【摘要】美国在乡村振兴实践中，以规模经营为基础的农业政策实现了“农业强”、以生态保护为特色的农村治理规划体系呈现了“农村美”、以全面覆盖为目标的收入保障机制确保了“农民富”，形成了“三体面”的特色乡村振兴经验。借鉴美国的实践经验，中国乡村振兴战略实施中，“农业强”应体现农业的主体性和多功能性；“农村美”应展现乡村的生态治理和特色文化；“农民富”应实现农民的物质富足和精神需求。借他山之石，唤醒沉睡的农村资源，推进乡村全面振兴。

【关键词】乡村振兴；农业规模经营；乡村生态治理；全面收入保障

1引言

20世纪20—30年代，美国历经了农业大萧条时期。30年代非农人口与农业人口可支配收入比例一度达到2.49的峰值。此后，多项农业支持政策陆续实施，农业人口收入持续上涨。21世纪初，农业人口可支配收入完全超过非农人口，前者是后者的1.17倍。根据美国人口调查局统计数据，2016年年底，美国保持了一直以来世界第一的农产品出口竞争力，以总人口1%的农业从业者实现了全国3.25亿人口的农产品供给。在长期的乡村发展实践中，美国消除了城乡差别，实现了农业强、农村美、农民富的美好愿景，成为众所周知的乡村振兴的典范。党的十九大报告提出乡村振兴战略。中国乡村振兴之路历时尚短，刚刚起步。2018年12月中央经济工作会议进一步指出要“扎实推进乡村振兴战略”。如何坚持农业农村优先发展？如何探索中国乡村禀赋差异及传统底蕴？如何按照“产业兴旺、生活富裕、乡风文明、生态宜居、治理有效”的要求唤醒沉睡的乡村资源？可借他山之石，实现中国乡村振兴之梦。

目前有关发达国家乡村发展经验的研究成果主要集中于日本以“一村一品”为特色的“造村运动”以及韩国政府和村民联合推动的“新村运动”[1]。对其他发达国家乡村发展的研究大多倾向于其典型现象，如英国的“乡村旅游与乡村田园景区开发”[2]、美国的“农业立法和农业政策”[3]、德国城乡融合发展的“等值化”理念[4]等。本文结合中国乡村振兴战略实施背景，基于“三农”强富美的战略目标，认为美国以规模经营为基础的农业政策实现了“农业强”、以生态保护为特色的农村治理规划体系呈现了“农村美”、以全面覆盖为目标的收入保障机制确保了“农民富”。本文拟从农业强、农民富、农村美3个维度梳理美国乡村发展的实践及其对中国乡村振兴战略实施的启示，视角更为简洁，也更为直接。美国的经验未必都能借鉴，但美国在农业规模经营、农村生态治理以及农民收入全面保障等不同维度的实践措施于中国乡村振兴而言，是值得借鉴的他山之石。

2美国乡村振兴的实践

2.1完善的农业生产经营政策

2.1.1农业规模化经营是美国农业现代化的基础

美国是全球可耕土地面积最大的国家，占世界耕地总面积的13%，近2亿hm2。人均耕地面积达到0.66hm2。目前，美国规模化农业经营的主体主要是各类农场，大规模家庭农场占绝大多数，比例接近90%；合作农场和公司农场都是以家庭农场为基础组成的合伙制或股份制农场。其中，以家庭农场为主的经营主体通过兼并种植养殖农户，不断整合，逐渐显示出比较优势。有数据显示，2016年美国大规模家庭农场创造的农场产值占比达45.2%[5]。美国农场经营的规模效应非常明显，一方面农业生产获得规模报酬，另一方面规模较大的农场比分散的农户拥有更强的抵御自然风险和市场风险的能力，因此美国农业能得到强劲发展。

2.1.2农业立法是美国农业现代化的保障

美国农业实力强大，得益于其独特的农业资源禀赋，也离不开完善的农业立法体系。例如，1785年颁布的出售公有土地的法律和1862年的《宅地法》，为美国农业经济发展提供了重要支持，为农民提供了充足的土地；1929年的《农产品销售法》明确了农业生产指导的市场需求导向；1997年的《土壤和水资源保护法》确立了对土壤和水资源的保护；2014年的《新农业法案》则对农业保险、补贴、环境保护等方面做出了更为详细的规定。自1933年第一部农业立法《农业调整法》颁布，到2014年最新的农业法案出台，美国有农业基本法20多部，专项法100多部，且法案中对农业的支持力度、规模、范围都在不断强化。

