人。规划期为未来X年，淡化规划期限。新加坡实施以新镇为单元的开发模式，结合实际发展情况，择机启动新镇建设。如位于西部的登加新镇，一直严控开发，和周边建成区形成清晰的城镇开发边界，直到2020年，因为人口增长需要，才开始规划建设。

新加坡新镇开发模式

新加坡登加新镇开发边界范围

划定城镇开发边界，划分空间管控单元

针对未来的不确定性，一个好的规划应该具有弹性和适应性。目前，建设用地指标不明确，在确保优质耕地、可确定强制性保护要素的前提下，城镇开发边界划定首先考虑现状建成区，立足存量挖潜，强调紧凑发展。其次，结合战略规划引领和城镇发展潜力评估体，保障重点战略功能区的发展空间。最后，应充分考虑地方未来长远发展需求，考虑到未来的不可预测性，预留未来发展空间。

新加坡以新镇为基本开发单元，严格控制开发时序。新镇强调“职住平衡”理念，均设置居住和产业用地，每个新镇为公共服务设施齐全的独立功能区。

借鉴新加坡经验，以城镇开发边界为基础，全域范围划分为三类空间管控单元，分别为城镇空间单元、乡村空间单元、预留空间单元。空间管控单元划分以行政区边界、自然山体河流、高速路等为边界，坚持主体功能导向，以有利于实施管理进行划分，并提出分期开发的实施策略。

青岛蓝谷空间管控单元划分示意图

05

探讨

（1）应加快推进镇级国土空间规划工作

镇级国土空间规划是夯实国土空间规划的最后一个层级，保障规划的落地实施，同时，镇级国土空间规划是衔接县（区）级国土空间规划和村庄规划的桥梁，为后续村庄规划起到指导作用。

（2）发挥地方政府的科学决策和监管机制，注重制定分期实施的开发策略

结合我国的行政管理体制，国土空间规划采取多层级、指标层层下达的管控方式，保障落实生态文明建设的要求，体现国家意志。但也带来地方和上级政府的博弈，如地方处于发展考虑，都希望争取更多的建设用地指标，导致行政效率低效，也缺乏灵活性。因此，应积极探索，发挥地方政府的科学决策和监管机制，注重制定分期实施的开发策略。

感谢宋军理事长、王天青总监的指导！

执笔人：段义猛，博士，青岛市城市规划设计研究院副总规划师，教授级高工；新加坡国立大学访问学者

研究团队：张雪 邓晓阳 宋凱林 滑冰波 冯启凤 高永波

参考文献

[1]《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》 (中发〔2019〕18号), 2019年5月9日

[2]《关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)，2019年5月28日

[3]《山东省国土空间总体规划基数转换技术指南（试行）》，山东省自然资源厅，2020年12月

[4]市级国土空间总体规划编制指南（试行）,自然资源部，2020年9月