创新机制强化措施扎实有效地推进村庄规划编制工作州委常委、常务副州长徐爱民
（2011年4月27日）同志们：今天上午，我们利用半节时间开个短会，主要任务是：总结村庄规划工作的经验，分析存在的问题，明确今后的目标、任务及工作重点，进一步统一思想，采取更加有力的措施，扎实有效地推进全州村庄规划编制工作。会前，我们组织八县（市）和部分州属部门领导对文山市的村庄规划和建设工作进行了参观考察，文山市在推进村庄规划编制方面不等不靠，大胆探索，扎实工作，为全面开展村庄规划和建设积累了经验，值得其他各县学习和借鉴。从调研和了解的情况看，各县（市）在这项工作上，都各有特点，有相互学习借鉴的地方。下面我就村庄规划编制和建设工作讲几点意见：一、统一思想，充分认识做好村庄规划工作的重要意义。村庄规划是指导村庄建设和发展的基本依据，直接关系到区域经济、社会、人口、资源和环境的协调发展。从规划的地位和作用看，编制村庄规划非常重要、必须先行。村庄规划是调控农村建设和发展的重要手段，是引导农民科学建房、节约投资、改善村容村貌的重要抓手，是政府履行职能、配置公共资源的重要依据。加强村庄规划工作，有利于明确农村经济发展定位和产业布局，促进经济发展；有利于引导村庄布局的优化和人口集聚；有利于农村基础设施和社会公共服务设施的统筹配置，改善人居环境；有利于农村住宅的集中建设和有序改造，节约土地资源。
从我州农村建设的现状看，编制村庄规划非常必要、势在必行。由于农村多数村庄没有编制规划或规划起点低，不切合实际等原因，农民建房随意性大，布局不合理，建了拆、拆了又建，人力物力资源等浪费很大。表现在：一是村庄规模小，布局散乱。二是基础设施配套难，环境差。三是规划意识淡薄，规划严重滞后，导致村镇规划体系不完善，山水人文等资源优势得不到充分挖掘和利用。从农村形势的发展变化看，实施村庄规划刻不容缓。近年来，国家和省对“三农”问题十分关注，支农惠农政策的力度不断加大，农民收入逐年增长。多数外出务工农民工作在城镇，但根在农村，城市的生活对他们产生潜移默化的影响，他们不仅带回了资金，还带回了现代文明的理念，他们既要丰衣足食，又想择善而居，迫切需要改善居住条件和居住环境。做好规划，让广大农民群众看到未来生产生活的美好前景，能有效调动农民群众参与村庄规划编制的积极性、主动性和创造性。省委、省政府高度重视村庄规划工作，白恩培书记、秦光荣省长多次作出重要批示，从贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展和构建和谐社会的高度，强调了做好村庄规划工作的重要意义，并对村庄规划编制管理工作提出了具体要求。刘平副省长在去年10月份召开的全省村庄规划工作会议上，针对我省村庄规划工作存在的问题，强调了加快推进村庄规划编制工作的重要性。
全州各级各部门一定要把思想和行动统一到省、州党委和政府的决策部署上来，提高对加快村庄规划工作重要性的认识，把加快推进村庄规划编制工作作为一项重要的政治任务，采取一切措施认真加以落实，确保完成省下达我州的目标任务。二、正视问题，增强做好村庄规划工作的责任感和紧迫感去年以来，我州抢抓机遇，整合力量，扎实推进，完成了1322个村庄的规划编制任务，以新农村建设为主导的村庄规划编制工作取得了明显成效。今年3月下旬，我们对富宁、广南、丘北县和文山市的编制情况进行了调研，刚才，大家又参观学习了文山市两个村的规划。从调研和今天参观的结果来看，规划成果均能按规定提交相关图件，在时间短、任务重的情况下拿出这些成果，是县、市、乡镇、村及住建部门共同努力的结果在肯定成绩的同时，我们更要正视存在的问题，从各县市规划成果情况来看：一是针对性不强。