2.1.3农业研究与技术推广是美国农业现代化的引擎

美国在立法保护的前提下，逐步形成以农业部、农学院、农业推广站为主体的科技成果推广体系，尤其是联邦政府农业部在农业知识与技术的积累和传播过程中发挥了主导作用。20世纪60年代以来，美国一直保持较高的农业科研经费投入，占GDP的2.6%以上。20世纪70年代以来，美国农业科技成果推广普及达到80%，而据数据统计，这些创新成果的推广给农业增产带来高于75%的贡献，这两项指标处于世界前列[6]。可以说，农业科技创新及高效的推广是美国农业高生产率的坚实后盾。

2.1.4农民职业教育是美国农业现代化的动力

农民的职业素养和技能对于农业发展的重要性毋庸置疑。一方面，自19世纪开始，美国便以立法形式对农民的培训和教育进行规定。针对新晋农场主、农业雇工或者农业组织等不同的人群，设立不同的补贴计划或基金项目。另一方面，美国拥有完善的农业职业教育体系。正规农业教育机构是农业职业教育院校，要求院校教师在教学、科研和技术推广3个方面的比例为50%、25%、25%，目的在于促进农业技术的推广。遍布美国各州市县的农业试验站则是一般性农业推广机构。农业试验站进行各类职业培训，包括农产品的种养、农场园艺设计管理、农机使用维修等专业知识。美国的农业职业教育提升了农业从业者的专业技能，进而实现了农业的高效发展。

2.2系统的农村治理规划体系

2.2.1农村环境治理的效果是农村可持续发展的保障

美国乡村垃圾治理较早和效果较好的原因在于：一是完善的法律法规。1965和1970年美国联邦政府先后颁布《固体废弃物法》和《资源保护回收法》，各州市也颁布针对农村垃圾处理的专项法规。此外，还有清洁水法案、非点源污染实施计划、废旧家电处理的强制性条例等。二是良好的环保意识。表现为美国农户家庭愿意选择使用成本较高的专用垃圾袋、使用带轮子的垃圾箱分装垃圾便于定时运走处理、家庭厨房装有小型粉碎机随时将厨房生活垃圾粉碎冲走等。三是完备的垃圾收集运输网络。持有垃圾回收利用与废弃物管理部门颁发的许可证的公司定时收集和运输农户家庭的分类垃圾，按规定收取垃圾处置费用。四是充足的农村环境治理经费。经费来自联邦政府从农业税中的年度支出和各州政府农业污染治理专项开支。拨款给非营利的乡镇组织，用于技术援助和训练；贷款则是给相关企业，用于建设和改善农村垃圾处理的各种设施。

2.2.2农村整体规划的合理是农村可持续发展的前提

美国合理有效的农村区域规划，一方面得益于乡村规划法规体系的完善。美国有关乡村规划的法规，覆盖美国联邦政府、州政府以及地方政府3个不同层级，其中联邦层级的乡村规划法规有《土地法》和《国家环境政策法》等；州政府和地方政府颁发的相关规定更是不计其数。另一方面，得益于美国政府对农村区域规划的大力支持。美国农村区域规划有充分的自主性。各级政府注重加强农业和农村地区自身的活力，注重基础设施建设。美国联邦政府负责乡间公路投资和建设；地方政府承担垃圾污水处理以及水资源供给等方面设施建设；乡村交通、水、电、通信等设施则由开发商负责。美国农村规划功能分区严格，用乡村主干道、公共走廊和高速公路隔开居住区和农业生产区；商业区和居住区之间则用景观区缓冲。在乡村整体规划中，美国政府重视生态环境保护，强调人与自然和谐共处。

2.3全面的农民收入保障措施

2.3.1农业补贴政策保证农民收入的稳定增长

美国农业补贴政策不断调整，历经了价格补贴（1933—1995年）、收入补贴（1996—2001年）、收入价格补贴（2002年以后）3个阶段。2002年以前，农业补贴主要用于保障农户收入、稳定市场价格、农业技术研发推广以及农业基础设施等；2002年以后，农业生产的直接补贴与保护成为政策重点。2008年的变化除了对新从业农民的直接支付外，还将补贴扩大到棉花、大豆、玉米、小麦、大麦等农作物。2014年农业新法案采用更加综合的补贴方式，对原有收入协助计划（SURE）补充后保留，并新增两个补贴政策：一是损失保障计划（PLC），当农产品市场价格低于政府设定的参考价格时，政府会根据设定的补贴比率对农户进行相应补贴；二是农业风险保障计划（ARC）。前者是个人农业风险保障补贴，补贴对象是个人农场的所有品种；后者是县农业风险保障补贴，补贴的对象是农村单一品种。农户可以择优申请补贴。两者都是对农业生产遭遇风险后的补贴，弱化了农民实际收入下降的影响。

