“512”汶川特大地震已过去11年，但其对天府之国受灾地区造成的巨大破坏还历历在目，同时也考验着国家和社会应对重大自然灾害和突发事件的能力。灾后恢复重建是一项庞大、艰巨、复杂的系统工程，困难多、时间紧、任务重、涉及面广，重建规划编制的理念、体系、方法、程序、技术等均不能套用传统规划，考验着所有参与灾后重建的规划工作者。持续的灾后重建，我们立足灾区、创新实践，探索出了一套贯穿灾害预防、灾害紧急应对、灾后重建的全过程规划应对机制与技术集成方法，凝练出震后城乡重建规划理论，在推动城乡格局调整、城镇体系布局、产业恢复发展、城乡统筹协调、基础设施和公共服务设施建设等方面取得了突出成效，实现了安居乐业、生态文明、安全和谐的新家园重建，稳步修复了受灾群众的心灵创伤，为世界应对重大灾害的恢复、建设、管理提供了中国规划样本。
置身凤凰涅槃的灾区大地，破碎山河焕发新颜、悲壮场景化为豪迈、人民生活井井有序；放眼生机盎然的城乡场景，最漂亮的是民居、最坚固的是学校、最现代的是医院、最满意的是群众，处处无不展现着灾区日新月异的变化。这一切都离不开城乡规划设计者、建设者与管理者的可贵责任担当、精准的情势判断、扎实的技术功底。城乡规划在灾难面前是可以成为人民生命和财产的保护神。希望规划同仁们继续关注灾区，继续关注仍然在发生的自然灾害以及这些灾害带给人类的磨难，坚信大家的不懈努力，必将有助于对自然规律的认识和把握，有助于增强抵御自然灾害的能力，有助于推动人类文明的进步。
本月我们将以“灾后重建”为主题，发布一系列关于灾后重建的总结、思考以及对相关专家采访的文章。
Q:
刘欣（以下简称“刘”）：与芦山县接壤的邛崃市是420地震中成都受影响最严重的区域。能否简要介绍下邛崃市的受灾情况？
A:
张春（以下简称“张”）：420芦山地震中，邛崃市灾损28.5亿元，灾损建筑面积 117万平方米，受灾户3.3万户，其中重度受灾6900户（约2.4万人）。受灾区域主要集中在市西路和南路片区，涉及9个镇乡，其中受灾最严重的是天台山镇和高何镇，镇区和农村各类建筑都有不同程度受损情况。
Q:
刘：也就是说受灾地区主要集中在城区周边的镇乡，那么对于这些区域，在时间紧任务重的情况下，为保障灾后重建工作顺利推进，是如何组织开展规划工作的？又开展了哪些规划工作？
A:
张：在整个灾后重建工作中，充分发挥了城乡规划对受灾地区发展建设相关工作的统领作用。具体而言，我们按照四个步骤、分三级空间层次开展了规划工作。
首先，我们开展了受灾情况调查，摸清受损情况和受灾群众、建筑等的分布位置，分析重建的规划建设需求。其次，分西路、南路两大片区开展了统筹规划的编制，重点是按照新型城镇化的要求，从人口梯度转移、城镇组群构建、镇乡产业联动、基础设施与公共服务配套共享等方面进行系统优化完善，跨区域推进新型城镇化。其后，又分别编制了9个受灾镇乡的总体规划，重点从产业发展、人口转移角度对镇和村的发展进行了总体安排，形成安置点选点的基础方案。最后，根据人口城镇化趋势的总体判断，结合群众意向，制定了各个安置点的规划建设方案。与安置点规划同步开展的还有国土部门牵头的土地整理，灾后重建约一半的资金是通过土地整理得以保障的。
从4月底受灾，到快速响应启动区域统筹规划、镇（乡）总体规划、村庄建设规划的编制，再到10月份安置点开工建设，共耗时约6个月。期间，规划管理工作者、规划编制人员、各方面专家都为灾后重建工作付出了巨大的心血，在时间紧任务重的前提下，较好地完成了相关规划工作。例如，在规划形成阶段性成果时，我们密集召开专家审查会，那一段时间基本每天各个专家都是从早上持续工作到晚上十点，保持高强度地一次性审议十多个点位的方案。按照灾后重建规划制定的各项规划，邛崃市人民政府重点开展了场镇改造、产业项目落地、农村安置点建设等工作。
Q:
刘：经过灾后重建，邛崃市城乡发展取得了哪些成效？
A:
张：一是引导人口梯度转移。通过灾后重建工作，建设60个集中安置点，共17592户、61847人搬迁集中居住，其中向城镇集中的约占64%，向二级场镇与大型居民点集中的约占15%，向“小组微生”新型社区集中的约占21%。灾后重建完成后各镇乡集中居住度达到80%以上。
二是人居环境、公共安全得到显著的提升改善。结合重建工作， 各个场镇均强化了基础设施及公服设施配置，调整梳理了镇区空间结构，提升了人居空间品质。高标准建设了各场镇的截洪沟，提升防洪排涝水平；同步开展了滑坡以及轻微地质灾害治理，提高生产生活的安全性；提高建筑抗灾等级，严格执行新规范。
三是实现了一批优质产业项目的落地。由于交通等基础设施条件改善，产业用地等资源整合，灾区生产性企业投资意愿增加。夹关金川茶业、临济嘉林生态农场、高何天府红谷项目等均为灾后重建期间落户的重大产业项目。产业项目的落地也同时拉动了周边村庄餐饮、住宿等服务业的发展，提高了村民的收入水平。
Q:
刘：可以说灾后重建工作不仅让受灾区域、受灾群众的生产生活恢复到正常状态，在一定程度上更是推动了邛崃市发展质量的提升。那么灾后重建规划工作在理念和方法上有什么特色呢？
A:
张：在规划的理念和方法方面，灾后重建工作坚持四个规划理念，一是坚持用统筹城乡的发展思路和办法推进灾后重建；二是坚持区域协调、统筹规划；三是坚持新型城镇化与“四态合一、小组微生”理念；四是坚持串点连线、成片示范。
同时，我们的规划工作突出了“五个结合”的规划路径。一是将灾后住房重建与新型城镇化相结合。二是将新村建设与产业发展、设施配套相结合。三是将新村风貌塑造与本土人文、生态等资源相结合。四是将城镇村规划建设与生态环境修复提升相结合。五是将灾区基础设施、公共服务配套、旅游设施恢复重建与统筹城乡发展提档升级相结合。
Q:
刘：为保障这些规划理念和方法落到实处，在工作机制与制度建设方面，灾后重建工作有哪些创新？
A:
张：在规划工作组织方面，邛崃市坚持“问需于民”，强化 “四个机制”，确保灾后重建规划“上接天线、下接地气”。一是成立灾后重建规划领导小组，实行灾后重建规划统一协调机制，统筹总体规划、土地利用规划、产业重建规划等规划编制，实现统筹规划、多规合一；二是实行总规划师制度，组建专家团队，加强规划专家团队的全程服务把关；三是实行“初步方案群众认可、设计单位内部专家审查、邛崃市灾后重建指挥部规划组初审、市县两级规划技术会审”四级审查机制；四是制定《“4·20”芦山地震邛崃市灾后恢复重建农村新型社区规划建设选址的指导意见》、《关于安置点规划设计的工程建设造价概算指导标准的通知》等工作标准，完善规划设计工作标准。
在规划实施方面，我们建立了 “五项制度”，确保灾后重建规划得到良好的执行。一是建立群众监督制度，充分发挥村组议事会的作用，全程参与住房重建的规划选址、建筑设计与建设过程监督管理；二是建立设计师驻点制度，要求各设计单位派出经验丰富的设计人员常驻现场，做好实施阶段服务工作；三是建立乡村规划师驻点制度，对每个安置点均安排乡村规划师现场驻点、对规划实施过程中的问题实行动态管理，及时发现、及时论证、及时解决各类问题；四是建立主要施工环节、施工工艺和建筑材料样本会审制度；五是实行规划实施过程中的问题动态管理机制，根据群众反映的现实需求等问题，及时论证并对规划设计方案进行优化调整。
Q:
刘：从2003年开始以“城乡一体化、三个集中”为特征的乡村规划建设，到2008年的坚持“发展性、相融性、多样性、共享性”四性原则，再到2011年左右开始推行“产村相融”的规划理念，成都的乡村规划建设工作走出了一条自己的路子,为全国的乡村发展树立了多方面的多典型示范。在420灾后重建工作中，我们取得的经验和做法，在当前的规划编制、管理工作有怎样的推广应用呢？
A:
张：灾后重建规划工作进行了许多有益的尝试和探索，包括“小组微生”理念的实践、两级联审制度的提出等，到了现在这些理念和制度也仍在指导我们的规划编制和管理工作。
其中，特别要提到的是我们在灾后重建规划过程中，针对乡村规划之前存在的规划设计水平不高、批准的规划方案与施工图脱节，施工图与实际建成效果不一致的问题，探索形成了以“四核查一核实”为主的乡村规划管理新模式，并沿用至今。这一模式也为很多其他城市的乡村规划管理提供了经验借鉴。一是开展项目施工图规划环节核查，以规划局、乡村规划师（代表乡镇）为参与主体，重点核实解决总平面布局是否与方案一致、建筑外观风貌是否与方案一致、报建手续要件等问题和情况。二是开展项目规划放验线核查，以规划局、房建施工单位、测绘单位、国土局、乡村规划师（代表乡镇）、监事会为参与主体，重点核实解决确定房屋准确位置、核准用地、避让不利地质、报建手续要件后期办证依据等问题和情况。三是开展项目样板核查，以规划局、乡村规划师 ( 代表乡镇 )、建设五方责任主体、监事会为参与主体，重点核实解决材料和色彩是否与方案吻合、施工工艺是否合理、共同协商调整方案、重新认定样板等问题和情况。四是开展总平及景观核查，以规划局、乡村规划师 ( 代表乡镇 )、建设五方责任主体、监事会为参与主体，重点核实解决材料和色彩是否与方案吻合、施工工艺是否合理、植物选择是否与建筑协调、本地树种、传统林盘是否体现、栽种位置是否符合风俗习惯等问题和情况。五是开展实施效果规划核实，以规划局、乡村规划师 ( 代表乡镇 )、国土局、建设局等行业主管部门、房建和总平施工五方责任主体、议事会为参与主体，重点核实解决停车场等配套指标核实养殖房、工具房配备、红白喜事活动场所、门窗护栏选样方案、将群众意见采纳情况纳入记录等问题和情况。
这些在灾后重建工作中形成的城乡规划工作经验，在提升乡村规划的科学性和可实施行，规范乡村规划建设行为，提升规划管理水平等方面起到重要作用。
Q:
刘：乡村规划师制度是成都在乡村地区发展方面的特色制度创新，我们知道您当时也是以乡村规划师的角色参加灾后重建工作的。那么乡村规划师在其间主要承担了哪些工作、发挥了什么作用呢？
A:
张：以我自身为例，我作为成都市第一批乡村规划师到邛崃工作。2013 年芦山地震时，邛崃市约8 到 9 名乡村规划师全都被派驻到受灾乡镇驻场工作。在规划编制阶段，我们在各自负责的乡镇，全程参与了规划的调研、选点、编制、审查工作，是形成“从上至下，自下而上”的规划编制工作方式的关键一环，有效促进了自下的需求与自上的要求之间的统筹与平衡。
在其后的规划实施阶段，我们的任务变得更重，全程跟踪参与了建设定样、方案调整、核查核实和最后验收，做好过程监管，落实规划编制的交通结构、用地功能、建筑风貌等意图，确保规划实施不走样。
Q:
刘：从防灾减灾角度，对规划工作者有什么建议？
A:
张：从防灾减灾角度来看，开展规划工作首要的是要做好需求的分析。防灾减灾工作应以预防为主，很多东西应该做在前面。只有这样，当应对紧急灾情时，需要付出的救灾重建代价才会小很多。现在一些规划工作者在开展编制工作时往往套用规范，没有考虑实际需求。需求的分析需要细致的调研，要找准当地潜在的灾害威胁。比如，邛崃市的一些山区风灾影响较严重，最高时可达十三级。如果不进行仔细调研，就较难发现当地的防灾减灾症结，也就难以对症下药。同时，客观上来讲规划编制难以十全十美，在建设实施阶段，也会暴露出一些防灾减灾的问题，这时应该做到及时补救。
此外，还有一个建议，就是希望规划工作者能够不仅做好拓展区域的规划，也应研究清楚老城旧镇的提升方案，促进城乡新旧建设区域生产生活环境的统筹提升，避免旧城区、旧场镇出现基础设施不堪重负、风貌环境日益衰败的现象。
文 / 受访专家：张春 采访人：刘欣
（详见《成都规划》2018年第2期）