公路沿线村庄、山区村庄和产业园区村庄、城市规划区村庄等发展定位不准，发展用地、产业布局没有结合实际，针对性不强。二是可操作性不够。少数村庄规划与土地利用规划冲突，降低了村庄规划编制后实施的可操作性。三是规划编制内容深度不够。在行政村总体规划中对所辖各自然村的产业布局未能很好结合各村庄自身的特点，自然村与自然村间连接的主、次道路、支系道路未详细分级，保障不了村与村之间及村内部的车行畅通，给排水、电力电信等基础设施及公共服务设施未能很好的结合村庄的发展来布局；在自然村建设规划中发展预留用地没有充分结合人口增长的研究和分析来规划布局，建筑方案图未结合村民实际内容，方案太少，过于单一等。
四是各类规划衔接不够。在村庄规划编制过程中与行政村各类规划衔接不够。在村庄规划编制过程中，要按照行政村总体规划服从乡（镇）域村庄体系规划，自然村总体规划服从行政村规划，建设规划符合总体规划，单体建筑服从建设规划的原则，由于编制时间紧，各类规划间的衔接还不够充分。五是城乡统筹的规划理念不够。在产业布局、预留发展用地范围、建设规模、基础设施和公共服务设施等的规划布局上，没有很好的考虑到城市、乡（镇）政府所在地对村庄服务及辐射半径的影响，城乡统筹的规划理念体现得还不够充分。六是民风民俗研究不够。我州有11个世居民族，各民族都有自己的传统文化，民族文化，建筑文化，规划没有很好的结合文化传承，更没有很好去尊重民意。七是预留发展用地不结合实际。没有真正结合村庄人口发展预测分析，不注重人口发展需要建房的用地数量分析，盲目预留发展用地，甚至于坡地不占而去占用良田好地。开展社会主义新农村建设，必须先把各项规划尤其是村庄建设规划编制好。没有规划的建设，难免造成遗憾和遗患；如果规划搞不好，就是我们严重的失误、失职！不断完善修编和全面实施村庄规划，及时纠正和解决当前村庄规划中存在的矛盾和问题，势在必行，刻不容缓。
我们要切实增强搞好规划工作的责任感和紧迫感，把编制村庄建设规划作为建设社会主义新农村的头道工序，抓紧抓实抓细抓好，抓出明显成效。三、明确任务，大胆探索，创造性地开展村庄规划工作根据《云南省人民政府关于加快推进村庄规划工作的意见》（云政发〔2010〕143号），省政府下达给我州2010—2012年三年的村庄规划编制任务共13220个，其中：2010年完成1322个，2011年和2012年各需完成5949个，到2012年底，全州实现村庄规划100%覆盖。要确保完成上述目标，在村庄规划中，要突出以下工作重点：（一）明确村庄规划内容及要求。根据省政府要求，村庄规划按照行政村及自然村两个层次进行规划。行政村村庄规划要制作“两图一书”，即：制作行政村地形现状分析图、总体规划图、总体规划说明书。自然村规划要制作“三图一书”，即：制作自然村地形现状分析图、建设规划图、住房建筑方案图、建设规划编制说明书。编制村庄规划，应围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标，分析论证村庄性质、规模和建设标准，明确居民点布局和建设发展控制要求，安排重要基础设施和公共服务设施，明确基本农田、名胜古迹保护范围与措施，提出村庄发展目标和主要建设内容。