2.3.2农业保险政策避免农民收入的风险损失

在农业补贴政策的支持下，农业风险的不可预测性是导致农民收入发生较大波动的原因。美国2014年农业新法案扩大了农作物保险的补贴额度和覆盖范围，与农业补贴政策结合，保障了美国农民收入的稳定性。例如，补充保障选择计划（SCO），意在防范生产者收入损失，保障实际收入和预期收入的落差，一旦损失风险发生，可获得政府提供的补偿，占保费的65%；浅层次收入保护计划（STAX），是一种对棉花生产者发生损失时提供的80%保费补贴的定向保险；灾害援助项目，包括补偿天灾人祸，如旱灾、火灾带来的禽畜饲料的损失，或补偿天气原因带来的家畜损失等[7]。

3美国乡村振兴的经验

3.1农业成为体面的职业

3.1.1农业从业者没有不堪重负的劳动强度

美国较高的机械化专业化农业生产水平，保证了农业从业者只需承担适当的劳动强度。1840年，美国大型农业机械已经用于播种、收割、翻耕、施肥等各个环节；1914年美国农民拥有2.1万台拖拉机，1930年农用拖拉机已全美普及[8]。1958年美国实现了小麦、玉米等主要农作物生产过程各环节的全面机械化，包括育种、收割、脱粒、清洗、运输整个流程。20世纪80年代开始，美国运用计算机技术和生物技术实现了自动化专业化程度更高的新型农业模式，如遥感农业、精准农业、转基因农业等。据统计，2000年左右，美国平均每个农场的生产管理只要1.4个单位的劳动力，1单位劳动力的产出可以供给150人所需[9]。美国一直是世界上最大的农业出口国及农业总产值最高的国家。

3.1.2农业从业者没有得不偿失的经营风险

如前所述，美国2014年农业法案在农业收入补贴改革、农业保险等方面对农民收入的保障进行了很大的调整和完善，增加了政府对农业保险保障项目的力度和范围。例如，新增的价格损失覆盖计划（PLC）和农业风险覆盖计划（ARC）虽然具体标准存在一定差别，但都是对农业生产者面对风险后的一种补贴，是对农业经营风险的得力保障；补充保障选择计划（SCO）、浅层次收入保护计划（STAX）、灾害援助项目等则是对农业生产不同风险进行保障的保险计划，扩大了农作物保险的补贴额度和覆盖范围[8]。

3.1.3农业从业者没有屈于底层的社会地位

美国从事农业者与从事银行业、工业等行业一样，只是社会分工不同，没有社会底层的行业观念。一是严格的农业职业资格准入制度和职业农民注册制度。美国从事农业者要获取相应的职业教育和职业技能证书，才能从事农业生产经营，购买和继承农场。此外，美国也在推进职业农民注册制度。显然，在美国，农业已经成为一种有竞争力的职业选择，对农业从业人员有从业资格要求。二是美国农民有较大的政治影响力。农场主结成利益集团，与议员和国会博弈，推动有利于农民的农业政策实施。例如，“格兰杰”（Grange）是美国最早的农场主政治游说团队，对国会的影响力很大，其推动国会于1916年通过立法建立了美国农场信贷体系，农场主可以据此获得100～10000美元不等额度的贷款。

3.2农村呈现体面的形象

3.2.1农村拥有良好的居住环境

出于保护乡村优美的生态环境和改善乡村居民生活品质的目的，美国财政在2009—2016年拨付乡村发展资助资金2534.34亿美元，138.94万个投资计划获得该项资金资助[5]。乡村发展资金的持续性投资使得美国乡村拥有良好的居住环境。一是美国乡村规划具有独特性。美国乡村振兴实践注重法律保障，包括一系列法案的提出，如《新城镇开发法》，对住房建造区域的选择等做出规定，使得乡村原有的特色风貌得以留存。同时，以开放空间为乡村规划特色的美国模式，有利于野生动植物栖息地和水资源的保护，有利于具有历史价值的农村景观的保护，也有利于美国农村良好居住环境的形成。二是美国农村村容整洁，环境优美。除了基础设施建设日趋完善，其完善的农村垃圾管理社会化服务体系也功不可没。美国垃圾分类思想和环保思想深入人心，农民家庭自发完成垃圾处理的第一步。

3.2.2农村具备完善的公共服务

美国乡村公共服务主要包括乡村公共基础设施服务和农业生产公益服务。其中，乡村电力、通信和宽带、水资源和环境保护是公共基础设施服务的重要内容。2016年，美国政府资助乡村再生能源项目金额达3.09亿美元、乡村电力系统升级改造项目金额达39亿美元[5]。农业生产公益服务则涵盖了农业科研和推广咨询、防止动植物疫情以及农产品的检验与质量管控。美国农村公共服务供给中，一是强调政府主导下的供给主体和方式的多元化社会化，包括政府体系、私有企业、农民合作组织及其他社会团体；二是强调乡村与城市公共服务类型的差异性；三是强调农村公共服务供给与乡村资金获取能力的匹配性。此外，美国乡村规划重视交通规划，在保障乡村交通可达性、便利性的前提下，也约束了交通道路运营和维护的费用成本。

3.3农民获得体面的收入

3.3.1农民获得稳定性的收入保障

美国政府从2002—2012年补贴给农场主的资金高达1900亿美元。2008年的农业法没有改变保护农业的本质，基本承接了2002年农业法的主要框架。农业与其他行业相比，其从业人员收入一直高于普通家庭，2014年美国农户家庭收入是普通家庭的1.77倍；农业经营企业的员工收入也比其他企业员工收入高，农业企业员工收入一直占行业员工总收入的60%左右[10]。2014年新农业法减少了直接支付的农业补贴，调控手段逐渐市场化，强化对农业风险损失的保障，形成综合的农业补贴方式。美国农业政策关注的重点一直是保障农民收入，尤其是1996年以来实施的保障程度较高的农业补贴有效地保护了农业，增加了农民收入。一是补贴农产品价格，有利于农民收入稳定与市场风险的降低，激励了农民生产的积极性；二是直接补贴农作物生产，有利于推动农业生产的机械化规模化专业化发展，最终促进农民收入的增加。需要指出的是，美国农业高补贴政策效果是建立在农业劳动力下降至2%的前提下的。中国农业劳动力占比高达1/3，高额的农业补贴被庞大的农业人口基数分摊，因而财政补贴效果并不显著，单纯依靠农业补贴增加了国家财政负荷。只有加快农业富余劳动力转移，降低农业劳动力比重，才能更充分地发挥财政支农的政策效果。

3.3.2农民拥有多样化的收入增长渠道

美国农民除了有高额的农业补贴之外，还有较多其他收入增长渠道。一是来源于土地政策。1862年的《宅地法》是美国土地流转由单一向多元化转变的标志性法案，其规定美国国民年满21周岁即可以10美元获得美国西部160英亩（1英亩≈0.405hm2）土地，连续耕种5年即可获得该土地所有权，或者在6个月内以1.25美元/英亩的价格直接购买该土地[11]。出于土地资源稀缺及生态环境保护的考量，1981年美国通过《农地保护法》保护土地，限制农业用地向非农领域流转。美国的土地政策，有利于扩大农业生产面积，实现机械化规模化集约化生产，通过农业生产率的提高，间接促进了农民收入增长。二是通过农村合作组织，连结农民和市场，根据市场需求实现合理生产及销售，保障了农民收入有效增长。三是美国“农业教育—科研—技术推广”一体化的科研体制，提高了农业生产效率，促进农民收入增长。四是美国完善的金融服务，如农业信贷政策，为美国农业规模生产提供了资金，使农业生产经营活动得以顺利进行，从而保障了农民收入的增长。

4乡村振兴的美国经验借鉴及启示

4.1“农业强”应体现农业的主体性和多功能性

党的十九大从国家战略的高度，强调乡村产业振兴是战略实施要点。要实现乡村产业振兴，关键在于走好产业融合发展的道路。基于“农业强”的战略目标，乡村产业融合的过程中尤其要注意体现农业的主体性和多功能性。第一，体现农业的主体性，农村产业融合必须强调和始终坚持农业在融合中的主体地位，将保障粮食等农产品基本供给作为第一要务，这样才不会偏离实现“农业强”的初衷。第二，体现农业的多功能性，农业除了供给足够的食物之外，还应满足城市居民休憩旅游、生产体验、人文景观等多样化的新需求。

4.2“农村美”应展现农村的生态治理和特色文化

科学的乡村规划与建设是“农村美”的重要前提和基础。第一，做到乡村规划与自然人文保护结合。一方面，借鉴美国乡村规划立法的经验，各地根据实际情况制定地方性法律法规制度，确立乡村振兴规划的法制性[3]；另一方面，借鉴美国乡村规划设计思路，保护青山绿水的自然生态环境以及具有历史意义或乡土特色的人文环境。第二，做到乡村建设与特色小城镇建设相结合。发挥小城镇在城市与乡村之间承上启下的作用，同时整体设计时将乡村和小城镇，形成连片的具有本地特色文化和历史的规划。

4.3“农民富”应实现农民的物质富足和满足其精神需求

中国乡村振兴战略要实现“农民富”，首先要实现农民的物质富足。一方面，稳定农民收入，根据区域差异细化农业补贴政策，保证财政支农资金的使用效率，确保农民收入稳步提升；另一方面，补偿收入损失，完善农业保险法律体系和加大农业保险财政支持，致力于提升保险覆盖面、提高风险保障水平和丰富保险产品体系。其次要满足农民的精神需求。一方面，加大文化资金投入，增加精神文化产品供给，满足农民精神需求；另一方面，有计划地引导组织农民互助合作，主动参与村庄规划的制定等农村建设事务，增强农民的认同感和归属感。

参考文献：

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