通过分析场地现状条件，具体界定居民点内不同性质建设用地范围，确定特色民居建设户型；对村庄建设进行功能结构分析，合理布局活动场（所）、电力、通信、公厕等各类公共设施；合理布置村庄给水、排水、绿化、公厕、电力、通信、沼气等基础设施。在编制行政村总体规划时，一是做好人口规模预测。二是搞好村庄合理布点。三是配套公共服务设施完善。四是完善市政基础设施。五是注重产业发展规划及空间利用。六是加强生态环境和历史文化保护。自然村建设规划一是明确村庄的功能定位、发展规模、空间布局形态。二是确定村庄中心居民点的建设模式，提出原有居民点整治方案，明确新建区的具体规划布局及建设方案。三是明确历史文化、生态环境保护的具体内容和对策。四是对供水、供电、道路、排水排污、环境卫生等基础设施提出具体的规划实施方案。以“三清”（清垃圾、清污泥、清路障），“六改”（改厕、改水、改房、改路、改栏、改环境），“一化”（农村广播、电视、电讯等内容的农村信息化）等基础设施建设为重点。五是对中心居民点风貌、建筑特色、环境特色、建设时序提出指导性规划。六是对规划的实施要提出办法和措施。（二）把握并坚持九条原则。在规划工作中，要坚持好以下原则。
一是科学规划、合理布局的原则。村庄布点和规划要结合村庄实际，充分考虑散户并村，小村并大村，方便农民生产生活，要与土地利用总体规划、小城镇体系规划、行政村规划、重大基础设施布局规划、地质灾害防治规划以及产业发展规划相衔接。二是坚持以人为本、尊重农民意愿的原则。坚持科学民主规划，充分考虑农民的切身利益，改善农村最基本的生产生活条件和人居环境。三是就近就地、尊重历史的原则。规划要实事求是、切合实际，要从方便群众生产、生活以及居住习惯出发，除滑坡泥石流地带、生存环境恶劣地带等确需搬迁的村庄外，应就地、就近布点，能保留的村庄和建筑要尽量保留。要尊重历史，延续农村历史文脉，保护具有历史文化内涵的传统街区和民居。四是依法依规的原则。村庄规划要严格执行《土地管理法》、《云南省村庄规划编制办法（试行）》等法律法规。五是坚持集约用地、节约用地的原则。村庄整治和改建应以调整村庄内部各类用地挖潜建设为主，充分利用村内闲置地及缓坡地，不占用耕地和林地，集中紧凑合理布局。六是坚持量力而行、分步实施的原则。按照规划要求，分步骤、分阶段地推进村庄合理布点，积极开展村容村貌整治，优先解决农村公共服务基础设施建设滞后问题，加快教育、卫生、生态环境保护等公共事业发展，防止强行推进、急功近利。
七是坚持因地制宜、分类指导的原则。结合各地人口分布、区位条件、文化特色、产业特点、资源状况等实际，采取撤并、改造、保护、扩建、新建等多种形式，统筹近期建设和远期发展，妥善处理建设发展与环境保护和土地集约节约利用的关系，合理规划布局。做到既相对统一，又突出特色，发挥优势，满足群众多样性的实际需要。八是生态优先、突出特色发挥优势的原则。延续传统村庄空间形态、景观特色和历史文化特色，突出地域特色，挖掘优势资源，发展特色产业，增加农民收入。九是通俗易懂、简便易行的原则。规划图纸和说明书要简单明了，让农民一看就懂，一做就会，清楚未来的村庄怎么建设、建成什么样，做到发展蓝图心中有数（三）突出“五性”，进一步提高规划编制质量。针对村庄规划中存在的问题，各县市要遵循先地形测量，后收集基础资料，再编制规划的操作规程，要结合实际，体现农村特色，杜绝规划“克隆”和闭门造规划的现象。村庄规划要与乡镇总体规划及土地利用、基本农田保护、交通、水利、生态环境保护等专业规划相衔接，要充分体现“五性”。一是前瞻性。充分考虑到工业化、城镇化的长远趋势和村镇布局的长远变化，突出重点镇和中心村的建设。积极拓展村镇建设的用地空间，把村镇建设“十二五”期间所需用地调整出来，落实到地块。
二是和谐性。从村镇的山形地势出发，依山顺水，不推山、不填塘、不砍树、不占田，注重防止山洪、泥石流、山体滑坡等灾害对村庄的危害，追求人与自然和谐，形成各具特色的自然村落、田园农庄、农村社区，防止千村一面。三是包容性。着力保护好有历史文化价值的古村落和古民宅等文化遗产，注意涵盖经济建设、村庄安全、文化保护、节约耕地、自然生态环境等内容。四是群众性。充分尊重农民群众的意愿。编制前要征求群众意见，编制中要有群众代表参与，完成后要先请农民代表审查。要以农民群众满意为第一标准。五是特色性。文山是一片历史悠久的热土，汉、壮、苗、彝等11个世居民族祖祖辈辈在这里繁衍生息，共同创造了丰富多彩的民族文化，特别是具有浓郁地方特色的壮苗文化更是民族文化宝库中一颗灿烂的明珠。壮族的“三月三”、苗族的“踩花山”，纸马舞、大三弦，古老的民族文字、绚丽的民族服饰，以及一方一俗的风俗习惯等民族传统文化，是我们村庄建设的“灵魂”和“根”。要注意从民族歌舞、服饰、文字、风俗习惯，包括生活用具中，收集、整理能够体现壮族、苗族文化内涵的丰富多采的符号，运用于村庄规划建设中，突出民族特色、地域特点和时代特征，因地制宜，张扬个性，着力打造一批生态文明村、民族文化村和移民新村。
四、真抓实干，群策群力，真正将规划落到实处（一）大胆探索解决村庄建设用地的方法。调整建设用地是新农村建设中一个十分普遍而又非常棘手的问题，这个问题不解决，再好的规划也只能束之高阁，落不到实处。要积极探索多种解决居民点建设用地的有效途径：一是组内调地。规划点涉及的村民小组，要通过组内调整承包土地落实新建宅基地。二是邻组调地。与规划区相邻的村民小组尽可能按本组农户所需宅基地面积，以本组的承包地与规划点的村民小组调换，尽量减少占地补偿支出。三是合理补偿。公共设施用地和无法通过调地解决的建房用地，付给被占地村民组合理的补偿。四是废地、闲地利用。有效整合调整和利用村庄内的坡地、闲置宅基地、空闲地和不合理用地。五是公地置换。将闲置的公益用地让出一部分给农民建房，农民让出土地作公共设施用地。希望各县市认真总结实践经验，大胆创新，尽快摸索出一套行之有效的办法。（二）小村并大村聚集社会资源投入。按照“改造城郊村、建设中心村、撤并弱小村、发展重点村、培植特色村”的原则，对经济基础好、班子强的城郊村、镇中村，改变农民贪大求高“盖大檐屋”的习惯，推动旧村改造向二层或者多层发展；经济条件一般的村镇，坚持从实际出发，不搞大拆大建，努力在改变面貌上下功夫；按照集约利用土地，保护耕地的原则，加大“空心村”整治力度；对滑坡泥石流地带、生存环境恶劣地带、基础设施投入大的自然村、分散在半山区和山区的农户，搬迁到交通沿线、乡镇周边、城市周围、坝区、有水电路、学校的地区安置，把散户并入村，小村并入大村，促进社会资源聚集投入，推进集镇建设，方便群众生活。
编制村庄规划要打破建制村区域界限，鼓励山区和半山区富裕农户、愿意到乡镇周边、城市周围安家的农户在乡镇周边、城市周围定居，促进劳动力转移和土地的流转，逐步引导向城镇或中心村集中，减少自然村数量，形成规模效应。（三）将整村推进和村庄规划建设有机结合起来，抓好项目资金整合，合理配置和使用资源。一是整合资金，加大扶持投入。捆绑扶贫、农、林、水、交通、文教、卫生等各部门涉农扶持资金，集中分配和使用。在捆绑各部门资金方法上，坚持资金“性质不变、渠道不乱、管理规范、集中投入、各记其功”的方式，调动各部门主动参与整村推进建设新农村的积极性。二是整合技术力量。整合住房和城乡建设、农业、国土资源、交通、水务、教育等相关业务部门的技术力量，包点到乡镇，开展地形图测绘和规划编制工作。动员规划设计单位和大中专院校师生，以教学实习、假期社会实践、青年志愿者服务等形式，参与地形图测绘和规划编制工作。同时，也可以采取适当有偿服务的方式开展规划编制工作。三是合理配置和使用资源。我们很多的自然村都有自己的驾驶员、泥水工、木工等乡土人才，在新农村建设中，合理利用这些资源，一方面可以使建设成本降低，一方面又可以利用乡土人才“家乡人办家里事”的心理把住建设工程质量。
将部分设备资源加以整合减少不必要的支出，如搅拌机等工程机械，采取“村村互助、村民互助”的办法，由拥有机械的免费提供使用借此降低购设备或租设备的费用。除政府象征性的扶持外，对基础设施建设项目，广泛发动群众捐款、集料，解决老百姓“要我做”的心理，将行动统一到“我要做”上来，引导农民群众自行投入，启动民间投资。四是结合村庄规划，因地制宜，科学谋划发展。首先，就地开发建设新农村。对地理环境、自然资源较好的村，采取就地开发的方式，发挥各村的资源优势。其次，扶贫搬迁建设新农村。对地处高寒边远、交通不便地区，无法脱贫致富的农户，通过搬迁移民来改善群众生存环境，异地开发脱贫。第三，连片开发建设新农村。对地理相连、产业相近的村，坚持统一规划、分步实施，集中连片地实施整村推进，实现公共基础设施的资源共享，带动区域特色产业发展壮大。（四）采取“四种类型”，大力推广农民住宅新户型。这次参观，给我的一个感觉就是农民住宅户型单一，体现不出地域、民族特色。大家要开动脑筋想办法，村庄住宅建筑设计风格应适应本地地域特点，体现地方民族特色，户型设计应多样化，力求美观、经济、实用、安全，防止建筑趋同和千村一面的现象。结合各家各户经济条件、人口等实际，农村住宅户型可采取小康型、温饱型、经济型、扶贫型，像五保户、孤寡老人就可采用扶贫型；既有单家独院式，又有两户双联、多户联排式，有机融合先进的建筑技术与文山民族民居特色，并充分考虑晒谷台、农具间、储藏间等农民生产、生活实际。
还要充分考虑通风、采光等，一般底层高度控制在3.3米以下，但不应低于3米，第二层以上控制在3米以下，但不应低于2.7米。要按照集约用地、节约用地的原则，严格控制村庄建设用地规模和规划人均建设用地指标，坝子地区及城郊地区村庄人均建设用地指标控制在90平方米以内，山地丘陵区控制在80平方米以内，其它地区控制在100平方米以内。各县市要广泛收集、整理一大批具有地方特色，能够反映本地新农村规划和住宅设计水平的优秀方案，印制成图集，在本地推广，指导农民建设称心如意的村庄和住宅。五、加强领导，强化措施，确保全面完成村庄规划编制工作（一）要加强领导，完善机制。村庄规划是村庄建设的龙头，与群众的生产生活息息相关。州委、州政府把村庄规划工作作为心系群众、改善民生的实事来抓，各县市、各有关部门要进一步统一思想，提高认识，切实加强领导，完善工作机制，形成主要领导亲自抓、分管领导具体抓、有关部门各司其职的工作格局，确保不折不扣地完成村庄建设规划编制任务。各县市要成立村庄建设规划工作领导小组，由县市长任组长，分管负责同志任副组长，有关部门负责人为成员，及时研究、协调解决规划编制工作中的重点难点问题；领导小组下设办公室和若干工作小组，抽调专人，集中办公，办公地点原则上设在县市住房和城乡建设部门。
在这项工作中，各乡镇作为法定的责任主体，责无旁贷。各乡镇党政一把手必须亲自抓，一抓到底。要成立专门的领导组织和办事机构，安排一名负责同志专司其职，落实包村责任领导和具体责任人。同时，要落实技术人员、工作经费，制定详细的工作计划，严格按计划实施。（二）要落实责任，齐抓共管。州政府统一领导、统筹协调全州村庄规划编制工作；各县市政府负责行政区域内村庄规划编制计划任务分配和落实，组织乡（镇）政府具体负责村庄规划的编制和组织实施，建立月计划、周调度制度和县（市）直部门领导包乡镇、乡镇领导包村的包点制度；州住房和城乡建设局要认真履行牵头职责，加强对村庄规划编制工作的统筹协调和指导督促，及时研究、协调解决各县市、各有关部门在推进村庄规划编制工作中的困难和问题；州、县市财政局负责村庄规划编制州、县市级补助经费的落实工作；州、县市国土资源局负责做好土地利用规划与村庄规划的衔接工作，严格按村庄规划审批各类建设用地，负责无偿提供规划编制所需卫星影像图、国家基本图（1：50000、1:10000、1：5000）地形图；州、县市交通运输局负责做好村庄路网规划与村庄规划的衔接工作，积极争取资金投入村庄道路建设；州、县市发改、农业、林业、水务、扶贫、地震、气象、环保、教育、卫生、水利、电力、通信、文化、广播电视等部门要根据工作职责，支持、配合做好村庄规划，对村庄规划需要的基础资料，涉及哪个部门的，由哪个部门负责无偿提供。
（三）要健全机构，落实经费。根据《云南省机构编制委员会办公室关于进一步加强村镇规划管理机构建设的通知》（云编办〔2010〕305号）文件要求，今年内，全州各县、市所有乡镇建立乡镇规划建设管理机构，同时加挂规划监察中队的牌子，要求在重点的乡镇设立规划建设管理分局，编制5—10人；在一般乡镇设立规划建设管理所，编制3—5人。为确保村庄规划编制工作的顺利开展，州、县市两级财政都要安排必要的工作经费，村庄规划编制经费要纳入各县市财政预算，有条件的乡镇也要列支专项资金，确保村庄规划编制工作的经费投入。在这里，我要特别强调的是，在规划编制工作中，所需经费，不得向农民摊派，增加农民负担，这要作为一条工作纪律，严格执行，不搞例外。否则，要严肃处理，决不姑息迁就。（四）要加强宣传，强化培训。开展村庄规划，必须舆论先行、宣传为先，奠定群众思想基础。各级新闻单位要制定宣传计划，开辟专栏，集中一个时段宣传村庄规划工作。各乡镇要采取召开会议、宣传栏、宣传单、宣传标语等形式，大张旗鼓地进行宣传，充分调动广大农民的积极性、主动性和创造性，营造广大农民积极参与村庄规划、共建美好家园的浓厚氛围。要始终尊重农民群众的主人翁地位，在村庄规划、建设和管理的各个方面，都要坚持以人为本，充分尊重民意，把农民愿意不愿意、高兴不高兴作为衡量工作成效的重要标准。
要按照分级负责的原则，抓紧开展培训工作。州住房和城乡建设局负责对各县规划编制人员进行技术培训，各县规划主管部门负责对各乡（镇）进行培训，各乡（镇）负责对各村庄进行培训，对每一个新农村指导员、大学生村官进行培训，要培训到乡（镇）所有的规划管理人员和承担任务的技术人员，从而保证每个县（市）、每个乡（镇）、每个村庄都有相关技术人员负责村庄规划工作。（五）要跟踪问效，督促检查。各县市要把村庄规划编制工作列入新农村建设和挂钩帮扶的重点考核内容，加强对规划编制工作的督促检查，采取定期督查、随机抽查等措施，积极推动规划工作顺利开展，确保村庄规划质量。州政府将采取定期督查、随机抽查等形式，对村庄规划编制工作进行监督检查，确保规划资金安全、高效使用，保证规划质量。对工作不力、措施不到位的县（市），将采取约谈、通报等形式予以督促，对工作中存在违法违规行为或不能按时完成规划目标任务的，按照规定进行行政问责，并依法追究责任。同志们，做好村庄建设规划编制工作，事关全州发展大局，事关广大人民群众的根本利益，事关我州追赶全国全省全面建设小康社会步伐目标的实现，任务光荣而艰巨。希望各级各部门认清形势，提高认识，把思想和行动进一步统一到中央和省、州党委、政府的决策和部署上来，落实责任，强化措施，切实把村庄规划这件关系全局的大事抓紧抓好，圆满完成时代和人民赋予我们的光荣使命，为社会主义新农村建设作出积极贡献！
